CC BY
212
С.Е. Чаннов*
Может ли коррупционный проступок быть малозначительным?
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы увольнения государственных и муниципальных служащих за совершение определенных коррупционных правонарушений. Автор отмечает, что приняв Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-Ф3, законодатели преследовали цель установить за совершение этих правонарушений безальтернативную санкцию в виде увольнения с целью усиления борьбы с коррупцией. Практика применения этих норм, однако, свидетельствует, что зачастую руководители органов государственной власти стремятся оставить на службе служащих, совершивших незначительные проступки, квалифицируемые как коррупционные правонарушения, но не повлекшие серьезных последствий. Нередко их в этом поддерживают и судебные органы, что предопределяется определенной противоречивостью законодательства о государственной и муниципальной службе и о противодействии коррупции. Автор полагает, что целесообразным в сложившейся ситуации является введение в законодательство понятия малозначительности коррупционного правонарушения (дисциплинарного коррупционного проступка), совершаемого государственными и муниципальными служащими, что повысит гибкость правового регулирования в этой сфере. Ключевые слова: коррупция, государственная и муниципальная служба, коррупционное правонарушение, дисциплинарный проступок, увольнение с государственной и муниципальной службы, малозначительность, коррупциогенное правонарушение.
Борьба с коррупцией — важнейшее направление политики любого государства. Однако в такой стране, как Российская Федерация, уже много лет занимающей одно из самых высоких мест в мире по уровню коррупции, оно является просто жизненно необходимым.
Коррупционные проявления возможны практически во всех сферах общественной жизни, однако в наибольшей степени они, как правило, характеризуют сферу публичного управления. При этом коррупционные деяния, допускаемые государственными и муниципальными чиновниками, и наиболее опасны. В силу этого значительный объем правовых норм отечественного законодательства, направленных на противодействие коррупции, ориентирован на сферу государственного и муниципального управления, и в частности государственной и муниципальной службы.
С момента принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» в Российской Федерации вступил в силу целый ряд нормативных документов антикоррупционного содержания. Однако не все новеллы в этой сфере можно, на наш взгляд, считать удачными. Вообще нельзя не
отметить, что развитие отечественного антикоррупционного законодательства, мягко говоря, не отличается стройностью и системностью: правовые нормы здесь, скорее, принимаются ad hoc и нередко выглядят как оторванные друг от друга и не вписанные в отечественную правовую систему в целом элементы политических кампаний по борьбе с коррупцией. Эта проблема, безусловно, заслуживает отдельного исследования, однако в данной статье мы хотели остановиться лишь на одном конкретном примере не самой, как нам видится, успешной попытки снизить уровень коррупции. Речь пойдет о Федеральном законе от 21.11.2011 № 329-ФЗ1, а точнее, о тех его положениях, которыми в российское законодательство была введена специальная ответственность за совершение коррупционных правонарушений (а фактически, коррупционных дисциплинарных
1 Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.
© Чаннов С.Е., 2014
* Чаннов Сергей Евгеньевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А Столыпина, член редакционного совета журнала «Актуальные проблемы российского права». [[email protected]]
410031, Россия, г. Саратов, ул. Соборная, д. 23/25.
проступков) для государственных и муниципальных служащих.
Как следует из анализа содержания данного закона, его авторы сделали попытку ввести на государственной и муниципальной службе новый процессуальный институт привлечения к ответственности служащих, нарушивших антикоррупционную обязанность, ограничение или запрет. При этом в законодательство была введена новая для государственной и муниципальной службы категория «утрата доверия». Так, п. 10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия к нему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции этим же федеральным законом и Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». Порядок такого увольнения определен ст. 59.2 и 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». На муниципальной службе, в соответствии с ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15 указанного Федерального закона. Схожие нормы содержатся и в ряде других нормативных актах о государственной службе (см. напр.: ст. 29.2—29.3 Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; ст. 41.9—4.10 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; ст. 51—51.1 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» и др.).
При этом указанные законодательные акты предусматривают увольнение в качестве безальтернативной санкции за совершение государственными и муниципальными служащими указанных в них коррупционных правонарушений в связи с утратой доверия2.
Собственно, введенная в законодательство о государственной и муниципальной службе Федеральным законом от 21.11.2011 г. № 329-Ф3 категория «утрата доверия» имеет в своей основе, по
сути, презумпцию нелояльности служащего, совершившего определенные коррупционные правонарушения. Сам факт такого деяния, независимо от вины служащего3, влечет невозможность доверять ему в дальнейшем, несмотря на то, что, возможно, никаких негативных для общества и государства последствий его деяние не повлекло и не могло повлечь.
В то же время анализ Федерального закона от 21.11.2011 г. № 329-Ф3 показывает, что нарушение государственными и муниципальными служащими определенных запретов и невыполнение некоторых обязанностей антикоррупционного характера рассматривается законодателем в настоящее время как правонарушение, за которые к нему применяются меры ответственности в виде взысканий. Таким образом, в данном случае речь идет не о применении дисциплинарных пресека-тельных мер, а о привлечении служащих к дисциплинарной ответственности, хотя и весьма своеобразной.
Сам по себе такой подход законодателя соответствует предложенной нами ранее концепции разделения проступков на государственной и муниципальной службе на публичные, внутренние и смешанные. При этом «внутренними» по своей сути мы предлагали считать те дисциплинарные проступки государственных и муниципальных служащих, которые посягают лишь на внутренний служебный распорядок органа государственной власти или местного самоуправления (прогул, опоздание на службу, ненадлежащее выполнение полученного служебного задания, появление на службе в состоянии опьянения). К «публичным» могут быть отнесены дисциплинарные проступки, которые не затрагивают внутренних правил органа государственной власти или местного самоуправления и не связаны с должностными обязанностями служащего, а посягают непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации (нарушения установленных законодательством запретов, несоблюдение ограничений и некоторых обязанностей и др.). «Смешанными» в таком случае выступают дисциплинарные проступки, которые посягают одновременно и на правила внутреннего служебного распорядка, и на пу-
2 Надо сказать, что обязательность увольнения государственных и муниципальных служащих за некоторые коррупционные правонарушения предусматривалась и до этого Федеральным законом «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ лишь расширил перечень таких правонарушений и несколько систематизировал их.
3 О возможности привлечения, например, гражданских
служащих к ответственности за совершение коррупционных правонарушений без учета их вины свидетельствует ч. 2 ст. 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая требует при применении взысканий, предусмотренных ст. 59.1 и 59.2 данного закона учитывать те же обстоятельства, которые учитываются при применении дисциплинарных взысканий к гражданским служащим, за исключением степени их вины; а также п. 9 и 10 ч. 1 ст. 16 того же закона, рассматривающим совершение коррупционных правонарушений как нарушение ограничений, связанных с гражданской службой.
бличный интерес непосредственно (например, смешанными являются такие проступки, как невыполнение законного приказа вышестоящего руководителя; хищение имущества государственного или муниципального органа, совершенное по месту службы и т.п.). Нами также отмечалось, что подход законодателя к установлению правил наказания служащих, совершивших проступки, относимые к различным группам, должен быть неодинаков: например, если в случае совершения внутреннего проступка за представителем нанимателя должно быть сохранено право наказывать или освободить от ответственности виновного служащего, то применительно к внешним — регулирование должно основываться на обязательности наказания и т.п.4
Таким образом, хотя само по себе данное решение является своеобразной реализацией идеи выделения публичных дисциплинарных проступков, мы не склонны считать его удачным. Установление безальтернативной санкции в случае совершения государственным или муниципальным служащим определенных коррупционных правонарушений призвано, вполне очевидно, исключить усмотрение представителя нанимателя в этом вопросе. Однако такое регулирование не способно учесть все возможные ситуации, связанные с обстоятельствами совершения подобных правонарушений. На практике нередко можно встретить примеры, когда государственные и муниципальные служащие увольнялись со службы за совершение крайне незначительных проступков дисциплинарного характера, посягающих на установленные законодателем антикоррупционные нормы. Между тем вряд ли увольнение добросовестно исполняющего свои обязанности служащего, допустившего, например, опоздание в представлении сведений о доходах на несколько дней и по уважительным причинам; совершившего небольшую и не имеющую коррупционной составляющей ошибку при представлении этих сведений; не уведомившего представителя нанимателя о конфликте интереса в силу неочевидного характера этого конфликта и не извлекшего из сложившейся ситуации какой-либо выгоды и т.п., будет способствовать повышению эффективности публичного управления.
В качестве примера такого рода можно привести, на наш взгляд, следующий случай. М.Е. Шерст-нева была уволена с должности государственной гражданской службы в управлении Росреестра по Нижегородской области по ст. 17 и п. 14 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с нарушением запрета заниматься предпринима-
тельской деятельностью5. Фактически Шерстнева имела статус индивидуального предпринимателя на момент поступления на государственную гражданскую службу и после заключения с ней служебного контракта подала заявление в налоговую инспекцию о прекращении регистрации ее в этом качестве. Несмотря на то, что деятельность ее в качестве предпринимателя была прекращена, и она получила свидетельство об этом по истечении 7 дней после подачи заявления, прокуратура в лице прокурора области потребовала ее увольнения, что и было исполнено представителем нанимателя.
Суд, в который обратилась Шерстнева, поддержал законность увольнения, указав в частности, что «общее основание прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, как нарушение запретов, связанных с гражданской службой, не ставится в зависимость от продолжительности нарушения запрета, от факта наличия или отсутствия устранения нарушения»6. Это решение было впоследствии поддержано и Нижегородским областным судом7.
Как видно, в данном случае гражданская служащая была уволена за формально грубое коррупционное правонарушение, которое, однако, фактически в ее случае длилось очень недолго и не имело никаких негативных последствий.
Еще одним примером, на наш взгляд, чрезмерно сурового наказания гражданского служащего может служить увольнение судебного пристава по ОУПС УФССП России по Приморскому краю Е.В. Пузырева по п. 1.1. ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с тем, что им не были представлены в полном объеме сведения доходах супруги и было неверно указано место ее работы. Как следует из разъяснений Е.В. Пузырева, неверное заполнение справки о доходах супруги было вызвано неправильно понятым им разъяснением сотрудника отдела кадров. В принципе, конечно, нельзя исключать сознательный обман бывшего судебного пристава в данном случае, однако, на наш взгляд, достаточно сложно представить ситуацию, в которой сокрытие дохода супруги за год в сумме 77 483,37 (то есть менее 6,5 тыс. рублей в месяц), полученного, кстати, в государственном бюджетном образовательном учреждении, могло
4 См. об этом более подробно: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина М., 2009. С. 183-185.
5 Увольнение было произведено до принятия Федерального закона от 21.11.2011 г. № 329-Ф3, что не меняет ситуацию принципиально. В настоящее время увольнение было бы произведено по п. 4 ч. 1 ст. 59.2 и п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
6 Решение Арзамасского городского суда Нижегородской области №2-477/2011.
7 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда от 3 мая 2011 г.
бы как-то способствовать совершению государственным служащим коррупционных действий или сокрытию их.
Другой вопрос, что само по себе предоставление неверных сведений о доходах порождает недоверие к гражданскому служащему (та самая утрата доверия), и, возможно, у представителя нанимателя имелись основания настаивать в данном случае на увольнении Пузырева (суд, кстати, его в этом поддержал8). Однако в том-то и дело, что далеко не всегда руководители государственных и муниципальных служащих, нарушивших нормы антикоррупционного законодательства, занимают такую же позицию. Как справедливо писал Ю.А. Тихомиров «борьба с коррупцией — это не только "прицельный выстрел отточенными нормами", но и попытка понять, как эти нормы воспринимаются людьми и преломляются в реальной жизни»9. Так вот в реальной жизни во многих случаях руководители органов власти стремятся всеми силами сохранить на службе квалифицированных сотрудников, допустивших незначительные нарушения норм о противодействии коррупции, не влекущие серьезных негативных последствий.
Как правило, в таких ситуациях вместо увольнения служащих, совершивших дисциплинарные проступки коррупционного характера, к ним применяются более мягкие дисциплинарные санкции: замечание, выговор или, в крайнем случае, предупреждение о неполном должностном соответствии. Причем делается это и в отношении тех служащих, которые совершили проступки, влекущие, по прямому указанию законодателя, увольнение с государственной или муниципальной службы (непредставление сведений о доходах и расходах; непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и др.).
В обоснование своей позиции в таких случаях приводятся самые различные доводы, основанные преимущественно на противоречиях самого антикоррупционного законодательства. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», с одной стороны, в ст. 59.2 устанавливает случаи, в которых гражданский служащий подлежит увольнению, с другой — в п. 1.1 ч. 1 ст. 37 говорит о возможности расторжения служебного контракта в случаях нарушения антикоррупционных норм. Представители государственных органов нередко трактуют это как указание на возможность руководителя самому решать — увольнять или нет проштрафившегося гражданского служащего. Также в п. 10 ч. 1 ст. 16 говорится о невозможности нахождения на гражданской службе
8 См.: Решение Фрунзенского районного суда г. Владивостока от 3 июня 2013 г. № 2-2410/13.
9 Тихомиров Ю.А. Правовые меры противодействия
коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 161.
служащего в случае утраты представителем нанимателя к нему доверия в результате несоблюдения ограничений и запретов, невыполнения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, что позволяет некоторым представителям нанимателя заявить, что они доверия к служащим не утратили, и потому не должны (и не хотят) их увольнять. С другой стороны, ч. 1 ст. 59.2 гласит: «гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия» в указанных далее случаях, то есть утрата доверия в этих ситуациях как бы подразумевается, а не ставится в зависимость от воли представителя нанимателя.
Надо сказать, что нечеткость норм, устанавливающих дисциплинарную ответственность государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения, нередко ведет к тому, что и уволенные служащие впоследствии восстанавливаются в должности судом. Так, например, Н.В. Ефимова была уволена с муниципальной службы по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой) в связи с тем, что подала сведения о доходах с опозданием на 5 дней по причине нахождения в ежегодном отпуске. Опять-таки отметим, что, с нашей точки зрения, такая небольшая просрочка не должна была служить основанием для применения такой строгой меры ответственности, как увольнение со службы, однако именно последнего четко и однозначно требует ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»: муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15 (представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. — С.Ч.) настоящего Федерального закона. Суд, однако, восстановил Н. Ефимову в должности, опираясь, в частности, на формулировку п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (не требующую увольнения муниципальных служащих, а лишь допускающую это) и на ст. 192 и 193 ТК РФ, требующие учета тяжести совершенного дисциплинарного проступка и обстоятельств, при которых он совершен10.
Подробный правовой анализ данных коллизий выходит за рамки настоящей статьи, тем
10 Решение Бологовского городского суда Тверской области от 17 августа 2012 г. № 2-593/2012 г.
более что требует обращения и к другим нормативным актам о государственной и муниципальной службе, где возникают схожие проблемы. 3десь лишь отметим, что, с нашей точки зрения, воля законодателя при принятии Федерального закона от 21.11.2011 № 329-Ф3 заключалась в требовании увольнять служащих, совершивших определенные (указанные в этом законе) коррупционные правонарушения. Об это свидетельствует не только императивная формулировка ряда норм законодательства о государственной и муниципальной службе и Федерального закона «О противодействии коррупции», но и сам факт принятия закона от 21.11.2011 № 329-Ф3. Дело в том, что, собственно говоря, возможность увольнения государственных и муниципальных служащих, совершивших коррупционные правонарушения, существовала и до его принятия. В отношении гражданских служащих это можно было сделать по п. 13 (несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами) и 14 (нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 настоящего Федерального закона) ч. 1 ст. 33; для муниципальных служащих по уже упомянутому п. 3 ч. 1 ст. 19; сотрудники прокуратуры обычно в подобных ситуациях увольнялись по ст. 41.7 и т.п. Поэтому, если допустить, что факты совершения коррупционных правонарушений, связанные с утратой доверия и перечисленные в Федеральном законе от 21.11.2011 № 329-Ф3, не требуют увольнения допустивших их служащих, а лишь допускают это, само его принятие в этой части во многом обессмысливается. Конечно, как мы уже отмечали выше, отечественное законодательство в сфере противодействия коррупции бессистемно, но ведь не до такой же степени?
Вместе с тем еще раз подчеркнем, что, с нашей точки зрения, требование об обязательном увольнении государственных и муниципальных служащих во всех этих ситуациях является неправильным. 3аконодатель, как нам представляется, поступил верно, установив обязательность привлечения к ответственности служащих, совершивших наиболее серьезные дисциплинарные проступки коррупционного характера. Это, как мы уже отмечали, полностью соответствует концепции выделения публичных дисциплинарных проступков, ответственность за которые должна наступать, независимо от воли представителя нанимателя. Однако неверным является установление в данном случае единственной безальтернативной санкции — увольнения со службы.
Кстати, в связи с этим нельзя также не отметить, что установление абсолютно определенного наказания за совершенное правонарушение
прямо противоречит четко выраженной позиции Конституционного Суда РФ11.
Представляется, что увольнение государственных и муниципальных служащих за серьезные коррупционные правонарушения не только допустимо, но и необходимо. Однако не все они, как мы уже отмечали выше, являются таковыми. И в связи с этим нам представляется, что законодательство о противодействии коррупции на государственной и муниципальной службе должно регулировать данный вопрос более гибко, допуская применение более мягких дисциплинарных санкций за коррупционные правонарушения, которые по своей объективной стороне являются достаточно серьезными, однако в определенной конкретной ситуации не несут значительных негативных последствий и могут трактоваться как малозначительные.
Конечно, в связи с этим может встать вопрос — собственно вынесенный в заголовок статьи — как коррупционное правонарушение (применительно к служебным отношениям — проступок) может быть малозначительным? Ведь коррупция — опаснейшее социальное явление и даже незначительные проявления ее, тем более в сфере публичного управления в конечном счете расшатывают сами его устои. Однако здесь следует понимать, что коррупционное правонарушение коррупционному правонарушению рознь. Вообще вопрос о коррупционных правонарушениях интересен сам по себе и заслуживает отдельного исследования, поскольку отечественное законодательство, как известно, термин «коррупционное правонарушение» активно использует, но нигде не опре-деляет12. Применительно к рассматриваемой тематике лишь отметим, что реально выделяемые в нормативном материале коррупционные правонарушения неоднородны. Помимо того что они, вполне естественно, подразделяются по отраслевому принципу на коррупционные преступления, коррупционные административные правонарушения, коррупционные дисциплинарные проступки и т.д., также представляется правильным говорить о разделении их в зависимости от того, являются ли они напрямую проявлениями случаев коррупции, либо способствуют их совершению или сокрытию.
В качестве примера здесь можно привести два соседствующих в КоАП РФ состава коррупционных административных правонарушений, содержащихся в ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» и ст. 19.29 «Неза-
11 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.
12 В принципе, определение коррупционного правонарушения можно встретить в некоторых подзаконных актах регионального и муниципального уровня, однако они, вполне очевидно, не претендуют на универсальность.
конное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего».
Ст. 19.28 предусматривает административную ответственность за незаконные передачу, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу, лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением. Таким образом, в ней идет речь об установлении административной ответственности собственно за коррупционные действия, связанные с извлечением выгоды должностными лицами в связи с выполнением им своих служебных обязанностей.
Иная ситуация имеет место со ст. 19.29 КоАП РФ: привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». Какие-либо коррупционные действия в данном случае отсутствуют в принципе. Вместе с тем имеет место нарушение обязанности, установленной законодательством о противодействии коррупции с целью предотвращения определенных коррупционных действий. Иными словами, совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, само по себе не является коррупционным деянием в буквальном смысле этого слова, однако оно может способствовать проявлению коррупции и сокрытию фактов коррупции. Такие правонарушения можно условно назвать коррупциогенными.
Если обратиться к законодательству о государственной и муниципальной службе, можно увидеть, что дисциплинарные проступки, названные в нем коррупционными правонарушениями,
на деле все без исключения относятся ко второму типу. Само по себе непринятие служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, не относится в строгом смысле к коррупционным действиям, поскольку, как уже было сказано, он может даже и не осознавать ситуацию конфликта интересов и, соответственно, не извлечь из нее никакой выгоды. Напротив, в какой-то другой ситуации непринятие им указанных мер может быть осознанным и осуществляться именно для получения возможности совершения коррупционных действий. Аналогично, например, непредставление сведений о доходах либо несвоевременное или неполное их представление могут быть вызваны самыми различными причинами, не имеющими коррупционных предпосылок, но могут быть вызваны и желанием сокрыть коррупционные доходы. Даже осуществление служащим предпринимательской деятельности может быть никак не связано с его деятельностью служебной и не носить напрямую коррупционного характера.
Поскольку все указанные коррупционные правонарушения (дисциплинарные коррупционные проступки) государственных и муниципальных служащих являются по своему составу формальными, ответственность за них наступает независимо от того, чем руководствовался при их совершении служащий, и наступивших последствий. Вместе с тем в некоторых случаях эти проступки, не связанные реально с совершением коррупционных действий, могут, с нашей точки зрения, при наличии смягчающих обстоятельств рассматриваться как малозначительные13.
Поскольку нарушение норм антикоррупционного законодательства в случае совершения этих проступков все же имеет место, как нам видится, нет оснований для того, чтобы полностью освободить допустивших их служащих от дисциплинарной ответственности. Вместе с тем можно было бы дополнить соответствующие законодательные акты указанием на то, что при малозначительности совершенного коррупционного правонарушения, допустившие их служащие могут быть, вместо увольнения, привлечены к ответственности путем наложения иных дисциплинарных взысканий14. Например, в законодательстве о государственной гражданской службе это могло бы быть реализовано путем дополнения ч. 1 ст. 59.2. При этом, разумеется, было бы
13 Понятие малозначительности в данном случае, разумеется, не является прямой рецепцией малозначительности уголовных преступлений и административных правонарушений, хотя и имеет те же корни.
14 В данном случае мы, разумеется, говорим лишь о тех дисциплинарных коррупционных проступках, которые прямо указаны в этих законодательных актах в качестве оснований увольнения в связи с утратой доверия.
желательно разъяснение в самом законе понятия малозначительности, в том ключе, который был нами обозначен в настоящей статье.
У кого-то здесь может возникнуть вопрос: а зачем, собственно говоря, «городить огород» и вводить сложную конструкцию с установлением обязательного правила об увольнения государственных и муниципальных служащих, допустивших нарушения определенных норм антикоррупционного законодательства и наличием исключения из этого правила — не проще ли просто предоставить представителю нанимателя возможность выбора из обычных дисциплинарных санкций?
Надо сказать, что Федеральный закон «О противодействии коррупции» на определенном этапе позволял именно так привлекать к дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих за некоторые коррупционные правонарушения. Проблема здесь заключалась, на наш взгляд, в наличии чрезмерного объема дискреционных полномочий представителя нанимателя в этом вопросе: связанный требованием закона — обязательно наказать правонарушителя — он вместе с тем мог исклю-
Библиография:
чительно по собственному усмотрению определять конкретное взыскание — от замечания до увольнения. Усмотрение же при привлечении к ответственности за совершение публичных дисциплинарных проступков, с нашей точки зрения, должно, по возможности, сводиться к минимуму (не говоря уже о том, что чрезмерная широта дискреционных полномочий сама по себе является коррупциогенным фактором15). Установив безальтернативную санкцию в виде увольнения служащих, совершивших определенные коррупционные правонарушения, законодатель ударился в другую крайность (следствием чего стало упорное сопротивление многих руководителей государственных органов в применении этих норм).
Сохранив обязательность увольнения за наиболее серьезные коррупционные правонарушения и вместе с тем установив исключение путем введения понятия малозначительности и закрепления его самого в законе, можно, как представляется, обеспечить неотвратимость наказания при выявлении правонарушений и одновременно уменьшить усмотрение представителя нанимателя в этом вопросе.
1. Тихомиров Ю.А. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 159-161.
2. Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина М., 2009. 220 с.
References (transliteration):
1. Tikhomirov Yu.A. Pravovye mery protivodeistviya korruptsii // Zhumal rossiiskogo prava. 2007. № 9. S. 159-161.
2. Channov S.E. Sluzhebnoe pravootnoshenie: ponyatie, struktura, obespechenie / pod red. V.V. Volodina. M., 2009. 220 s.
Материал поступил в редакцию 18 июля 2014 г.
15 См.: Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов / утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
