CC BY
24DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_123 УДК 342.98
ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ К КОРРУПЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: СПОРНЫЕ АСПЕКТЫ* FEATURES OF BRINGING STATE CIVIL SERVANTS TO CORRUPTION RESPONSIBILITY: CONTROVERSIAL ASPECTS
ГОЛОМАНЧУК Эйда Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления - филиала
ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 4000005, Россия, Волгоградская обл., г. Волгоград, ул. Гагарина, 8. E-mail: golomachuk-ev@ranepa.ru;
КАЮШНИКОВА Юлия Евгеньевна,
старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Волгоградский институт управления -
филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 4000005, Россия, Волгоградская обл., г. Волгоград, ул. Гагарина, 8. E-mail: kayshnikova@yandex.ru;
АСТАФУРОВА Ольга Анатольевна,
кандидат технических наук, заведующий кафедрой информационных систем и математического моделирования Волгоградского института управления -
филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 4000005, Россия, Волгоградская обл., г. Волгоград, ул. Гагарина, 8. E-mail: astoa@vlgr.ranepa.ru;
GOLOMANCHUK Eyda Vladimirovna,
candidate of jurisprudence,
associate professor department of constitutional and administrative Law
of the Volgograd Institute of Management - a branch of the federal state budgetary educational institution of higher education «Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation». 400005, Russia, Volgograd region, Volgograd, Gagarin st., 8. E-mail: golomachuk-ev@ranepa.ru;
KAYUSHNIKOVA Yulia Evgenyevna,
Senior lecturer of the department of constitutional and administrative law of the Volgograd Institute of Management -a branch of the federal state budgetary educational institution of higher education
«Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation». 400005, Russia, Volgograd region, Volgograd, Gagarin st., 8. E-mail: kayshnikova@yandex.ru№
ASTAFUROVA Olga Anatolyevna,
Candidate of Technical Sciences, Head of the Department of Information Systems and Mathematical Modeling Volgograd Institute of Management - a branch of the federal state budgetary educational institution of higher education «Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation». 400005, Russia, Volgograd region, Volgograd, Gagarin st., 8. E-mail: astoa@vlgr.ranepa.ru
Краткая аннотация: Коррупционная ответственность, хоть и не выделяется многими учеными как отдельный вид юридической ответственности, тем не менее, на практике давно занимает особую нишу и совмещает черты ответственности дисциплинарной, уголовной, административной и гражданско-правовой. Совершение государственными гражданскими служащими деяний, влекущих наступление коррупционной ответственности рассматривается в настоящем исследовании в теоретико-практическом аспекте через призму анализа спорных и актуальных вопросов. Авторы приходят к выводу о комплексности правовой природы коррупционной ответственности государственных гражданских служащих, многоаспектности проблем установления состава коррупционного деяния и формирования самостоятельного института коррупционной ответственности в современном российском праве.
Abstract. Corruption responsibility, although not singled out by many scientists as a separate type of legal responsibility, nevertheless, in practice it has long occupied a special niche and combines the features of disciplinary, criminal, administrative and civil liability. The commission by state civil servants of acts entailing the onset of corruption responsibility is considered in this study in a theoretical and practical aspect through the prism of the analysis of controversial and topical issues. The authors come to the conclusion about the complexity of the legal nature of the corruption responsibility of state civil servants, the multidimensional nature of the problems of establishing the composition of a corruption act and the formation of an independent institution of corruption responsibility in modern Russian law.
Ключевые слова: коррупция, коррупционное деяние, коррупционное преступление, коррупционный деликт, коррупционное правонарушение, коррупционная ответственность.
Keywords: corruption, corruption act, corruption crime, corruption tort, corruption offense, corruption liability.
Для цитирования: Голоманчук Э.В., Каюшникова Ю.Е., Астафурова О.А. Особенности привлечения государственных гражданских служащих к коррупционной ответственности: спорные аспекты // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 123-126. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_123.
For citation: Golomanchuk E. V., Kayushnikova Yu.E, Astafurova O.A. Features of bringing state civil servants to corruption responsibility: controversial aspects //Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 123-126. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_123.
Статья поступила в редакцию: 13.11.2022
Коррупция - негативное социальное явление, оказывающее деструктивное влияние на общественный порядок. Когда управленческие функции обособляются и закрепляются правом, появляется возможность возникновения коррупции[1]. Коррупционная деятельность, имеющая свои корни на государственной гражданской службе, ставит под вопрос авторитет государственных органов, системы государственной службы, а также авторитет Российской Федерации как государства в целом.
Тема ответственности государственных гражданских служащих за совершение коррупционных правонарушений неразрывно связана с противодействием коррупции, куда соответственно включается профилактика коррупции, борьба с коррупцией и ликвидация последствий, вызванных данным негативным явлением. Эффективная борьба не представляется возможным без ясного и достаточного понимания сущности ответственности государственных гражданских служащих, совершающих коррупционные правонарушения. Независимо от географического размещения, экономической составляющей, коррупционная деятельность проявляется в любой стране, что говорит о ее глобальном и системном характере. Вследствие чего ответственность за совершение коррупционных правонарушений будет являться актуальным вопросом как в прошлом, настоящем, так и будущем времени.
Последствия коррупционных правонарушений наносят колоссальный вред обществу, экономике и непосредственно гражданам Российской Федерации, а недостатки правового регулирования нарушают фундаментальные принципы: законности, равенства, справедливости. Вместе с тем коррупцию на данном этапе искоренить не представляется возможным, однако есть вероятность свести к минимуму коррупционные риски за счет грамотного и рационального правового регулирования.
Законодатель не дает определения ответственности гражданских служащих, а также не раскрывает содержание данного термина, однако косвенно упоминает о видах: так например п. 3 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет следующую норму: «В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами». Аналогичным образом в теории различают 4 вида ответственности гражданского служащего, то есть дисциплинарную, административную, материальную и уголовную, только уже не за конкретный случай, закрепленный в законе, а как базовые элементы [2].
Данный вопрос рассматривался и в аспекте дифференциации публично-правовых и частноправовых правоотношений - например, Б.В. Россинским и Ю.Н. Стариловым, которые нормы конституционного и административного права относли к положениям организационного характера, в частности: принципы гражданской службы, права и обязанности гражданских служащих, ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой. Нормы трудового права авторы связали с «внутренними» правоотношениями по поступлению, прохождению и прекращению государственной гражданской службы[3].
Конституционный суд как высшая инстанция посредством постановлений, дает нам понимание о том, что нормы трудового законодательства следует применять и в отношении гражданских служащих, делая поправку на неурегулированную часть федеральным законодательством о гражданской службе[4]. Следовательно, некоторые общие нормы распространяются на гражданских служащих, но только те, которые не получили свое закрепление в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Исходя из логики законодателя относительно коррупционных правонарушений, следует различать собственно «коррупционные правонарушения (в узком смысле)» и «коррупционные преступления», что подкрепляется Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273. Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) не содержит четкого перечня коррупционных преступлений, однако имеет некоторые составы, которые относятся к коррупционным преступлениям, в частности получение взятки, дача взятки (ст. 291 УК РФ), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ) и другие.
С административными коррупционными правонарушениями намного сложнее, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях аналогично с Уголовным кодексом Российской Федерации не содержится перечня правонарушений коррупционной направленности, в частности можно выделить ряд «избирательных» правонарушений предусмотренных главой 5 КоАП РФ, незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (ст. 19.29 КоАП РФ) и другие. Однако, исходя из практики, самым распространенным коррупционным правонарушением, предусмотренным КоАП РФ, является незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ).
На сегодняшний день существует проблема привлечения государственных гражданских служащих к административной ответственности, так как отсутствует четкое разграничение между дисциплинарной и административной ответственностью. На практике зачастую применяется дисциплинарная ответственность, однако существует негативный опыт, выражающийся в привлечении гражданского служащего одновременно к двум ранее упомянутым видам.
Если гражданский служащий своими действиями, выражающимися в служебном проступке, причиняет материальный вред государственному органу, то он понесет гражданско-правовую ответственность и будет возмещать имущественный ущерб. Выделяются случаи, когда гражданский служащий проходит обучение за счет бюджетных средств, и увольняется вследствие неуважительной причины до истечения срока служебного контракта, он аналогичным образом должен возместить имущественный ущерб, а именно возместить затраты понесенные государственным органом связанные с его обучением. Также следует выделить положения статьи 575 Гражданского Кодекса Российской Федерации, где раскрывается запрет на получение подарков, стоимость которых превышает три тысячи рублей.
Правонарушение можно рассматривать в широком смысле, где правонарушение есть противоправное, виновно совершенное деяние деликтоспособного лица, наносящее вред обществу и государству, которое влечет юридическую ответственность. Либо же в узком смысле, где
нельзя учитывать уголовное преступление, следовательно, и уголовную ответственность.
В ситуации с дисциплинарной ответственности намного сложнее, так как придется обратиться к опубликованным ранее трудам ученых, и изучить их концепции. Проблема в том, что мнения ученых по вопросу дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих разнятся.
Наиболее частым нарушением следует признать ответственность, вызванную неполным и (или) недостоверным предоставлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера[5]. Чаще всего она наступает за ошибки с указанием счетов, доходов от продажи движимого и недвижимого имущества, за неуказание данных о компенсациях и пособиях - от больничных листов до ухода за ребёнком и т.п.
Иные авторы рассматривают правонарушения коррупционной направленности как особый вид ответственности, аргументируя свои предположения индивидуальным порядком применения взысканий коррупционного правонарушения, предусмотренным статьей 59.3 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также тем, что указанные взыскания закрепляются в отдельном нормативно-правовом акте, а именно ст. ст. 59.1, 59.2 закона[6]. Противоположной теорией является точка зрения о правонарушениях коррупционной направленности как разновидность дисциплинарных проступков[7]. Данную позицию можно заметить и в решениях Верховного Суда Российской Федерации.
Некоторые авторы выделяют так называемую «служебную ответственность» или «служебно-дисциплинарную ответственность» связанную непосредственно с осуществлением государственной гражданской службы, заключающуюся в неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на государственного служащего обязанностей и включает в себя совершение административных правонарушений либо же преступлений коррупционной направленности. Откуда вытекает административная, уголовная или дисциплинарная ответственность.
К таким авторам можно отнести Н.А. Кандрину и ее научные труды, посвященные данной проблеме[8].
Мы считаем неверной характеристику приоритета дисциплинарной ответственности (хотя и отдаём дань количественным аспектам, поскольку, конечно, именно служебная (дисциплинарная) коррупционная ответственность встречается наиболее часто). Но видим необходимость доктринальной трактовки в виде именно коррупционной, а не служебной ответственности за совершение коррупционных деликтов.
Таким образом, предусмотренный законодательством особый механизм регулирования коррупционных правонарушений является обоснованным, так как именно коррупция выступает острой и деструктивной проблемой, разлагающей общество, а факт того, что коррупционная деятельность проявляется на государственной гражданской службе - вызывает серьезное недовольство со стороны общественности, подрывая авторитет не только соответствующего государственного органа, но и Российской Федерации в целом.
Практика зарубежных государств демонстрирует нам особое внимание к административной ответственности за правонарушения коррупционной направленности как к средству профилактики коррупции на государственной гражданской службе, что нельзя сказать о правовом поле Российской Федерации, так как наш законодатель сосредоточил внимание на дисциплинарную и уголовную ответственность. Составы, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, в действительности не затрагивают деяния, связанные с нарушением гражданским служащим ограничений и запретов, предусмотренных законодательством о противодействии коррупции, которые служат постулатом в предупреждении коррупционных правонарушений. Лишь несколько статей косвенно затрагивают выделенную проблему, в частности незаконное вознаграждение от имени юридического лица (19.28 КоАП РФ) и незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего 19.29 (КоАП РФ).
Уголовная коррупционная ответственность для государственных гражданских служащих составляет, на наш взгляд, самостоятельный подинститут коррупционной ответственности. Она определяется различными элементами - специальным субъектом преступления, прямым умыслом, ориентированностью на корыстные материальные последствия и сложным комплексным процессом доказывания. Это одно из самых латентных преступлений, поскольку коррупция (как правило) выгодна обеим сторонам и сообщения о ней крайне редки.
Сложности здесь также могут быть обусловлены сложным разграничением правовой природы отграничения благодарности от подкупа и взятки, чему существенно мешает и устаревшая, не соответствующая современным правовым реалиям норма ст. 575 ГК РФ, позволяющая государственным гражданским служащим получать подарки, стоимость которых не превышает трёх тысяч рублей. По этой причине служащие ошибочно считают, что эта сумма гарантирует «нормальные» правоотношения, основанные на благодарности и желании «отблагодарить» вне контекста взятки, но при этом исключён ключевой признак добровольности и бескорыстности акта дарения, договор дарения также не заключается сторонами.
В целом мы считаем, что отсутствие понятия коррупционного поведения на законодательном уровне создает проблемы для правоприменителя, что в свою очередь затрудняет привлечение гражданских служащих к соответствующему виду наказания за коррупционные правонарушения.
Здесь уместно говорить об особой этике государственных гражданских служащих как совокупности тех морально-нравственных ориентиров, которые не позволят ему совершать деяния, влекущие коррупционную ответственность. Под этикой государственной гражданской службы следует понимать совокупность культурных ценностей чиновников на различных уровнях государственной власти, образующие этические принципы, правила служебного поведения, а также связанные с этим запреты. Основным критерием моральной оценки выступает профессионализм государственного служащего, который включает искусство следования общечеловеческим моральным нормам.
Практически в любом случае коррупция имеет социальное происхождение, недобропорядочный гражданский служащий своими действиями создает коррупционную ситуацию, причиняющую вред публично-правовым интересам. Из этого следует важнейшая задача по разработке и законодательному закреплению антикоррупционного статуса государственного гражданского служащего. Немаловажное значение в этой стези уделяется морально-этическим нормам поведения гражданского служащего, поскольку он должен исполнять свои служебные обязанности вопреки личным интересам, проследить такую мысль законодателя можно, например, через установленный запрет заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией и др. Опять же, к сожалению, данный комплекс ограничительных мер не обладает достаточной эффективностью. Служащие, заинтересованные в получении дополнительного и не совсем законного для их статуса дохода, всё чаще находят лазейки, сопряженные с его получением.
Для современного правового государства важную роль играют механизмы его взаимодействия, реализующиеся через органы государственной власти, а последние непосредственно через полномочия государственных служащих, в том числе гражданских служащих. Ответственность государственных гражданских служащих выступает гарантом защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Ответственность государственных гражданских служащих за коррупционные правонарушения следует рассматривать в качестве дисциплинарной ответственности в совокупности с небольшими усложнениями в порядке регулирования, а также специальной цели привлечения гражданских служащих - за совершение правонарушений коррупционной направленности.
Необходимо уяснить, по каким причинам, гражданский служащий совершает коррупционные деликты, проступки, правонарушения и преступления? Что толкает его на коррупционные деяния, почему и в какой момент корыстные мотивы становятся более приоритетными, чем этика и мораль, чем запреты и ограничения, чем угроза ответственности?
Этот выбор зависит от множества данных, в том числе, и от социальных и морально-этических факторов. К социальным относятся экономическая составляющая, общественные интересы гражданского служащего, а в некоторых возникающих ситуациях - интересы третьих лиц. С морально-этическими аспектами намного сложнее, поскольку оценить моральный уровень и наличие объективных, а не декларируемых, нравственных принципов того или иного человека не представляется возможным, но, тем не менее, государство пытается урегулировать данные вопросы, к примеру, проводя социальную политику по профилактике коррупционного поведения.
Кадровые подразделения органов власти стремятся к совершенствованию оценки этих моральных и социальных факторов. Так, в ходе личной профилактической беседы имеется возможность оценить эмоциональное состояние служащего, выявить его тревоги и переживания, которые в дальнейшем смогут послужить предпосылкой для его противоправного поведения. Ведь не стоит забывать, что в первую очередь, государственный служащий - личность, которая может попасть в сети криминогенного влияния. Иногда проще помочь пройти процедуру банкротства, чем потерять опытного сотрудника, решившегося на коррупцию из-за долгов. Кадровое подразделение обладает потенциалом оценки таких рисков и возможностью проведения индивидуальных профилактических мер. Да, данный подход будет достаточно энергоёмким и затянутым, но эффективность антикоррупционной политики возрастёт в разы. Служащий обретёт уверенность в том, что он не оставлен наедине со своими проблемами, а может рассчитывать на государство, на службу к которому он присягнул.
Следовательно, коррупционная ответственность государственного гражданского служащего представляет собой комплексный многоаспектный правовой институт негативных последствий совершения коррупционных деликтов, проступков, правонарушений и преступлений, установленный нормами действующего законодательства и регулирующий отдельную группу общественных отношений, возникающие в ходе противодействия коррупции.
Библиогра фия:
1. Шедий, М.В. Направления антикоррупционной политики в системе государственной службы современной России / Шедий М.В. // Вестник Поволжского института управления. 2020. Том 20. N 1. С. 5.
2. Голоманчук Э. В., Яготинцева Т. Ю., Астафурова О. А. Некоторые проблемы предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими и пути их решения // Бизнес. Образование. Право. 2019. № 3 (48). С. 249-254. DOI: 10.25683/VOLBI.2019.48.334.
3. Граждан, В. Д. Государственная гражданская служба : учебник для академического бакалавриата / В. Д. Граждан. — 6-е изд., перераб. и доп. — Москва : Издательство Юрайт, 2017. — 210 с. — (Бакалавр. Академический курс).
4. Россинский, Б. В. Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 6-е изд., доп. и пересмотр. - М.: Норма : ИНФРА-М, 2019. - 80-84 с.
5. Постановления Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 N 25-П, 06.12.2012 N 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 61; СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7571
6. Туганов Ю.Н., Журавлев С.И. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности / Туганов Ю.Н., Журавлев С.И. // Российская юстиция. 2014. N 4. С. 57 - 60.
7. Телегин А.С. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих // Пятый Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 24 - 25 октября 2014 г.): Избранные материалы / Г.В. Абшилава, В.В. Акинфиева, А.Б. Афанасьев [и др.]; отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М., 2015
8. Кандрина Н.А. К вопросу о служебной ответственности государственных гражданских служащих / Кандрина Н.А. // Российская юстиция. 2015. N 3. С. 50 - 53.
References:
1. Shediy, M.V. Directions of anti-corruption policy in the public service system of modern Russia / Shediy M.V. // Bulletin of the Volga Institute of Management. 2020. Volume 20. N 1. P. 5.
2. Golomanchuk E. V., Yagotintseva T. Yu., Astafurova O. A. Some problems of providing information on income, expenses, property and property obligations by state civil servants and ways to solve them // Business. Education. Right. 2019. No. 3 (48). pp. 249-254. DOI: 10.25683/VOLBI.2019.48.334.
3. Citizens, V. D. State Civil service: textbook for academic bachelor's degree / V. D. Citizens. — 6th ed., reprint. and add. — Moscow : Yurayt Publishing House, 2017. — 210 p. — (Bachelor. Academic course).
4. Rossinsky, B. V. Administrative law : textbook / B. V. Rossinsky, Yu. N. Starilov. - 6th ed., supplement and revision. - M. : Norm : INFRA-M, 2019. - 80-84 p
5. Resolutions of the Constitutional Court of the Russian Federation of 22.11.2011 N 25-P, 06.12.2012 N 31-P // Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation. 2011. N 61; NW RF. 2012. N 52. St. 7571
6. Tuganov Yu.N., Zhuravlev S.I. On the issue of bringing civil servants to disciplinary responsibility for corruption-related offenses / Tuganov Yu.N., Zhuravlev S.I. // Russian Justice. 2014. N 4. pp. 57 - 60.
7. Telegin A.S. Disciplinary responsibility of state civil servants // Fifth Perm Congress of Legal Scientists (Perm, October 24 - 25, 2014): Selected materials / G.V. Ab-shilava, V.V. Akinfieva, A.B. Afanasiev [et al.]; ed. V.G. Golubtsov, O.A. Kuznetsova. M., 2015
8. Kandrina N.A. On the issue of official responsibility of state civil servants / Kandrina N.A. // Russian Justice. 2015. N 3. p. 50 - 53.
