CC BY
199
Павлинов Андрей Владимирович
профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации доктор юридических наук, доцент г. Москва E-mail: [email protected]
Институт «увольнения в связи с утратой доверия»: проблемы и перспективы законодательного закрепления и применения
В статье исследованы вопросы существования и функционирования института увольнения в связи с утратой доверия, уточнены соотносящиеся с ним антикоррупционные стандарты, внесены предложения по совершенствованию правил приема на государственную и муниципальную службу лиц, уволенных со службы в связи с утратой доверия или ранее осуждавшихся за коррупционные преступления. Предложено закрепление в законодательстве дифференцированного подхода к увольнению в связи с утратой доверия в зависимости от степени тяжести и характера проступка.
Ключевые слова: уголовное право, законодательство, институт увольнения, утрата доверия, государственная и муниципальная служба, коррупционные преступления.
По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) рейтинг проблем страны за последний период устойчиво возглавляли экономические трудности: инфляция, ситуация в сфере ЖКХ, санкции со стороны США и Евросоюза, девальвация рубля. При определенном спаде их остроты к ним вплотную в списке проблемных стала примыкать коррупция. Даже осложнение межнациональных отношений и терроризм в сознании россиян представляют меньшую угрозу национальной безопасности.
Не случайно такое внимание уделяется вопросам противодействия коррупции в современный период в России: вместо предпочтения превентивно-карательным, в чем-то бескомпромиссным мерам в борьбе с ней приоритет отдан системным мерам общего предупреждения.
Стремительно развивается институт ограничения усмотрений и волеизъявлений государственных служащих, в т.ч. правоохранительной службы, посредством введения в практику деятельности дополнительных ограничений и запретов, наложения новых обязанностей. По сути, речь идет о становлении новых антикоррупционных стандартов поведения, т.е. единой системы запретов, ограничений и дозволений (ст.7 п.5 ФЗ «О противодействии коррупции»).
Как отмечал Конституционный Суд РФ установление особых правил прохождения госу-
дарственной службы, включая правоохранительную, и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение закрепленных ч.4 ст.32 и ч.1 ст.37 Конституции РФ права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это находится в полном соответствии с ч.3 ст.55 основного закона, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит п.2 ст.1 Конвенции МОТ №111 1958 г. относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией.1
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»2 регламентировал и ввел в практику институт «увольнения в связи с утратой
1 См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 года №7-П, от 30 июня 2011 года №14-П и от 21 марта 2013 года №6-П.
2 См.: Рос. газ. 2011. 26 нояб.
Административное право
доверия» за коррупционные правонарушения. Законодатель не пошел по пути конструирования в Федеральном законе «О противодействии коррупции» общей нормы «увольнение в связи с утратой доверия» для всех категорий лиц, а сформулировал специальную (ст. 13.1) только для лиц, «замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности».
За непродолжительный период своего существования институт увольнения в связи с утратой доверия перманентно трансформируется. В частности к прежним основаниям увольнения добавилось еще одно, отраженное в ч.3 ст.7-1 ФЗ «О противодействии коррупции» и в Федеральных законах, регламентирующих деятельность правоохранительных органов (например, в п.6 ч.1 ст.82-1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел....» — «нарушения сотрудником ... запрета открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.»).
В системе ОВД ранее с положительной стороны зарекомендовала себя практика ответственности от непосредственного начальника до вышестоящего руководителя за проступки подчиненных (по существу вертикальная коллективная ответственность). Она, по сути, нашла свое воплощение в законодательной новации от 21 июля 2014 г., и теперь будет активно использоваться в деятельности правоохранительных ведомств.
Расширяются основания для применения института увольнения в связи с утратой доверия, уточняются соотносящиеся с ним антикоррупционные стандарты. В частности Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. №431-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»3 уточняется такое основание увольнения как «осуществление лицом предпринимательской деятельности». Данная составляющая, например в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» теперь переформулирована следующим образом: «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом.....».
Считаем, что институт «увольнения в связи с утратой доверия» не должен стать кор-
3 См.: Рос. газ. 2014. 24 дек.
рупционным фактором, который будет использоваться руководителями для поборов со своих подчиненных под угрозой увольнения. Возможности для злоупотребления руководителем данным институтом невелики: в законе есть исчерпывающий перечень оснований для его применения. Руководитель не по своему собственному усмотрению может уволить подчиненного «в связи с утратой доверия» (например, «он ему не понравился» или «сложились личные неприязненные отношения»). Есть строго установленный нормативный перечень оснований, как правило, коррупционного характера, именно для такого дисциплинарного воздействия. По одному из них — «недостоверному декларированию доходов» институт фактически и применяется. Так, по заявлению президента РФ, около 200 чиновников в 2013 г. уволены со службы. Однако при этом, почти половина чиновников - региональных лидеров, по данным руководителя администрации президента РФ, представляют неполные декларации о своих доходах.
Антикоррупционный институт увольнения носит обязательный характер, хотя сомнения в этом, безусловно, имелись, да и остаются поныне. Раньше надо было брать не одну норму, а совокупность положений ведомственного полицейского законодательства и проводить их системный анализ, чтобы стало более очевидным: это не право руководителя, а его обязанность — подвергнуть увольнению. Именно для того чтобы в такой категоричной форме это звучало в законе мы настаивали на более императивном, а не диспозитивном характере полицейских норм [1]. Определенные шаги в этом направлении уже предприняты.
Так прежде в ч. 4 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было закреплено положение, согласно которому «сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия» в строго определенных случаях, связанных с нарушениями антикоррупционных стандартов. В то же время п.22 ч. 2 ст. 82 названного Закона указывал, что «контракт может быть расторгнут, а сотрудник органов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел в связи с утратой доверия», т. е. институт увольнения в связи с утратой доверия в целом носил необязательный характер. Кроме нарушения антикоррупционных стандартов, по мнению законодателя, были возможны (существовали) и другие случаи (основания) утраты доверия. В
Институт «увольнения в связи с утратой доверия»: проблемы и перспективы..
настоящее время Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 431-Ф3, действующим с 1 января 2015 г., вышеизложенные положения признаны утратившими силу.
Проблемой практики антикоррупционной политики является вопрос: какой характер — срочный или бессрочный — носит институт увольнения в связи с утратой доверия. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 10 «Ограничение при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности» Федерального закона «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ на работу, связанную с обеспечением транспортной безопасности, не принимаются лица, в частности, «досрочно прекратившие полномочия... или уволенные с государственной службы, в том числе из правоохранительных органов. по основаниям, которые связаны с совершением дисциплинарного проступка. утратой доверия. если после такого. прекращения полномочий. прошло менее чем три года». Следовательно, институт «увольнение в связи с утратой доверия» носит не бессрочный характер. Применение дисциплинарной ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия не означает пожизненной дисквалификации. Через определенное время лицо, совершившее дисциплинарный проступок, может снова трудоустроиться и занимать государственную должность.
Таким образом, можно сделать вывод: в законодательстве отсутствуют жесткие правила запрещающие занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления лицам, ранее привлекавшимся не только к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности, но и к дисциплинарной за коррупционные правонарушения. На основании изложенного, предлагалось ужесточить правила приема на государственную и муниципальную службу лиц, уволенных со службы в связи с утратой доверия или ранее осуждавшихся за коррупционные преступления.
В тоже время нельзя не отметить, что предложения о наделении института увольнения в связи с утратой доверия бессрочным
Литература
1. Павлинов А.В. Законы «реформирует жизнь» // Полиция России. №9. 2012.
2. Москалева О. А. Увольнение в связи с утратой доверия // Трудовое право. 2014. №9. Ьир://№^№Хор-регеопа1. ги/1а"Ш88ие.Ьш1?2427
3. Павлинов А.В. Угрозы безопасности России. Антикоррупционный и антиэкстремистский мониторинг. Монография / Юрлитформ. Москва, 2012. 279 с.
характером приведут к тому, что данное дисциплинарное взыскание будет более строгим и обладающим большим репрессивным потенциалом, нежели чем уголовное наказание в виде лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Как минимум попытаться уравновесить их следует таким образом. В ч.ч. 2,3,4 ст.290 УК (как и в ч.ч.2,3 ст.285 УК) необходимо предусмотреть в качестве дополнительного наказания лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двадцати лет. Данная новелла будет соответствовать действующему содержанию ч.2 ст.47 УК РФ (в ред. от 27 июля 2009 г.).
Считаем необходимым на законодательном уровне закрепить дифференцированный подход к увольнению в связи с утратой доверия в зависимости от степени тяжести и характера проступка (носил ли он систематический характер, был ли он результатом умышленных (сознательных) действий или неосторожных). Соответственно, следует и градировать тяжесть наказания: от увольнения навсегда до увольнения на определенный период, указанный в законе.
Кстати, Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. №431-Ф3 предусматривает возможность применения менее строгих мер дисциплинарного воздействия, таких как замечание и (или) выговор, при малозначительности совершенного служащим коррупционного правонарушения на основании рекомендации аттестационной комиссии [2].
Мониторинг правоприменения по делам о проявлениях коррупции последних лет свидетельствует, что если невозможно оправдать, условно осудить, назначить символическое наказание отечественная судебная практика ориентируется на нижний предел санкции в виде лишения свободы статей 285, 290, 291 главы 30 УК РФ. Между тем, если карательная модель как одна из частей современной борьбы с коррупцией [3] является, по сути, фикцией, то возникает вопрос, зачем тратить ресурсы на другую составляющую этой борьбы - многозатратную профилактическую модель, которая в данной ситуации уже предстает «сизифововым трудом».
References
1. Pavlinov A.V. Zakony4 «reformiruet zhizn4» // Politciia Rossii. №9. 2012.
2. Moskaleva O. A. UvoPnenie v sviazi s utratoi4 doveriia // Trudovoe pravo. 2014. №9. http://www.top-personal.ru/ lawissue.html?2427.
3. Pavlinov A.V. Ugrozy4 bezopasnosti Rossii. AntikorruptcionnyT i antie^kstremistskii4 monitoring. Monografiia / Iurlitform. Moskva, 2012. 279 s.
