CC BY
74
DOI 10.24412/2227-7315-2023-1-137-142
УДК 342.95
С.С. Терещук
К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОСТУПКА И ДИСЦИПЛИНАРНОГО КОРРУПЦИОННОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Введение: действующее законодательство Российской Федерации устанавливает различный порядок привлечения государственных служащих к ответственности за совершение дисциплинарного проступка и дисциплинарного коррупционного правонарушения. Однако нормативное определение дисциплинарного коррупционного правонарушения отсутствует. Возникает вопрос — имеются ли достаточные основания для рассмотрения дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений в качестве отдельного вида юридической ответственности. Цель: сформулировать определение понятия дисциплинарного коррупционного правонарушения. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания, а именно, анализ, синтез, абстрагирование, системный и сравнительно-правовой. Результаты: рассмотрены существующие в юридической науке позиции по вопросу о соотношении дисциплинарного проступка и дисциплинарного коррупционного правонарушения, выявлены их общие и особенные черты. Вывод: для рассмотрения дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений в качестве отдельного вида юридической ответственности нет оснований. Дисциплинарное коррупционное правонарушение — это неисполнение или ненадлежащее неисполнение государственным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции, за совершение которого представитель нанимателя вправе применить к нему дисциплинарное взыскание.
Ключевые слова: государственная служба, дисциплинарная ответственность, коррупция, правонарушение, вина.
S.S. Tereshchuk
ON THE QUESTION OF THE DISTINCTION BETWEEN DISCIPLINARY MISCONDUCT AND DISCIPLINARY CORRUPTION OFFENSES
Background: current legislation of the Russian Federation establishes different procedures for holding public servants liable for committing a disciplinary offense and a disciplinary corruption offense. However, there is no normative definition of a disciplinary corruption offense. This raises the question of whether there are sufficient grounds for considering disciplinary responsibility for the commission of corruption offenses as a separate type of legal responsibility. Objective: formulate a definition of the concept of a disciplinary corruption offense. Methodology: general and particular scientific methods
© Терещук Сергей Сергеевич, 2023
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: yusticiya1506@gmail.com © Tereshchuk Sergey Sergeevich, 2023
Applicant of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy) 137
of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction, systemic and comparative legal methods. Results: the existing positions in the legal science on the issue of correlation of disciplinary misconduct and disciplinary corruption offenses were considered, their common and special features were revealed. Conclusion: there are no sufficient grounds for considering the disciplinary liability of civil servants for committing corruption offenses as an independent type of legal liability, and the liability of civil servants for committing corruption offenses can be considered as disciplinary liability established by law as a legal means of preventing and overcoming corruption. A disciplinary corruption offense is a non-fulfillment or improper non-fulfillment by a civil servant through his fault of the duties assigned to him, restrictions and prohibitions established in order to combat corruption, for which the representative of the employer has the right to apply a disciplinary sanction to him.
Key-words: public service, disciplinary liability, corruption, offense, guilt.
В настоящее время за совершение дисциплинарного проступка и дисциплинарного коррупционного правонарушения государственные служащие несут ответственность на основании различных механизмов. Однако, несмотря на различие порядка реализации мер ответственности за совершение данных деяний, отечественное законодательство характеризуется отсутствием четкого нормативного разграничения понятий дисциплинарного проступка и дисциплинарного коррупционного правонарушения.
Так, в соответствии со ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 7 октября 2022 г.) (далее — Закон № 79-ФЗ)1, дисциплинарный проступок — это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.
Что касается дисциплинарного коррупционного правонарушения, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (в ред. от 31 июля 2020 г.) (далее — Закон № 273-Ф3)2 только устанавливает, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По мнению Ю.Н. Туганова и С.И. Журавлева, ответственность за коррупционные правонарушения не является дисциплинарной. Данный вывод обоснован тем, что такая ответственность урегулирована отдельными нормами права. Кроме того, поскольку законодательство о государственной службе прямо не называет коррупционные правонарушения дисциплинарными, их совершение влечет применение не дисциплинарных взысканий, а особого вида наказаний [1].
Однако вряд ли можно согласиться с данной позицией. Отнесение ответственности за совершение коррупционных правонарушений к отдельному виду лишь на основании того, что в нормативных правовых актах отсутствуют нормы, которые свидетельствуют о ее нормативно установленной принадлежности к дисциплинарной, представляется недостаточно обоснованным.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2022. № 41, ст. 6941.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228; 2020. № 31 (ч. 1), 138 ст. 5018.
Н.А. Кандрина выделяет так называемую «служебную ответственность». Юридическим основанием ее наступления выступают противоправные действия или бездействия, связанные, как с неисполнением или ненадлежащим исполнением гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, так и с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнением обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции (коррупционные правонарушения) [2].
Анализируя позицию автора, необходимо отметить, что для выделения служебной ответственности в качестве отдельного вида юридической ответственности гражданских служащих отсутствуют основания, поскольку в данном случае недопустимо смешивать различные виды юридической ответственности, которые отличаются между собой целью их применения.
М.Б. Добробаба считает, что за совершение служебно-дисциплинарного деликта гражданские служащие несут служебно-дисциплинарную ответственность. По мнению автора, такие деликты представляют собой дисциплинарные проступки, в числе которых коррупционные правонарушения [3]. Однако выделяемая автором так называемая «служебно-дисциплинарная ответственность» по своей сущности является дисциплинарной ответственностью, поскольку применяется в рамках служебных правоотношений. Следуя логике автора, ответственность за коррупционные правонарушения следует относить к разновидности дисциплинарной.
Иные авторы, например, И.В. Григорьев, М.В. Крипак, придерживаются подхода к пониманию сущности ответственности за коррупционные правонарушения как разновидности дисциплинарной [4]. В.И. Кузнецова, Ю.В. Трунцевский, Т Л.А. Ломакина также констатируют, что процедура применения взысканий | должна быть единой для всех видов дисциплинарных проступков [5]. а
К выводу о наличии или об отсутствии оснований для разграничения дис- С циплинарных проступков и дисциплинарных коррупционных правонарушений | можно прийти в результате анализа состава дисциплинарного коррупционного у правонарушения, поскольку основанием привлечения к ответственности вы- С ступает факт наличия признаков такого правонарушения. Н
Основная сложность при определении объекта дисциплинарного коррупцион- о ного правонарушения состоит в неформализованном характере дисциплинарной U ответственности государственных служащих. Справедливо отмечается, что Ч составы дисциплинарных проступков можно выделять лишь условно, руковод- О ствуясь положениями нормативных актов и исходя из дисциплинарной ответ- К ственности за их нарушение [6, с. 147]. М
Представляется, что при решении вопроса об объекте дисциплинарного кор- и рупционного правонарушения необходимо обратить внимание на то, что госу- g дарственные служащие обязаны выполнять требования служебного распорядка 5 и должностного регламента. В число обязанностей государственных служащих ° входит соблюдение антикоррупционных требований. Нарушение антикор- 3 рупционных требований посягает на нормальное развитие правоотношений, складывающихся в рамках внутриорганизационной служебной деятельности. Таким образом, объект дисциплинарного коррупционного правонарушения — это общественные отношения, которые связаны с обеспечением исполнения обязанностей, а также соблюдением ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции. 139
В свою очередь, объект дисциплинарного проступка — это общественные отношения, которые связаны с необходимостью соблюдения требований служебной дисциплины. Под ней, как следует из содержания Закона № 79-ФЗ, понимается обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 5 декабря 2022 г.)1, служебная дисциплина — это соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
Из этого следует, что объект дисциплинарного проступка шире, чем объект дисциплинарного коррупционного правонарушения, что подтверждает тезис о том, что последний является видом первого.
Объективная сторона дисциплинарного проступка представляет собой выраженное в форме действия или бездействия противоправное деяние. Дисциплинарное коррупционное правонарушение также может быть выражено в форме действия или бездействия. Однако стоит согласиться с мнением Ю.Б. Носовой, согласно которому в случае дисциплинарного коррупционного правонарушения объективная сторона деяния связана с неисполнением или ненадлежащем неисполнением не всех служебных обязанностей государственного служащего, а исключительно обязанностей по противодействию коррупции [7].
При определении соотношения дисциплинарного коррупционного правонарушения и дисциплинарного проступка следует принимать во внимание тот факт, что правоприменитель перед возбуждением производства по делу обязан установить цели введения определенных обязанностей и запретов: были ли они введены для пресечения коррупционных правонарушений или нет, и на основании сделанных выводов начинать соответствующее дисциплинарное производство по «общим» основаниям либо в связи коррупционным правонарушением. Часть запретов и обязанностей прямо обусловлена необходимостью пресечения правонарушений коррупционного характера, например, запрет на выступление в качестве представителя либо поверенного по делам, которые рассматриваются в отношении третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы; обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Субъект дисциплинарного проступка — это государственный служащий, гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49 (ч. I), ст. 7020; Российская газета. 2022.9 дек.
должности федеральной государственной службы или на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получает денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств государственного бюджета.
Аналогичен субъект дисциплинарного коррупционного правонарушения. В качестве такового следует рассматривать физическое лицо, у которого отсутствуют дисциплинарные юрисдикционные полномочия в определенных дис-циплинарно-деликтных взаимоотношениях, которое состоит в стабильных в служебных отношениях, имеющих четкое правовое оформление и которое имеют соответствующие должностные обязанности и права [8]. Необходимо иметь в виду, что субъектом отдельных дисциплинарных коррупционных правонарушений может выступать не любое лицо. Так, обязанность представления гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей имеет отношение лишь к гражданским служащим, замещающим отдельные должности1.
Субъективная сторона состава дисциплинарного проступка должна проявляться в наличии вины его субъекта. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», дисциплинарный проступок — это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Статья 58 указанного акта, закрепляющая порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, устанавливает, что при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка и степень его вины.
В свою очередь, требование установления вины субъекта за совершение дисциплинарного коррупционного правонарушения в настоящее время нормативно не закреплено. Однако представляется, что при привлечении к ответственности должен быть решен вопрос о наличии или отсутствии его вины. В частности, на это указывают положения Закона № 79-ФЗ. Так, в соответствии со ст. 59.2 данного акта, увольнение гражданского служащего в связи с утратой доверия возможно в случае представления им заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Кроме того, несоблюдение гражданским служащим требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов возможно только при установлении умысла.
Изучение элементов составов дисциплинарного проступка и дисциплинарного коррупционного правонарушения позволяет сделать вывод о том, что между данными деяниями имеются некоторые различия. Однако такие отличия не носят существенного характера, а состоят в отдельных вопросах, не затрагивающих сущность дисциплинарного проступка и дисциплинарного коррупционного
1 См.: Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» (в ред. от 21 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 21, ст. 2542; 2020. № 52 (ч. I), ст. 8795. 141
правонарушения как деяний, вступающих в противоречие со служебными обязанностями государственного служащего и нарушающих интересы государственной службы. Как за совершение дисциплинарного проступка, так и за совершение дисциплинарного коррупционного правонарушения применяются дисциплинарные взыскания. Соответственно, определение дисциплинарного коррупционного правонарушения может быть сформулировано следующим образом: дисциплинарное коррупционное правонарушение — это неисполнение или ненадлежащее неисполнение государственным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции, за совершение которого представитель нанимателя вправе применить к нему дисциплинарное взыскание.
Библиографический список
1. Туганов Ю.Н., Журавлев С.И. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности // Российская юстиция. 2014. № 4. С. 57-60.
2. Кандрина Н.А. К вопросу о служебной ответственности государственных гражданских служащих // Российская юстиция. 2015. № 3. С. 50-53.
3. Добробаба М.Б. Концептуальные основы служебно-деликтного права // Lex Russica. 2014. № 2. С. 199-210.
4. Григорьев И.В., Крипак М.В. Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2018. № 5. С. 1-10.
5. Кузнецов В.И., Трунцевский Ю.В., Ломакина Л.А. Увольнение государственных гражданских служащих в связи с утратой доверия: проблемы теории и практики // Журнал российского права. 2020. № 1. С. 159-169.
6. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 352 с.
7. Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Воронеж, 2011. С. 133.
8. Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. 848 с.
References
1. Tuganov Yu.N., Zhuravlev S.I. On the Issue of Bringing Civil Servants to Disciplinary Responsibility for Corruption Offenses // Russian Justice. 2014. No. 4. P. 57-60.
2. Kandrina N.A. To the Question of Official Responsibility of State civil Servants // Russian justice. 2015. No. 3. P. 50-53.
3. Dobrobaba M.B. Conceptual Foundations of Service-Tort Law // Lex Russica. 2014. No. 2. P. 199-210.
4. Grigoriev I.V., Kripak M.V. Peculiarities of Disciplinary Liability of Civil Servants for Corruption Offenses // Administrative and municipal law. 2018. No. 5. P. 1-10.
5. Kuznetsov V.I., Truntsevskii Yu.V., Lomakina L.A. Dismissal of State Civil Servants due to Loss of Trust: Problems of Theory and Practice // Journal of Russian law. 2020. No. 1. P. 159-169.
6. Administrative Law of the Russian Federation: a textbook for bachelors / ed. A.Yu. Sokolov. 352 p.
7. Nosova Yu.B. Disciplinary Responsibility of State Civil Servants of the Russian Federation. Voronezh, 2011. P. 133.
8. General Administrative Law: textbook / ed. Yu.N. Starilova. Voronezh, 2007. 848 с.
