CC BY
54
Юристъ-Правоведъ. 2023. № 1(104). С. 35-41. Jurist-Pravoved. 2023. № 1(104). P. 35-41.
Научная статья УДК 342.9
СПЕЦИФИКА ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Майоров Владимир Иванович
Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, Тюмень, Российская Федерация 1955715 @rambler.ru
Пестов Роман Аркадьевич
Ростовский юридический институт МВД России, Ростов-на-Дону, Российская Федерация 79185927828@ya.ru
Введение: в статье проанализированы особенности ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения и ее соотношение с дисциплинарной ответственностью. Отмечено наличие двух дублирующих механизмов привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности - за дисциплинарные проступки и коррупционные правонарушения.
Материалы и методы: методологической основой статьи стали общенаучные методы познания, включающие принцип объективности, системности, анализ теоретических источников и нормативных правовых источников, обобщение, анализ правоприменительной практики, частнонаучные методы сравнительно-правовой метод, юридического толкования и др. Научная новизна связана с тем, что исследование представляет системный анализ специфических признаков ответственности за коррупционные правонарушения.
Результаты исследования: позволили определить, что правовая природа специфических признаков ответственности за коррупционные правонарушения относится к дисциплинарной ответственности, несмотря на отсутствие обозначения этого в законодательстве.
Выводы и заключения: на основании проведенного анализа предлагается внести изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» путем корректировки названия ответственности за коррупционные правонарушения как дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения и внесение соответствующих изменений в статьи 59.1-59.3.
Ключевые слова: правовое регулирование, дисциплинарная ответственность, ответственность за коррупционные правонарушения, соотношение, взыскания, утрата доверия, увольнение.
Для цитирования: Майоров В. И., Пестов Р. А. Специфика дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения / В. И. Майоров, Р. А. Пестов // Юристъ-Правоведъ : науч.-теоретич. и информац.-методич. журн. Ростов-на-Дону. 2023. № 1(104). - С. 35-41.
Original paper
SPECIFICS OF DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS FOR CORRUPTION OFFENSES
Mayorov Vladimir Ivanovich
Tyumen Institute of Advanced Training for Employees of the Russian Ministry of Internal Affairs, Tyumen, Russian Federation
Pestov Roman Arkadievich
Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Rostov-on-Don, Russian Federation
Introduction: the article analyzes the peculiarities of liability of civil servants for corruption offenses and its correlation with disciplinary responsibility. It is noted that there are two overlapping mechanisms for bringing public servants to disciplinary responsibility - for disciplinary offenses and corruption offenses.
Materials and methods: the methodological basis of the article were general scientific methods of knowledge, including the principle of objectivity, consistency, analysis of theoretical sources and normative legal sources, generalization, analysis of law enforcement practice, private scientific methods of comparative legal method, legal interpretation and others. Scientific novelty is related to the fact that the study presents a system analysis of the specific features of responsibility for corruption offenses.
Results of the research: allowed to determine that the legal nature of the specific features of responsibility for corruption offences refers to disciplinary responsibility, despite the lack of designation of this in the legislation.
Conclusions: based on the conducted analysis, it is proposed to amend the Federal Law dated July 27, 2004 № 79-Federal Law «On State Civil Service of the Russian Federation» by adjusting the name of responsibility for corruption offences as disciplinary responsibility for corruption offences and making relevant changes in Articles 59.1-59.3.
Keywords: legal regulation, disciplinary responsibility, responsibility for corruption offences, correlation, penalties, loss of trust, dismissal.
For citation: Mayorov V. I., Pestov R. A. Spetsifika distsiplinarnoy otvetstvennosti gosudarstvennykh sluzhash-chikh za korruptsionnyye pravonarusheniya [Specifics of disciplinary responsibility of civil servants for corruption offenses]. Jurist-Pravoved - Lawyer-Jurist. 2023. № 1(104). P. 35-41.
Проблема коррупции не обошла стороной ни одно государство, став угрозой международного масштаба. Не стала исключением и наша страна, в которой борьба с коррупционными деликтами насчитывает не одно десятилетие, однако в советский период институт государственной службы не получил должной правовой институционализации, а меры дисциплинарного характера подменялись средствами морально-этического характера. В современной России институт государственной службы получил законодательное оформление в 1995 г., однако с 1994 г. в своих обращениях к законодательному органу Президента РФ 23 раза указывали на коррупцию как угрозу безопасности страны, которая ведет к подрыву развития общества и правовому нигилизму.
Актуальность темы исследования связана с тем, что эффективность государственной антикоррупционной политики зависит от правовых механизмов, обеспечивающих законность и дисциплину при прохождении государственной службы. Эти же постулаты актуальны для продуктивного функционирования организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и трудовых обязанностей работников.
Дисциплинарная ответственность занимает важное место среди прочих видов юридической ответственности, выделяясь среди них такой характерной чертой, как возникновение в ходе выполнения трудовых и служебных обязанностей и только в порядке подчиненности по службе. Одним из наиболее распространенных правонарушений, совершение которых ведет к применению мер дисциплинарной ответственности, являются коррупционные правонарушения. Вместе с тем в регулировании ответственности за данные правонарушения применительно к государственным служащим имеется дублирование правовых норм, что порождает дискуссионность в вопросе соотношения ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения и дисциплинарной ответственности.
В научных исследованиях представлены дифференциальные подходы к природе юридической ответственности и ее разновидностям, которые, как правило, имеют узкодисциплинарный спектр [1] или проводят анализ с точки зрения экономического ущерба [2], особенностей коррупционного поведения [3], генезиса явления [4].
Практическая актуальность основана на данных Генеральной прокуратуры РФ, согласно которым ежегодно взыскивается ущерб от коррупции на сумму более 9 млрд рублей [5].
Коррупция (как социально деструктивное явление) связана с особенностями структур правового поведения [6], согласно статистическим опросам проблему коррупции считают серьезной более 80 % граждан, а 86 % считают необходимым усиление мер борьбы с этим деструктивным явлением [7].
Для повышения эффективности института государственной службы борьба с коррупционными правонарушениями имеет ключевое значение.
Этот тезис стал основой для изменения административно-правовых механизмов государственного управления во многих странах мира, реформирование запретов и ограничений для государственных служащих.
Здесь уместно привести положительный опыт КНР, где установлены строгие меры уголовной ответственности для государственных служащих, независимо от ранга, а властные
полномочия не считаются товаром, соответственно - их нельзя продать. При этом система показателей не предусматривает поощрения за количественные показатели, например, вынесенных штрафных санкций (раскрытых преступлений) и т. п.
Во Франции за коррупционные деликты для государственных служащих предусмотрена только уголовная и административная ответственность.
Совершение коррупционных правонарушений (как особое основание для привлечения к ответственности государственных служащих) было введено Федеральным законом № 329-Ф3 в 2011 году1. Вступление в силу данного закона положило начало раздвоению института дисциплинарной ответственности госслужащих, который помимо общих норм начал включать отдельную группу, регулирующую ответственность за коррупционные правонарушения. А ее правовая природа и соотношение с дисциплинарной ответственностью до сих пор не получили четкого определения ни в науке, ни в правоприменительной практике.
Правовая регламентация применения мер ответственности за коррупционные деликты должна отвечать требованиям непротиворечивости, единства юридической терминологии, понятности для правоприменения и многим другим, в совокупности обеспечивающим качество работы института ответственности.
Правовой основой регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих являются нормы Федерального закона № 79-ФЗ от 27.07.20042 (далее -Закон «О госслужбе»).
Структура дисциплинарной ответственности включает следующие элементы:
1) основания дисциплинарной ответственности (юридическое и фактическое - совершение дисциплинарного проступка);
2) условия дисциплинарной ответственности;
3) субъект дисциплинарной ответственности;
4) дисциплинарные взыскания;
5) дисциплинарное производство.
Рассмотрим, насколько эта структура соотносится с ответственностью за коррупционные правонарушения.
Как уже отмечалось, в Законе «О госслужбе» предусматриваются две процедуры привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности: за дисциплинарный проступок и коррупционное правонарушение. Нормативной основой для установления дисциплинарной ответственности в сфере борьбы с коррупцией является п. 6 ст. 7 Федерального закона № 273-Ф3 от 25.12.20083 (далее - Закон «О противодействии коррупции»), устанавливающий для государственных служащих перечень ограничений и запретов в целях повышения эффективности противодействия коррупции.
Субъектом ответственности за коррупционное правонарушение являются государственные служащие, на которых возложены обязанности в области противодействия коррупции. Данный субъект соответствует стандартному субъекту дисциплинарного поступка, в том числе в части его обязательного нахождения в юридически оформленных служебных отношениях.
Виды дисциплинарных взысканий урегулированы ч. 1 ст. 57 Закона «О госслужбе» и включают: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. «а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 данного Закона.
Взыскания за коррупционные нарушения содержатся в статьях 59.1 и 59.2 рассматриваемого нормативного правового акта и практически полностью аналогичны перечисленным выше. Исключение составляет ч. 1 ст. 59.2, которая закрепляет как отдельное взыскание увольнение в связи с утратой доверия. Хотя данное взыскание во многом схоже с увольнением с
1 Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2022) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ, 28.11.2011, № 48, ст. 6730.
2 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 07.10.2022) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
3 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 07.10.2022) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228.
гражданской службы, его отличием являются особые основания, а также запись о факте увольнения в связи с утратой доверия в специальном реестре4.
Следует отметить, что сама конструкция «утраты доверия» недостаточно конкретизирована на нормативном уровне. По мнению И.В. Тищенко, данное понятие включает «несоответствие морально-личностных качеств сотрудника, подтвержденных документально, наличие которых препятствует добросовестному выполнению трудовых обязанностей» [8]. Однако подобное определение носит скорее морально-этический, нежели правовой характер.
Кроме того, И.В. Григорьев и М.В. Крипак верно отмечают наличие схожести в основании увольнения в связи с утратой доверия, предусмотренном в п. 1.1. ч. 1 ст. 37 Закона «О госслужбе», и основании по ст. 59.1: «получается, что за неисполнение антикоррупционных обязанностей законодатель в одном случае предписывает применить отдельные виды взысканий, не связанные с увольнением со службы (ст. 59.1.), в другом - предоставляет право применить увольнение в связи с утратой доверия (п. 1.1. ч. 1 ст. 37)» [9]. Фактически принятие решения по вопросу об увольнении государственного служащего в связи с утратой доверия передается на усмотрение представителю нанимателя. Очевидно, что в данной ситуации выбор конкретного вида дисциплинарного взыскания должен в первую очередь определяться степенью тяжести коррупционного правонарушения.
Если взыскание в виде увольнения за совершение коррупционных правонарушений назначается за достаточно конкретно определенный круг действий, то с другими взысканиями дело обстоит куда сложнее. Сама формулировка - «несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции» является крайне расплывчатой, поскольку зачастую сложно отграничить «общие» ограничения, запреты и обязанности государственных служащих от антикоррупционных [10].
Однако именно это необходимо определить сразу же после выявления нарушения, поскольку от характера тех самых требований будет зависеть дальнейшая реализация дисциплинарного (антикоррупционного) производства.
Производство по делам о коррупционных нарушениях осуществляется в соответствии со ст. 59.3 Закона «О госслужбе» и рядом других нормативных правовых актов. От общего дисциплинарного производства оно отличается наличием специфических фактов и обстоятельств, учитываемых при наложении взысканий за совершение рассматриваемых видов правонарушений; отдельно определенными сроками привлечения к ответственности; проведением до наложения взыскания специальной проверки, результаты которой могут быть направлены в комиссию по урегулированию конфликта интересов.
Как показывает практика, можно выделить несколько основных групп действий, подпадающих под признаки коррупционных нарушений:
1) «значительные проступки», которые соответствуют конструкции ст. 59.2 Закона «О госслужбе». Среди них особо стоит выделить бездействия или несоответствующее выполнение обязанности по урегулированию конфликта интересов, которое повлекло или могло повлечь нарушение различных прав;
2) «малозначительные проступки». К наиболее распространенным из них относятся следующие ситуации: не указан доход от творческой деятельности; отсутствуют сведения об участии в коммерческой организации; не представлены сведения о доходе от вклада в банке; не указаны сведения о ветхом частном доме или ином непригодном для проживания жилом помещении и др.;
3) «несущественные проступки». К ним относится не превышающая 50 000 руб. разница между суммой всех фактически полученных доходов и суммой доходов, указанных в справке (декларации) государственным служащим; ошибки в выборе источника дохода; отсутствие сведений об имуществе, находящемся в долевой или совместной собственности и т. д. [11].
Ответственность государственных служащих за совершение коррупционных проступков, которые расцениваются как «малозначительные» или «несущественные», включает в себя более мягкие виды взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.
4 Постановление Правительства РФ от 05.03.2018 № 228 (ред. от 30.01.2021) «О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия» // Собрание законодательства РФ, 19.03.2018, № 12, ст. 1678.
Также встречаются «декриминализированные ситуации», исключающие применение дисциплинарных взысканий, поскольку действия не образуют состава коррупционного правонарушения. Наиболее частыми среди них являются:
- несоблюдение требований вследствие независящих от служащего обстоятельств;
- ошибочное (неточное) указание сведений в отчетных документах;
- ситуации, при которых установлена причинно-следственная связь между несоблюдением антикоррупционных стандартов служащим и его временной нетрудоспособностью [12].
В этой связи заслуживает внимания законопроект № 1078992-7, согласно которому предлагается внести изменения в Закон «О госслужбе», дополнив ст. 59.1 2 частью, согласно которой государственный служащий не будет привлечен к ответственности за несоблюдение ограничений и запретов и обязанностей, предусмотренных Законом «О госслужбе», Законом «О противодействии коррупции» в случае независящих от него обстоятельств, аналогичные изменения предполагаются и в отношении всех видов государственной и муниципальной служб.
Таким образом, при отсутствии четких критериев законодательства на практике все же сформированы определенные подходы к ранжированию тяжести коррупционных нарушений, хотя они и не являются универсальными.
В целом, сходство дисциплинарной ответственности и ответственности за коррупционные правонарушения сложно отрицать, а, учитывая положения ч. 1 ст. 13 Закона «О противодействии коррупции», определяющей, что за совершение коррупционных правонарушений соответствующие субъекты «несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность», ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения, не может быть отнесена к первым трем видам, (исходя из характера взысканий и других ее признаков), а значит, ее можно обозначить только как дисциплинарную. Тем не менее, без законодательного уточнения правовой природы ответственности за коррупционные правонарушения невозможно будет устранить имеющуюся вокруг нее неопределенность.
В связи с этим требуется корректировка названия ответственности за коррупционные правонарушения в Законе «О госслужбе» как «дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения» и внесение соответствующих изменений в статьи 59.1-59.3. Понятие «утраты доверия», которое тесно связано с исследуемой ответственностью, следует уточнить или же в принципе упразднить, поскольку его наличие или отсутствие не меняет сути применяемого дисциплинарного взыскания - увольнения.
Кроме того, Министерству труда и социальной защиты РФ следует издать методические рекомендации по вопросу определения тяжести коррупционных правонарушений государственных служащих и рекомендованных взысканий за них. Различные версии и форматы таких рекомендаций (от печатных и электронных изданий до заметок на сайтах органов власти) существуют во многих регионах и муниципальных образованиях [13; 14].
Однако в условиях неоднозначности подходов к содержанию ответственности за коррупционные правонарушения их содержание и практика применения могут разниться.
Для примера, в США в обязанности юрисдикционных органов входит не только выявление коррупционных деликтов, но и предоставление соответствующих рекомендаций с целью предупреждения и предотвращения причин, послуживших их осуществлению.
Исходя из этого, Минтруду следует учесть наличие запроса на разъяснение данной информации и издать рекомендации, которые применялись бы в едином порядке.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Жильцов М.А. Проблемы привлечения к дисциплинарной ответственности медицинских работников // Трудовое право в России и за рубежом. 2021. № 4.
2. Мещерякова С.Н. Проблемы коррупции в финансовой деятельности государства // сб. трудов Международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2018.
3. Ванновская О.В. Психология коррупционного поведения государственных служащих. М., 2019.
4. Авдеева О.А. Антикоррупционное законодательство России: ретроспективный анализ формирования механизма правового воздействия. 2020. № 1(158). Т. 73.
5. Авторский материал начальника управления по надзору за исполнением законодатель-
ства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации Виктора Балдина в журнале «Прокурор». URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gpf/activity/combating-corruption/library/methodic/review?item=58316193 (дата обращения 16.01.2023).
6. Лубский А.В., Лубский Р.А., Пестов Р.А. Особенности рефлексивных и нерефлексивных структур правового поведения в современном российском обществе // Философия права. 2019. № 1(88).
7. Результаты проведения социологического опроса об оценке эффективности применяемых антикоррупционных мер. URL: https://media.mvd.ru/files/application/1627632 (дата обращения 16.01.2023).
8. Тищенко И.В. Увольнение в связи с утратой доверия как правовая категория // Вестник Белгородского юридического института МВД России им. И.Д. Путилина. 2018. № 1.
9. Григорьев И.В., Крипак М.В. Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2018. № 5.
10. Добробаба М.Б., Чаннов С.Е. Ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения: проблемы оптимизации модели // Журнал российского права. 2021. № 11.
11. Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Подготовлен Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (март 2022 г.). URL: https://www.vsrf.ru/files/31076/ (дата обращения 16.01.2023).
12. Панкратов А.Ю. Привлечение к ответственности за дисциплинарные проступки и коррупционные правонарушения: практическое пособие. Казань, 2017.
13. Памятка об основах антикоррупционного поведения государственного гражданского служащего Ростовской области (вместе с Кодексом этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Ростовской области). Ростов н/Д, 2014.
REFERENCES
1. Zhiltsov M.A. Problems of bringing medical workers to disciplinary responsibility // Labor Law in Russia and abroad. 2021. № 4.
2. Meshcheryakova S.N. Problems of corruption in the financial activity of the state // Proceedings of the International Scientific-Practical Conference. Rostov n/D, 2018.
3. Vannovskaya O.V. Psychology of corrupt behavior of civil servants. Moscow, 2019.
4. Avdeeva O.A. Anticorruption legislation of Russia: a retrospective analysis of the formation of the mechanism of legal impact. 2020. № 1(158). V. 73.
5. Author's article by Victor Baldin, Head of the Department for Supervision over Compliance with Anti-Corruption Legislation of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, in Procurator magazine. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/combating-corruption/library/methodic/ review?item=58316193 (date of access: 16.01.2023).
6. Lubsky A.V., Lubsky R.A., Pestov R.A. Features of reflexive and non-reflexive structures of legal behavior in modern Russian society // Philosophy of Law. 2019. № 1(88).
7. Results of a sociological survey on the assessment of the effectiveness of applied anticorruption measures. URL: https://media.mvd.ru/files/application/1627632 (date of access: 16.01.2023).
8. Tishchenko I.V. Dismissal due to loss of trust as a legal category // Bulletin of the Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I.D. Putilin. 2018. № 1.
9. Grigoryev I.V., Kripak M.V. Features of disciplinary responsibility of civil servants for corruption offences // Administrative and Municipal Law. 2018. № 5.
10. Dobrobaba M.B., Channov S.E. Liability of civil servants for corruption offences: problems of optimization of the model // Journal of Russian Law. 2021. № 11.
11. Review of the practice of bringing to responsibility state (municipal) employees for failure to comply with restrictions and prohibitions, non-fulfillment of duties established to combat corruption. Prepared by the Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation (March 2022). URL: https:// www.vsrf.ru/files/31076/ (date of access: 16.01.2023).
12. Pankratov A.Yu. Bringing to responsibility for disciplinary misconduct and corruption offenses: a practical manual. Kazan, 2017.
13. Memo on the basics of anti-corruption behavior of public civil servants of the Rostov region (together with the Code of Ethics and Official Conduct of Public Civil Servants of the Rostov region). Rostov n/D, 2014.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Майоров Владимир Иванович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел. Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России. 625049, Российская Федерация, г. Тюмень, ул. Амурская, 75.
Пестов Роман Аркадьевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права. Ростовский юридический институт МВД России. 344015, Российская Федерация, г. Ростов-на-Дону, ул. Еременко, 83. ORCID id 0000-0002-5469-2255
INFORMATION ABOUT THE AUTHORS
Mayorov Vladimir Ivanovich, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Bodies. Tyumen Institute for Advanced Training of Employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 625049, Russian Federation, Tyumen, 75, Amurskaya St.
Pestov Roman Arkadievich, PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor
of the Department of Administrative Law. Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs
of Russia. 344015, Russian Federation, Rostov-on-Don, 83, Eremenko St.
