CC BY
375
УДК 342
Шалагинов Петр Дмитриевич Shalaginov Petr Dmitrievich
кандидат юридических наук, доцент, кандидат наук кафедры социально- правовых дисциплин Приволжский институт повышения квалификации ФНС России (603950, Нижний Новгород, ул. Грузинская, 48)
сапсНсЫе of sciences (law), associate professor, сапсНсЫе of sciences of the department of social and legal disciplines
Volga Institute of improvement of qualification of the FTS of Russia (48 Gruzinskaia st., Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
О составе дисциплинарного коррупционного проступка на государственной гражданской службе
On the composition of the disciplinary corruption in the civil service
В статье рассматриваются вопросы применения взысканий за дисциплинарные коррупционные проступки на государственной гражданской службе. На основе характеристики элементов состава дисциплинарного коррупционного проступка выявляются его особенности.
Ключевые слова: дисциплинарный коррупционный проступок, состав правонарушения, коррупция.
The article discussed the application of penalties for disciplinary corruption in the civil service. Based on the characteristics of the elements of the composition of the disciplinary corruption offence identifies its features.
Keywords: disciplinary corruption offense, offense, corruption.
Важную роль в обеспечении эффективности государственной гражданской службы играет служебная дисциплина, которая определяется нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность государственных гражданских служащих (далее — гражданских служащих).
Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 329-ФЭ [1] дополнил Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] (далее — Закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ) статьей 59.1, которой введена ответственность за несоблюдение государственным гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. В соответствии с ней к государственному гражданскому служащему могут быть применены следующие взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии. Кроме того, в Закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ включена статья 59.2, которая предусматривает возможность увольнения в связи с утратой доверия в установленных ей случаях.
Вместе с тем, статьей 57 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ установлены дисциплинарные взыскания, которые схожи по названиям. В этой связи С.Е. Чаннов указывает на наличие своего рода «двойных понятий» в Законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ
[3, с. 16]. Вызывает сложность вопрос квалификации дисциплинарных проступков и применение взысканий по статьям 57, 59.1, 59.2 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ.
В науке существуют противоположные взгляды относительно природы ответственности за коррупционные проступки на гражданской службе. Ю.Н. Туганов и С.И. Журавлев полагают, что «данная ответственность не может рассматриваться как дисциплинарная, поскольку установлена отдельными (самостоятельными) нормативными правовыми актами» [4, с. 60]. В свою очередь М.Б. Добробаба утверждает, что «дисциплинарные коррупционные проступки являются видом дисциплинарных проступков» [5, с. 639]. Последняя позиция нам наиболее близка, потому что, во-первых, коррупционному проступку на гражданской службе свойственны основные признаки дисциплинарного проступка: совершается гражданским служащим; выражается в нарушении служебной дисциплины — противоправном и виновном неисполнении или ненадлежащем исполнении служебных обязанностей; за его совершение может быть наложено взыскание, предусмотренное Законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ.
Во-вторых, несмотря на то, что в законодательстве о гражданской службе используется термин «коррупционное правонарушение» (статья 59.3 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ), Президиум Верхов-
ного Суда РФ разъясняет, что за их совершение все же наступает дисциплинарная ответственность [6]. Помимо того, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» [7] (ч. 1 ст. 13) устанавливает, что физические лица, совершившие коррупционные правонарушения, несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, не предполагая никакой иной вид ответственности.
Вместе с тем, актуальность четкого разграничения видов дисциплинарных правонарушений выражается в том, что привлечению к ответственности по статье 57 и статьям 59.1, 59.2 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ предшествуют различные процедуры. Кроме того, правильная квалификация дисциплинарного проступка позволяет выбрать вид взыскания, предусмотренный конкретной статьей.
Основанием привлечения к ответственности является установление присущих конкретному виду правонарушений признаков. В этой связи необходимо провести характеристику состава дисциплинарного коррупционного проступка на гражданской службе.
В теории права [8, с. 490—491] и правоприменительной практике под составом правонарушения понимается совокупность его элементов. Правонарушение может стать основанием юридической ответственности при наличии всех своих элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
При определении объекта дисциплинарного коррупционного проступка важно помнить, что служебная дисциплина на гражданской службе связана с соблюдением гражданскими служащими служебного распорядка и должностного регламента, которые в свою очередь установлены в соответствии с законодательством, регламентирующим прохождение гражданской службы (ст. 56 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ).
Частью служебных обязанностей, установленных должностным регламентом, являются антикоррупционные требования, несоблюдение которых препятствует нормальному развитию внутриорга-низационных отношений.
Вместе с тем, чтобы точнее определить объект дисциплинарного коррупционного проступка, необходимо изучить специальные правовые нормы. Так, анализируя статьи 19, 59.1 и 59.2 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, можно увидеть, что ими установлена ответственность за несоблюдение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, который является ситуацией, при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам.
Исходя из логики законодателя, общий объект дисциплинарного коррупционного проступка — это общественные отношения в сфере государственного управления, которым причиняется вред. В такой формулировке он, по сути, тождественен объекту административного правонарушения, что не совсем точно.
Несмотря на то, что объект дисциплинарного коррупционного проступка имеет административно-правовую природу, он уже по объему. Мы считаем, что общим объектом дисциплинарного коррупционного проступка являются отношения, связанные с исполнением гражданским служащим обязанностей и требований, а также соблюдением ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции Законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Помимо того, в каждом конкретном случае можно определить непосредственный объект дисциплинарного коррупционного проступка.
Так, например, занятие гражданским служащим предпринимательской деятельностью либо его участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией создает возможность для злоупотребления своими служебными полномочиями и предпосылки для недобросовестной конкуренции в определенной сфере бизнеса, что причиняет вред внутриорганизационным отношениям и косвенно предпринимательским.
Нарушение запрета хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, угрожает отношениям, связанным с национальной безопасностью государства. Получение гражданскими служащими вознаграждений в связи с исполнением должностных обязанностей препятствует реализации принципа равенства прав граждан во взаимоотношениях с представителями власти и противоречит интересам государственной службы.
Неотъемлемым элементом состава дисциплинарного коррупционного проступка является объективная сторона.
Как пояснил Президиум Верховного суда РФ [6], дисциплинарный проступок, в том числе коррупционный, является единственным основанием дисциплинарной ответственности. Дисциплинарный проступок — это неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей (ст. 57 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ), что позволяет сделать вывод о том, что дисциплинарные коррупционные проступки могут выражаться как в форме действия, так и бездействия.
Изучение статей 59.1 и 59.2 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ показывает, что для наступления ответственности в одних случаях требуется активное участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности и др.
Напротив, пассивное поведение предполагается как условие применения взысканий при несоблюдении ограничений и запретов и неисполнении обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; несоблюдении требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов; непредставлении гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и др.
Как было указано выше, дисциплинарный коррупционный проступок причиняет вред законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекту. В соответствии со статьей 59.3 Закона от 27.07.2004 № 79- ФЗ при применении взысканий за коррупционное правонарушение требуется учитывать его тяжесть, что сделать на практике достаточно сложно.
Вместе с тем, ее определение важно по двум причинам: во-первых, для того чтобы выбрать конкретный вид взыскания, установленный статьей 59.1 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, — замечание, выговор либо предупреждение о неполном должностном соответствии. Наиболее тяжкие проступки — те, за которые установлена ответственность в виде увольнения в связи с утратой доверия и наложение которой возможно по основаниям, прямо предусмотренным статьей 59.2 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ.
Критерием определения степени тяжести, на наш взгляд, могут стать высокий общественный резонанс, оглашение материалов выявленных нарушений в средствах массовой информации, что повлекло снижение престижа государственного органа; понижение работоспособности государственного органа в связи с необходимостью отстранения гражданского служащего на период проводимой проверки и др.
Во-вторых, степень тяжести деяния влияет на отграничение дисциплинарных коррупционных проступков от преступлений коррупционной направленности.
Представляется, что для данной категории правонарушений не всегда требуется установление причинной связи между деянием и наступившим вредом, потому что для привлечения к ответственности достаточно наличия указанных в условиях применения нормы права обстоятельств. В этой связи большинство составов дисциплинарных коррупционных проступков, предусмотренных Законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ, являются формальными.
Общим субъектом дисциплинарного коррупционного проступка является государственный гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы (ст. 13 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ). Дисциплинарные взыскания применяются за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, а потому вопрос привлечения к ответственности не зависит от замещаемой должности.
Лишь в одной норме Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ч. 2 ст. 59.2) предусмотрен специальный субъект дисциплинарного коррупционного проступка — представитель нанимателя.
Важным условием привлечения к ответственности является определение субъективной стороны дисциплинарного коррупционного проступка на гражданской службе.
Перед применением дисциплинарного взыскания по статье 57 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ в процессе проведения служебной проверки требуется установить вину гражданского служащего и ее степень (ст. 58, 59 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ).
В свою очередь, перед применением взысканий за коррупционные проступки подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений проводится проверка, предусмотренная Положением «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», утвержденным Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 года № 1065 [9], которая не предполагает установление вины гражданского служащего.
Отсутствует данное требование и в статье 59.3 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, которой регламентирован порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.
Однако мы считаем, что определение наличия вины и ее формы все же необходимо, так как на это указывает ряд положений Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ. Так, в соответствии со статьей 59.2 увольнение гражданского служащего в связи с утратой доверия возможно в случае представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Если не будет установлен умысел на заведомое сокрытие сведений, увольнение гражданского служащего незаконно.
По аналогии несоблюдение гражданским служащим требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов исходя из степени вины может повлечь за собой как применение взыскания, не связанного с увольнением, так и наоборот (ст. 59.1, ст. 59.2 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ).
Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденное Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 [10], позволяет комиссии принимать мотивированные решения по вопросам соблюдения требований об урегулировании конфликта интересов, не связанные с привлечением к юридической ответственности (п. 26). Вероятнее всего, комиссия будет обосновывать свои
выводы отсутствием вины гражданского служащего либо ее формой (например, небрежность).
Интересное мнение высказано С.Е. Чанновым о том, что «введенная в законодательство о государственной и муниципальной службе Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЭ категория «утрата доверия» имеет в своей основе, по сути, именно презумпцию нелояльности служащего, совершившего определенные коррупционные правонарушения. Сам факт такого деяния, независимо от вины служащего влечет невозможность доверять ему в дальнейшем, несмотря на то, что, возможно, никаких негативных для общества и государства последствий его деяние не повлекло и не могло повлечь» [11, с. 15]. И соответственно он делает вывод о том, что в некоторых случаях следует устанавливать вину, а в других, основываясь на «презумпции нелояльности», — нет.
Вместе с тем, «презумпция нелояльности» может допускать субъективизм со стороны руководства гражданского служащего, что в свою очередь противоречит принципу стабильности гражданской службы. Мы считаем, что так как дисциплинарные коррупционные проступки являются разновидностью дисциплинарных правонарушений в соответствии со статьей 58 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, необходимо устанавливать вину гражданского служащего.
Для верной квалификации данного правонарушения следует также определять факультативные признаки субъективной стороны, которыми являются мотив и цель его совершения.
Как пояснил Президиум Верховного Суда РФ [6], в основе конфликта интересов на государственной и муниципальной службе лежит заинтересованность материального свойства.
Ситуация конфликта интересов связана с личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и представляет собой возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами (ч. 2 ст. 19 Закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ).
Таким образом, одним из основных признаков, выделяющих дисциплинарные коррупционные проступки, является наличие такого мотива его совершения, как личная «корыстная» заинтересованность. По этой причине, как мы считаем, следует либо совсем не привлекать к ответственности при представлении недостоверных или неполных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих по техническим причинам, при наличии несуществен-
ных (некорыстных) недостатков при заполнении соответствующей декларации либо выбирать наименьший вид взыскания.
В заключение отметим, что на сегодняшний день отношения на гражданской службе, связанные с привлечением к ответственности за дисциплинарные коррупционные проступки, находятся в развитии: совершенствуется правовая основа и правоприменительная практика наложения взысканий, конкретизируются терминология и основания применения.
Примечания
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: федеральный закон от 21 ноября 2011 года № Э29-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48, ст. 6730.
2. Собрание законодательства РФ. 2004. № 31, ст. 3215.
3. Чаннов С.Е. Совершенствование антикоррупционных запретов // Эж- Юрист. 2012. № 10.
4. Туганов Ю.Н., Журавлев С.И. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности // Российская юстиция. 2014. № 4.
5. Добробаба М.Б. Проблема поиска фактических оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих // Административное и муниципальное право. 2013. № 6.
6. Обзор практики по рассмотрению в 2012—2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.07.2014) // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2014. № 9.
7. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.
8. Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. М., 2003.
9. Собрание законодательства РФ. 2009. № 39, ст. 4588.
10. Собрание законодательства РФ. 2010. № 27, ст. 3446.
11. Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс. 2012. № 7.
Notes
1. On amending certain legislative acts of the Russian Federation in connection with the made-improvement of state management in the field of combating corruption: federal law of 21.11.2011 № 329-FZ // Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 48, art. 6730.
2. Collection of legislative acts of the RF. 2004. № 31, art. 3215.
3. Channov C.E. Improvement of anti-corruption prohibitions // Ej-Lawyer. 2012. № 10.
4. Tuganov Iy.N., Zhuravlev S.I. The issue of disciplinary responsibility of civil servants for offences of corruption // The Russian justice. 2014. № 4.
5. Dorababa M.B. The problem of finding the actual grounds for disciplinary liability of civil servants // Administrative and municipal law. 2013. № 6.
6. Review of the practice review in 2012—2013 cases on disputes involving state and municipal employees to disciplinary action for committing corruption offences (appr. the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation 30.07.2014) // Bulletin of labour and social legislation of the Russian Federation. 2014. № 9.
7. Collection of legislative acts of the RF. 2008. № 52, p. 1, art. 6228.
8. Theory of state and law: textbook / ed. by V.K. Babayev. Moscow, 2003.
9. Collection of legislative acts of the RF. 2009. № 39, art. 4588.
10. Collection of legislative acts of the RF. 2010. № 27, art. 3446.
11. ChannovC.E. Disciplinary coercion as a means of providing service relationships: current status and prospects // Administrative law and process. 2012. № 7.
