CC BY
44DOI 10.47643/1815-1329_2022_12_87 УДК 342.98
ЗАПРЕТЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ PROHIBITIONS AND RESTRICTIONS ON PUBLIC SERVICE: ISSUES OF BRINGING TO RESPONSIBILITY
КАЮШНИКОВА Юлия Евгеньевна,
старший преподаватель кафедры конституционного и административного права
Волгоградский институт управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
400005, Россия, Волгоградская обл., г. Волгоград, ул. Гагарина, 8. E-mail: kayshnikova@yandex.ru;
ОМЕЛЬЧЕНКО Татьяна Александровна,
старший преподаватель кафедры информационных систем и математического моделирования Волгоградского института управления - филиала
ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 400005, Россия, Волгоградская обл., г. Волгоград, ул. Гагарина, 8. E-mail: omelchenkotanya@mail.ru;
KAYUSHNIKOVA Yulia Evgenyevna,
Senior lecturer of the department of constitutional and administrative law of the Volgograd Institute of Management -a branch of the federal state budgetary educational institution
of higher education «Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the RussianFederation». 400005, Russia, Volgograd region, Volgograd, Gagarin st., 8. E-mail: kayshnikova@yandex.ru;
OMELCHENKO Tatiana Aleksandrovna,
Senior Lecturer of the Department of Information Systems and Mathematical Modeling
Volgograd Institute of Management - branch of the Federal state Budgetary educational institution of Higher Education "Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation" Volgograd. 400005, Russia, Volgograd region, Volgograd, Gagarin st., 8. E-mail: omelchenkotanya@mail.ru
Краткая аннотация: Ответственность, к которой привлекаются государственные служащие за нарушение установленных законом запретов и ограничений, напрямую связана с институтами дисциплинарной и административной ответственности. Исследование правового механизма запретов и ограничений для государственных служащих и его отражение на мерах дисциплинарной и административной ответственности - актуальное и важное направление в современной науке административного права. В настоящей статье авторами изучается сущность и назначение запретов и ограничений в сфере деятельности государственных служащих; определяются основные проблемы применения запретов и ограничений в законодательстве о государственной службе и характеризуется порядок привлечения государственных служащих к ответственности за нарушение запретов и ограничений.
Abstract: The responsibility to which civil servants are involved for violating the prohibitions and restrictions established by law is directly related to the institutions of disciplinary and administrative responsibility. The study of the legal mechanism of prohibitions and restrictions for civil servants and its reflection on measures of administrative and disciplinary responsibility is an urgent and important direction in the modern science of administrative law. In this article, the authors study the essence and purpose of prohibitions and restrictions in the field of activity of civil servants; the main problems of the application of prohibitions and restrictions in the legislation of the civil service are determined and the procedure for holding civil servants accountable for violating prohibitions and restrictions is characterized.
Ключевые слова: запреты, ограничения, дисциплинарная ответственность, административная ответственность государственные служащие, государственная служба.
Keywords: prohibitions, restrictions, disciplinary responsibility, administrative responsibility of civil servants, civil service.
Для цитирования: Каюшникова Ю.Е., Омельченко Т.А. Запреты и ограничения на государственной службе: вопросы привлечения к ответственности // Аграрное и земельное право. 2022. № 12(216). С. 87-90. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_87.
For citation: Kayushnikova Yu.E, Omelchenko T.A. Prohibitions and restrictions on public service: issues of bringing to responsibility // Agrarian and Land Law. 2022. No. 12(216). pp. 87-90. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_87.
Статья поступила в редакцию: 27.11.2022
В настоящее время правовая наука и правоприменительная практика не содержит однозначного определения запретов в сфере государственной службы. Однако, исходя из сути запретов установленных в законодательстве, можно сформулировать их отличительное свойство. Оно заключается в том, что государственный служащий в связи с прохождением государственной службы не вправе осуществлять указанные в законе действия. Кроме того, запреты являются важнейшим элементом административно правового статуса государственных служащих, который отличает их от негосударственных.
Н.С. Гончарук дает следующее определение, «запрет - это способ правового регулирования, который представляет собой государственно-властное веление, указывающее на недопустимость определенного поведения под угрозой наступления ответственности»^, с. 112].
Также Н.С. Маленин отметил, что «правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета»[2, с. 46].
Как мы понимаем, государство обращается к правовым запретам в том случае, если защита интересов государства и общества от различного рода негативных последствий, порождаемых возможными неправомерными действиями государственного служащего, ставится в качестве одной из основных задач.
Проводя анализ, можно сказать, что если рассматривать определение «дисциплинарный проступок», содержащееся в законодательстве, как виновное неисполнение служебных обязанностей, то возникает вопрос «почему установленные запреты не образуют его состав?» К примеру, законодатель установил требование к государственному служащему, согласно которому он должен воздержаться от получения вознаграждения выдаваемого физическими и юридическими лицами (ссуды, подарки, денежное вознаграждение и т.п.).
Стоит заметить, что существует легальный «обход» запрета, т.к. рядом законов предусмотрена возможность получить подарок на следующих условиях: Максимальная цена- три тысячи рублей; выдан на официальном (протокольном) мероприятии или командировке.
Таким образом, мы можем сказать, что административные запреты, связанные с режимом государственной деятельности, представляют собой своего рода, закрепленные различными нормативными актами, правовые предписания. Именно они препятствуют лицу, обладающему статусом государственного служащего, совершать действия ненадлежащего служебного характера, которые приводят к различным негативным последствиям.
Однако отсутствие единой юридически закрепленной дефиниции порождает научные дискуссии по поводу ее правильного толкования и применения, что является однозначным поводом для дальнейших исследований. Связь запретов и ограничений с государственной службой проявляется в обеспечении эффективного исполнения государственным служащим собственных обязанностей, что, без всяких сомнений, исключает возможность злоупотребления полномочиями и пристрастность в принятии управленческих решений.
Таким образом, ограничения подразумевают под собой своего рода субъективные и объективные обстоятельства, при которых гражданин не может быть принят на должность государственного служащего, а государственный служащий не может находиться на соответствующей должности[3, с. 24].
В различной литературе приводится два основных качества работника в сфере государственного управления: способность фактически выполнять трудовые функции, как осознанные, целесообразные и волевые действия; способность приобретать, изменять и прекращать субъективные права и юридические обязанности в связи с реализацией своей способности к труду.
Стоит отметить, что ошибочно рассматривать ограничения как дискриминацию в трудовых отношениях, поскольку в сфере государственной службы они представляют собой необходимый элемент, отражающий особенности служебно-профессиональной деятельности.
Несмотря на активное развитие и внушающий переченьзапретов и ограничений, предусмотренных для государственных служащих, все еще остается наиболее актуальная проблема разграничения, а также проработки законодательства в их эффективном применении.
Наиболее подходящим поводом для анализа, на наш взгляд, является пренебрежительное отношение к понятию «дисциплинарный проступок», которое появилось в законодательстве относительно недавно. Наряду с его составом, возникли новые нормативные конструкции, связанные с государственной службой (запреты и ограничения).
Служебное законодательство большинства органов государственной власти, в силу возлагаемых на него должностных обязанностей, приравнивает к числу общих ограничений: отказ лица от оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; представление подложных документов или заведомо ложных сведений (включает непредставление или представление заведомо ложных сведение о доходах, обязательствах имущественного характера и имущества).
Иная ситуация складывается с запретами распространяемыми на государственных служащих, т.к. в основном законе они являются базовыми и в тоже время применяются к военной службе и государственной службе иных видов.
По итогу изучения проблематики государственной сферы деятельности, мы можем заметить существенные попытки законодателя привести к единообразию запреты и ограничения, установленные на уровне государственного управления. Тем не менее, законодательство «старого времени», регулирующее служебные отношения, не совсем соответствует такому подходу к проблеме. В связи с чем, многие правоведы указывают на необходимость дифференциации запретов и ограничений, применяемых к руководителям государственных органов[1, с. 28].
На современном этапе развития сущность проблемы заключается в том, что дополнительные нормы такого характера распространяются на служащих правоохранительных органов по аналогии со служащими, которые имеют специальные звания данных органов[5, с. 125].
Нынешнее законодательство нуждается в переработке различных норм, поскольку отсутствие единой системы запретов и ограничений для государственных служащих приводит к противоречиям и юридическим пробелам. Как известно, официальное подтверждение юридического факта совершения государственным служащим правового деликта является фундаментальной основой для привлечения к ответственности за нарушение соответствующих запретов и ограничений, в отношении которых проводится исследование.
Для юридической идентификации потенциальных нарушений, совершаемых государственным служащим, существует процедура, которая требует служебной проверки. Проверка реализуется на основании докладной записки, рапорта и иного документа, полученного от уполномоченного лица кадровой службы.
Если государственный служащий признает факт нарушения, с его согласия возможно применение взыскания в упрощенной форме. Для привлечения к ответственности подготавливаются такие документы, как: доклад подразделения кадровой службы; объяснение государственного служащего в письменной форме.
Стоит обратить внимание, что упрощенный порядок не предусмотрен в случае увольнения, причиной которого является утрата доверия. При оформлении акта о наложении дисциплинарного взыскания немаловажно учитывать: характерные особенности правонарушения; тяжесть совершенного правонарушения; были ли соблюдены иные запреты и ограничения, а также требования об урегулировании конфликта интересов; результаты исполнения должностных обязанностей, в том числе установленных в целях противодействия коррупции.
Привлечение к ответственности должностных лиц возможно в том случае, если со дня поступления информации о правонарушении не прошло шесть месяцев, а также со дня его совершения - три года (ч. 3 ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, ч. 4 ст. 193 ТК РФ). Уже после, непосредственно, составления акта копия вручается нарушителю в течении 5 дней.
Таким образом, за несоблюдение запретов и ограничений предусмотрена ответственность, определяемая в зависимости от вида правонарушения. Сравнительно устойчивое направление в сфере наказаний за нарушение запретов состоит в том, что такие санкции представляют собой: дисциплинарное взыскание; штраф; возмещение убытков; лишение свободы (с учетом степени тяжести нарушений)
Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов предусматривает: замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии.
На сегодняшний день, Министерством труда России установлены рекомендации, согласно которым приоритетным значением обладает обзор практики привлечения к ответственности государственных служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции[6]. В связи с этим необходимо обратить внимание на некоторые случаи, когда государственный служащий не может быть привлечен к ответственности. Так, на основе правоприменительной практики было установлено, что применение взысканий недопустимо:
- если сотрудник не смог выполнить обязательства вследствие непреодолимой силы;
- если в справке ошибочно указаны сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (при допущении ошибок и неточностей, допущенных государственным органом или иной организацией в выданных служащему документах, на основании которых им заполнялась справка;
- если служащий самостоятельно обнаружил в представленных им справках не отраженные или не полностью отраженные сведения;
- если справка заполнена служащим в ином, не общепринятом, орфографическом порядке, при котором сохраняется смысловое содержание данных.
Как мы видим, основным законом и соответствующими рекомендациями нормативных актов предусмотрены четкие правила и порядок привлечения государственного служащего к ответственности. Однако в отношении нарушения запретов действует лишь возможность расторжения контракта. В такой ситуации представитель нанимателя не способен дифференцировать последствия нарушения, т.к. имеется всего два варианта исхода - увольнение либо оставление на службе. Из логических соображений можно сказать, что должностные лица получившие подарки разной с разной стоимостью находятся в равном положении.
Также прослеживаются недостатки в плане регламентации процедуры привлечения к ответственности государственного служащего. Исходя из общих правил, до применения взыскания представитель нанимателя должен получить от сотрудника объяснения в письменном виде, но в тоже время нет отсутствует юридически зафиксированная обязанность первого на такие действия.
В связи с этим, полагаем, что на практике сформирован подход, согласно которому обязательное истребование объяснения вытекает из общих норм законодательства.
В настоящее время сформировалась позиция, согласно которой в системе видов ответственности традиционно доминирует именно дисциплинарная. М.Б. Добробаба утверждает, что «значение данного вида юридической ответственности для государства, общества и отдельных государственных служащих трудно переоценить, поскольку с помощью дисциплинарной ответственности могут быть решены как некоторые проблемы обеспечения функционирования эффективной системы государственного управления, создания административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, так и обеспечения прав и интересов государственных служащих»[7, с. 42].
Меры административной ответственности более объективны, однако государственные служащие ограничиваются лишь таким средством, как дисциплинарное взыскание. Нельзя сказать с уверенностью о высокой эффективности наказаний, даже с учетом того, что оба варианта ответственности предполагают наличие должностного лица, их применяющего.
На основе данных фактов возникает вопрос о существующей конкуренции мер дисциплинарного и административного воздействия на нарушителей в сфере государственного управления. И способность данных видов ответственности выполнять карательную и превентивную функцию в случае нарушения будет являться основным аспектом соотношения [8, с. 64]. В частности, мерами административно-правовой ответственности обеспечивается соблюдение запретов как государственными служащими, так и гражданами уволенными с государственной службы. Примером может послужить запрет на разглашение информации с ограниченным доступом, за которое предусмотрено наказание в виде штрафа (Статья 13.14 КоАП РФ)[9].
Стоит подчеркнуть, что многие сторонники применения мер административной ответственности к государственным служащим апеллируют к такому административному наказанию, как дисквалификация[10, с. 13]. На практике выбор дисциплинарных мер обусловлен тем, что применения мер иного вида влечет значительные последствия. Тем не менее, в законодательстве не выявлены нормы, которые бы позволили определить юридически верный способ воздействия на исполнение обязанностей государственного служащего, что создает для работодателя право индивидуально оценивать проступки. Такой подход не всегда позволяет обеспечить справедливое и эффективное воздействие на нарушителя, т.к. самостоятельность работодателя в вопросе привлечения к конкретному виду ответственности не согласуется с признаками объективности и предполагает избирательность.
Как уже говорилось ранее, сущность существующих положений на данный момент неопределенна: с одной стороны они отражают базовые публично-правовые обязанности государственных служащих, пренебрежение которыми влечет дисциплинарную ответственность, а с другой
выносят нарушения запретов и ограничений, как самостоятельное основание прекращения контракта. Это однозначно создает неоднородность в правоприменительной практике и впоследствии снижает эффективность превентивной деятельности. В связи с этим появляется необходимость создания мер, которые бы не позволяли субъекту государственного управления проявлять излишнюю строгость к конкретным нарушителям.
Однако если не брать во внимание возможную тождественность запретов и дисциплинарных проступков, в таком случае сроки увольнения могут не применяться, т.е. расторжение контракта возможно вне зависимости от времени, прошедшего с момента нарушения запрета.
Следуя из этого, мы видим, что административная и дисциплинарная ответственность выступают в качестве особых юридических механизмов в сфере государственной службы, и, учитывая реалии нашего времени, второй вид ответственности нуждается в конкретизации. Данное мнение подтверждается:
1) необходимостью издания специального нормативного акта о дисциплинарной ответственности государственных служащих;
2) необъективностью альтернативных мер ответственности;
3) недостатком публичности мер дисциплинарной ответственности;
4) отсутствием единых принципов реализации ответственности;
5) открытостью перечня дисциплинарных проступков.
Таким образом, можно сделать вывод, что изучаемые виды ответственности не должны противопоставляться друг другу, а напротив, дополнять. В дальнейшем, при совершенствовании законодательства, стоит принимать во внимание объективное представление о разграничении проступков и нарушений, соответствующих конкретной мере ответственности. Именно императивность и формальная определенность запретов и ограничений препятствует дальнейшему расширительному толкованию. Тем не менее, нормы закона о государственной гражданской службе создают весьма полезную базу для формирования кадрового состава, поскольку деятельность его держится на очевидных общепризнанных принципах. Однако в настоящее время, данный закон нуждается в переработке, т.к. существующие пробелы и противоречия, связанные с такой категории как запреты и ограничения, оказывают крайне негативное влияние на выбордопустимой меры ответственности.
Мы считаем, что стоит разработать методы единого толкования понятий существующих в современном законодательстве, для более удобного и продуктивного осуществления деятельности государственных служащих.
Библиогра фия:
1. Гончарук Н. С. Специфика противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы российской федерации с использованием административно-правовых механизмов // Среднерус. вестн. общественных наук. 2016. № 1. С. 110-114.
2. Костенков М. В. , Куракин А. В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. - М. : Юнити-Дана : Закон и право, 2017. - 127 с
3. Прокофьев, С. Е. Государственная и муниципальная служба : учебник и практикум для вузов / С. Е. Прокофьев, Е. Д. Богатырев, С. Г. Еремин. - М.: Издательство Юрайт, 2022. - 56 с.
4. Хабибулина О.В. К вопросу о видах запретов для государственных служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. N 3. С.
28.
5. Аникин С.Б., Агафонова Н.Ю., Воробьева Д.С. Вопросы правового регулирования деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. N 6. С. 125.
6. Письмо Минтруда России от 21.03.2016 N 18-2/10/П-1526 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»
7. Добробаба М. Б. Служебно-деликтные дисциплинарные правоотношения (административно-правовое исследование): монография / М. Б. Добробаба, А. Ю. Соколов. - М.: Юрлитинформ, 2017. - 135 с.
8. Чаннов С.Е. Дисциплинарная и административная ответственность государственных и муниципальных служащих: вопросы эффективности // Журнал российского права. 2018 - №2 (254) - С. 64
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Собрание Законодательства РФ. - 2002. - № 1 (часть I). - Ст. 1
10. Крылова К. П., Дядюн К. В. Механизмы регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации // Актуальные проблемы юриспруденции : сб. ст. по материалам VIII междунар. науч. - практ. конф. Новосибирск, 2018. № 3. С. 10-14.
References:
1. Goncharuk N. S. Specifics of countering corruption in the system of the state civil service of the Russian Federation using administrative and legal mechanisms // Srednerus. vestn. social sciences. 2016. No. 1. pp. 110-114.
2. Kostenkov M. V. , Kurakin A.V. Administrative prohibition as a means of countering corruption in the public service system. - M. : Unity-Dana : Law and Law, 2017. -
127 p.
3. Prokofiev, S. E. State and municipal service : textbook and workshop for universities / S. E. Prokofiev, E. D. Bogatyrev, S. G. Eremin. - M.: Yurayt Publishing House,
2022. - 56 p.
4. Khabibulina O.V. On the question of types of prohibitions for civil servants of the Russian Federation // Administrative law and process. 2016. N 3. P. 28.
5. Anikin S.B., Agafonova N.Yu., Vorobyeva D.S. Issues of legal regulation of the Federal Service of the National Guard Troops of the Russian Federation // Bulletin of the Saratov state Law Academy. 2017. N 6. p. 125.
6. Letter of the Ministry of Labor of Russia dated 21.03.2016 N 18-2/10/P-1526 // The document was not published. SPS "ConsultantPlus"
7. Dobrobaba M. B. Service-tort disciplinary legal relations (administrative and legal research): monograph / M. B. Dobrobaba, A. Y. Sokolov. - M.: Yurlitinform, 2017. -
135 p.
8. Channov S.E. Disciplinary and administrative responsibility of state and municipal employees: issues of efficiency // Journal of Russian Law. 2018 - No. 2 (254) - p.
64
9. The Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of 30.12.2001 No. 195-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2002. - No. 1 (part
I). - Article 1
10. Krylova K. P., Dyadyun K. V. Mechanisms of conflict of interest regulation in the state civil service of the Russian Federation // Actual problems of jurisprudence : collection of articles based on the materials of the VIII International Scientific. - practical conf. Novosibirsk, 2018. No. 3. pp. 10-14.
