CC BY
19ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СПЕЦИАЛЬНОЙ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
ЗАЙЦЕВА Ольга Борисовна,
доктор юридических наук,
заведующая кафедрой трудового права и права социального обеспечения Оренбургского института (филиала) Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доцент. E-mail: sportpravo@gmail.com
Краткая аннотация: в статье рассматриваются проблемы привлечения государственных гражданских служащих к специальной дисциплинарной ответственности. Исследуется особый статус этих работников, наличие дополнительных обязанностей по соблюдению ограничений, запретов и требований к служебному поведению, а также понятие дисциплинарного проступка. Обращается внимание на дополнительные виды дисциплинарных взысканий для государственных гражданских служащих и на специальный порядок их наложения.
The article considers the problem of attracting civil servants to the special disciplinary responsibility. It's examined the special status of these workers, the availability of additional duties on observance of restrictions, prohibitions and requirements to office behavior, as well as the concept of a disciplinary offense. Attention is drawn to the additional types of disciplinary penalties for civil servants and special procedure of their imposition.
ключевые слова: дисциплинарная ответственность, государственные гражданские служащие, порядок привлечения к ответственности, коррупционный проступок, служебная проверка.
Disciplinary responsibility of state civil servants, the procedure of accountability, corruption and misconduct service check.
Особенности законодательной регламентации дисциплинарной ответственности гражданских служащих определяются особенностями их правового статуса: специальная терминология, иерархия и служебная подчиненность, особые основания для привлечения к дисциплинарной ответственности, а также специальный процессуальный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности с выделением порядка применения взысканий за коррупционные правонарушения в ст. 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2015 г.).
Дисциплине труда посвящена гл. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2015 г.)1. Несмотря на особый статус данных субъектов, наличие дополнительных обязанно-
1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
стей по соблюдению ограничений, запретов и требований к служебному поведению, которые будут рассмотрены в данном исследовании, понятие дисциплинарного проступка (ст. 57) практически идентично определению, данному в ст. 192 ТК РФ: «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей». Для государственных гражданских служащих предусмотрены такие виды дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии и увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2 ч. 1 ст. 37 (неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание), подпунктами «а»-«г» п. 3 ч. 1 ст. 37, то есть в случае однократного грубого нарушения (прогула, под которым понимается отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение
служебного дня; появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей; совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях), п. 5 ч. 1 ст. 37 (принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; п. 6 ч. 1 ст. 37 (однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ). Отличительной особенностью дисциплинарной ответственности данных рассматриваемых субъектов является подробная регламентация порядка применения и снятия взыскания (ст. 58). Помимо запроса письменных объяснений законодательно закреплено требование об обязательном проведении служебной проверки, а также право на обжалование гражданским служащим дисциплинарного взыскания в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд. В ст. 58 установлены общие требования к служебной проверке, которая может проводиться как по решению представителя нанимателя, так и по заявлению гражданского служащего: перечислены факты, и обстоятельства, которые в обязательном порядке должны быть установлены при проведении проверки, субъекты проведения проверки, сроки проведения, права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, а также требования к оформлению письменного заключения по результатам служебной провер-
ки. Вместе с тем представляется целесообразным утвердить единое положение (порядок) о проведении служебной проверки в государственном органе для более детальной регламентации данной процедуры, а также предусмотреть возможность продления срока ее проведения.
В настоящее время являются актуальными вопросы привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков. Правовую основу данной практики составляют Федеральный закон от 25 декабря
2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии корруп-1 2 ции» , другие нормативные правовые акты , устанавливающие правовое положение (статус) государственных и муниципальных служащих, а также основания и порядок применения к ним мер дисциплинарной ответственности. Статья 59.1. рассматриваемого Федерального закона устанавливает возможность применения дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора и предупреждения о неполном должностном соответствии за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Предусмотрены также основания для увольнения в связи с утратой доверия для гражданского служащего и представителя нанимателя за совершение коррупционных правонарушений, перечень которых установлен в ст. 59.2 указанного Федерального закона. Предусмотрен и особый порядок применения дисциплинарных взысканий за коррупционные правонарушения (ст. 59.3).
Верховным Судом Российской Федера-
1 О противодействии коррупции: [федер. закон: принят Гос. Думой 19 декабря 2008 г. : одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.: по состоянию на 22 декабря 2014 г.] // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
2 О государственной гражданской службе Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации 15 июля 2004 г. : по состоянию на 31 декабря 2014 г.] // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: [федер. закон: принят Гос. Думой 23 ноября 2012 г.: одобрен Советом Федерации 28 ноября 2012 г. : по состоянию на 22 декабря 2014 г.] // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953; О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»: указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309: по состоянию на 8 марта 2015 г. // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1670.
ции было проведено изучение практики рассмотрения судами в 2012-2013 гг. споров, связанных с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков. Установлено, что причинами применения дисциплинарных взысканий, как правило, являлись: непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий; осуществление предпринимательской деятельности, а также непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, либо представление заведомо недостоверных
1
или неполных сведений .
Обобщая практику рассмотрения дел данной категории в 2012-2013 гг., судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского об-
2
ластного суда отметила, что вызывают определенные сложности и требуют нормативной определенности следующие вопросы.
В частности, в случае привлечения гражданского или муниципального служащего к дисциплинарной ответственности в связи с предоставлением неполных, заведомо недостоверных сведений о доходах, расходах, необходимо ли учитывать значительность (размер) скрытых доходов либо достаточно установить факт их сокрытия? Следует ли суду устанавливать источники получения сокрытых средств по своей инициативе, либо оказывать содействие в истребовании доказательств в случае заявления стороной соответствующего ходатайства? Является ли отсутствие в государственном (муниципальном) органе локальных нормативных актов, регламентирующих порядок действий госу-
1 Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков: утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 г. // Гарант: справочная правовая система. Режим доступа: http://base.garant.ru.
2 Обобщение практики рассмотрения судами Оренбургской области гражданских дел по спорам, возникающим в связи с принятием решений о привлечении государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений в соответствии с законодательством о государственной и муниципальной службе, рассмотренных в 2012-2013 гг. // Архив Оренбургского областного суда.
дарственного (муниципального) служащего в случае обнаружения конфликта интересов, либо Кодекса этики и служебного поведения государственных (муниципальных) служащих, основанием для освобождения лица от дисциплинарной ответственности за несоблюдение обязанности по предотвращению конфликта интересов?
По их справедливому мнению, при установлении факта предоставления государственным служащим недостоверных сведений о доходах необходимо учитывать размер скрытых доходов, тогда как незначительность суммы, неуказанной лицом, (например, незакрытые сберегательные книжки с минимальным остатком) не могут являться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности. Устанавливать источники получения государственным служащим сокрытых средств необходимо только в случае ходатайства сторон, тогда как по своей инициативе устанавливать данные обстоятельства в обязательном порядке не следует. Отсутствие же локальных нормативных актов, регламентирующих порядок действия государственного (муниципального) служащего в случае обнаружения конфликта интересов, не является основанием для освобождения лица от дисциплинарной ответственности, так как федеральными законами, знание которых является обязательным условием для поступления на гражданскую службу, в достаточной степени определен порядок действий служащего в случае обнаружения конфликта интересов.
Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя, который при этом действует не в своих собственных интересах, а от имени и в интересах государства. Поэтому вполне целесообразно нормативное закрепление перечня наиболее значительных нарушений служебной дисциплины, влекущих наиболее строгие дисциплинарные санкции.
В данном направлении законодателем уже предприняты определенные меры. С 1 января 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 431-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», которым ст. 59.3 Феде-
рального закона «О государствен-ной гражданской службе в РФ» дополнена ч. 3.1 следующего содержания: «3.1. Взыскание в виде замечания может быть применено к гражданскому служащему при малозначительности совершенного им коррупционного правонарушения на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов». Кроме этого, данный федеральный закон установил понятие малозначительности для дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения ряда других специальных субъектов.
Вместе с тем, следует учесть, что государственная служба - это профессиональная деятельность, представляющая собой определенную систему взаимоотношений государственных служащих в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей. Данные взаимоотношения представляют собой социальные отношения особого вида, что обусловлено участием государственных служащих в процессе государственного управления, и представляют собой персонифицированное, личностное выражение носителей субъектных качеств, реализующих функции и полномочия государственного органа. В связи с этим особое значение имеют морально-нравственные характеристики лиц, замещающих должности гражданской службы. Данный критерий напрямую влияет на эффективность государственного управления в целом.
На федеральном уровне требования к служебному поведению гражданских служащих закреплены в ст. 18 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного по-ведения»1, Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренном решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г.2
1 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885: по состоянию на 16 июля 2009 г. // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
2 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих: одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. протокол № 21 // Официальные документы в образовании. 2011. № 36.
Статья 29 Типового кодекса этики определяет, что нарушение государственным (муниципальным) служащим положений Типового кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положений Типового кодекса влечет применение к государственному (муниципальному) служащему мер юридической ответственности. Соблюдение государственными (муниципальными) служащими положений Типового кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.
Несмотря на то, что на уровне субъек-
3
тов, а также ряде государственных органов приняты кодексы этики и служебного поведения, в настоящее время не выработан единый правовой механизм и правоприменительная практика привлечения к дисциплинарной ответственности за их нарушение, за исключением требований антикоррупционного характера, хотя факты несоблюдения требований к служебному поведению могут подрывать доверие граждан к государственным органам, нанося ущерб их авторитету, в связи с чем в России целесообразно предусмотреть правовой механизм применения мер ответственности за нарушение кодексов этики и служебного поведения гражданских служащих, тем самым усилив роль данных нормативных актов, что, в свою очередь, должно способствовать укреплению дисциплины и повышению авторитета государственной власти.
3 О кодексе этики и служебного поведения государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Оренбургской области: указ Губернатора Оренбургской области от 25 февраля 2011 г. № 80-ук // Оренбуржье. 2011. 4 марта (№ 34).
