CC BY
77Административное право; административный процесс
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-10-188-190
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Возможность и целесообразность применения
Юлия Викторовна ЗАПЛАТНИКОВА (МАЛЕВАНОВА), кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) rostovtseva.julia@yahoo.com
Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных
исследований в рамках реализации научного проекта № 19-011-00729А
«Развитие антикоррупционного законодательства в сфере государственного управления»
Аннотация. В статье рассматривается возможность и целесообразность установления административной ответственности за коррупционные правонарушения в системе государственной гражданской службы, в частности, за невыполнение обязанностей по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является гражданский служащий. Анализируется процессуальный порядок привлечения к административной ответственности за рассматриваемое правонарушение, указываются проблемы и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: административная ответственность, государственные гражданские служащие, коррупционные правонарушения, противодействие коррупции, конфликт интересов.
Annotation. The article considers the possibility and expediency of establishing administrative responsibility for corruption offenses in the system of the state civil service, in particular for failure to fulfill obligations to prevent and (or) resolve a conflict of interests, to which a civil servant is a party. The article analyzes the procedural procedure for bringing to administrative responsibility for the corruption offense under consideration, points out the problems and suggests ways to solve them.
Keywords: administrative responsibility, state civil servants, corruption offenses, anti-corruption, conflict of interests.
П резидент РФ в 2018 г. в рамках мероприятий по реализации Национального плана противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы1 направил поручение Правительству РФ с участием Генеральной прокуратуры РФ рассмотреть вопрос о «целесообразности введения административной ответственности за нарушение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, касающихся предотвращения и урегулирования конфликта интересов».
Проработав данную идею в плоскости государственно-служебных отношений, необходимо отметить следующее. Анализ 17 глав КоАП РФ, административной и судебной практики по делам об административных правонарушениях показали, что гражданских служащих редко привлекают к административной ответственности.
А.А. Гришковец отмечает, что «увеличение числа составов административных правонарушений, за совершение которых должностные лица — гражданские служащие могут быть привлечены к ад-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
министративной ответственности, представляется непродуктивным, даже в определенной мере вредным, так как таким образом подрывается доверие к самому институту государственной службы... Гражданские служащие должны нести, прежде всего, дисциплинарную ответственность. При этом важно обеспечить главное — неотвратимость дисциплинарного наказания»2.
С одной стороны, с таким утверждением трудно не согласиться.
С другой стороны, прав и С.Е. Чаннов, который отмечает, что «возможность представителя нанимателя (работодателя) действовать при привлечении государственного и муниципального служащего к дисциплинарной ответственности, руководствуясь лишь собственным усмотрением, на практике нередко приводит к тому, что он начинает более лояльно относиться к одним сотрудникам (нередко «покрывая» совершаемые ими правонарушения, в том числе коррупционные) и чрезмерно строго — к другим, вызвавшим чем-то его недовольство»3.
Решение этой проблемы, по мнению A.A. Гришковца, «видится во введении элементов публичности и гласности в реализацию субъектом дисциплинарной власти его дискреционных полномочий»4.
Существует также противоположное мнение: «применение дисциплинарной ответственности к государственным и муниципальным служащим за возникновение конфликта интересов не всегда может решить те задачи, которые должны решать применяемые санкции. Применение же дисквалификации соответствует целям административного законодательства и обеспечивает применение меры административной ответственности, адекватной совершенному правонарушению и личности правонарушителя гражданина, осуществляющего управление процессами, имеющими значение для общества»5.
Первоначально дисквалификация применялась к должностным лицам, которые осуществляли организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организациях, либо к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.
С 2009 г. дисквалификация стала распространяться и на государственных гражданских служащих. Однако анализ судебной практики позволяет говорить о том, что дисквалификация в отношении гражданских служащих применяется крайне редко.
Альтернативой административной дисквалификации можно считать появление в 2011 г. в законодательстве о государственной службе увольнения служащих, совершивших определенные коррупционные правонарушения, в связи с утратой доверия (ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ; ред. от 02.07.2021; далее — Закон о гражданской службе).
Однако законодатель не предусматривает четкого и однозначного запрета на поступление таких лиц после увольнения в связи с утратой доверия на службу вновь.
Возвращаясь к административной ответственности государственных гражданских служащих, представляется, что в КоАП РФ следует предусмотреть следующий состав административного правонарушения коррупционного характера — невыполнение обязанностей по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является гражданский служащий.
Необходимо отметить, что само по себе вышеназванное деяние может рассматриваться и как дисциплинарный проступок, и как административное правонарушение. Однако, исходя из общих принципов справедливости юридической ответственности, представляется невозможным привлечение гражданского служащего за совершение одного деяния к двум видам юридической ответственности.
В то же время в законодательстве нередко встречаются деяния гражданских служащих, которые одновременно могут быть квалифицированы и как дисциплинарный проступок, и как административное правонарушение.
Например, п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о гражданской службе предусматривает обязанность гражданского служащего «не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство».
За неисполнение либо ненадлежащее исполнение данной обязанности гражданский служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.
В то же время КоАП РФ содержит состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 13.14 — «разглашение информации,
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей ... влечет наложение административного штрафа.».
И к какой же в этом случае ответственности гражданский служащий будет привлечен?!
Получается, что, в первую очередь, к административной ответственности, так как данное основание ответственности предусмотрено в КоАП РФ. Однако по усмотрению представителя нанимателя гражданский служащий может быть привлечен за данный проступок и к дисциплинарной ответственности в соответствии с Законом о гражданской службе, так как прямого запрета на это в законодательстве нет, что, безусловно, не отвечает общим принципам юридической ответственности.
Думается, что решить данную проблему возможно, предусмотрев в законодательстве о гражданской службе положение о том, что гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности тогда, когда в его деянии нет состава административного правонарушения или преступления.
Относительно рассматриваемого состава административного правонарушения коррупционного характера необходимо определить критерии отнесения данного деяния к административному правонарушению.
Чтобы деяние содержало признаки административного правонарушения, оно должно выходить за рамки управленческих отношений и посягать на права и свободы физических и юридических лиц.
Субъектом правонарушения также будет являться не любой гражданский служащий, а служащий в силу свое специального должностного положения, наделенный статусом должностного лица.
Представляется, что, в первую очередь, речь пойдет о гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители», реже — «специалисты».
Вместе с тем необходимо помнить, что административное наказание не может назначаться в порядке подчиненности, как это происходит при привлечении к дисциплинарной ответственности. Следовательно, возбуждать дела об административном правонарушении по рассматриваемому составу должен прокурор на основании обращения комиссии по соблюдению требова-
ний к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, которая предварительно рассматривает данное деяние и выявляет признаки административного правонарушения.
Рассматривать дела по данному составу административного правонарушения будет суд с возможностью применения такого вида наказания, как дисквалификация.
Таким образом, предусматривая новый состав административного коррупционного правонарушения, важно правильно определить критерии привлечения к административной ответственности за невыполнение обязанностей по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является гражданский служащий, и прописать в законодательстве все аспекты процессуального порядка привлечения к ней.
Завершить данную статью хотелось бы выражением Чезаре Беккариа, который в своей знаменитой книге «О преступлениях и наказаниях» развил идеи Платона и Аристотеля о неотвратимости наказания, сказав: «Одно из самых действительных средств, сдерживающих преступление, заключается не в жестокости наказаний, а в их неизбежности... Уверенность в неизбежности хотя бы и умеренного наказания произведет всегда большее впечатление, чем страх перед другим, более жестоким, но сопровождаемым надеждой на безнаказанность»6.
Полагаем, что именно к таким целям и в отношении привлечения к административной ответственности гражданских служащих необходимо стремиться.
1 Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы» // СЗ РФ. 2018. № 27. Ст. 4038.
2 Гришковец A.A. Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития // Административное право и процесс. 2018. № 2. С. 38—48.
3 Чаннов С.Е. Дисциплинарная и административная ответственность государственных и муниципальных служащих: вопросы эффективности // Журнал рос. права. 2018. № 2. С. 63.
4 Гришковец A.A. Указ. соч. С. 38—48.
5 Шурухнова Д.Н., Бондарь Е.О. Применение административно-правовых санкций за коррупционные правонарушения // Вестник экономической безопасности. 2016. № 3. С. 158.
6 Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 308—309.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
