CC BY
151АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ
СЛУЖАЩИХ
CURRENT ISSUES OF THE ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF
STATE CIVIL SERVANTS
Бя Ирина Дядековна, Студент магистратуры, Тихоокеанский государственный университет
Bya Irina Dyadekovna, Master student Pacific State University
Аннотация
В статье исследован вопрос привлечения государственного служащего к административной ответственности. Указано, что наряду с административной ответственностью за должностные правонарушения законодатель выделяет административную ответственность государственных служащих за общие административные правонарушения. Сделан вывод, что существующий механизм борьбы с коррупцией государственных служащих в России явно требует системного подхода.
Ключевые слова: государственный служащий, административная ответственность, коррупционное правонарушение.
Аnotation
The article deals with the issue of bringing a civil servant to administrative responsibility. It is indicated that along with administrative responsibility for official offenses, the legislator allocates administrative responsibility of state employees for General administrative offenses. It is concluded that the existing mechanism for combating corruption of civil servants in Russia clearly requires a systematic approach.
Keywords: civil servant, administrative responsibility, corruption offense.
В юридической науке выделяются две концепции юридической ответственности. Согласно основной юридическая ответственность понимается только в негативном аспекте, в качестве реакции государства на совершенное правонарушение. Однако согласно второй концепции в юридической ответственности выделяют помимо негативной, также позитивную составляющую.
Поскольку основной функцией государственной службы является управление, то от качества ее работы в значительной степени зависит будущее нашей страны. Согласно положениям Конституции РФ наше государство должно быть демократическим, правовым, социальным. Проводником этих идей в жизнь должна быть государственная служба.
Непосредственно административная ответственность государственных служащих, как специальных субъектов административных правонарушений, практически не исследовалась. Только отдельные аспекты этого правового института традиционно рассматриваются в рамках рассмотрения общих проблем административной ответственности должностных лиц. Между тем анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет говорить о фактическом отсутствии самостоятельного, структурированного института ответственности государственных служащих в законодательстве об административных правонарушениях.
Ответственность государственного служащего - его способность осознавать и выполнять возложенные на него задачи и обязанности, предвидеть последствия своих поступков, действий и бездействия как в сфере предоставленных полномочий, так и в общественной сфере [3].
Исходя из буквального прочтения статьи 2.4 КоАП РФ следует вывод, что государственный служащий, не совершив дисциплинарного проступка, не может совершить административного правонарушения. Или, выражаясь иными словами, можно заключить, что основанием для административной ответственности государственного служащего выступает совершение им деяния, одновременно несущего в себе черты дисциплинарного проступка и административного правонарушения. Ситуация нестандартная и достаточно наглядно отражает специфику ответственности на государственной службе. При этом государственные служащие несут административную ответственность за правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых является их служебным долгом.
Административная ответственность должностных лиц, замещающих должности государственной службы, за административные правонарушения в этом случае будет более строгая, нежели у простых граждан. Это понятно, усиление административной ответственности в данном случае обусловлено особым положением государственного служащего, и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, повлекшее нарушение прав и свобод граждан, нарушает установленный порядок деятельности государственного
органа что, в конечном счете, негативно сказывается на авторитете государственных органов и государства в целом.
Специальная административная ответственность государственного служащего должна устанавливаться за совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, в результате которых нарушены права и интересы граждан, юридических лиц, а также установленные законом запреты и предписания госслужащему. Эти административные правонарушения в обязательном порядке должны быть связаны с внешней административной деятельностью государственного органа, а если то же правонарушение совершается во внутриаппаратных отношениях (внутренняя административная деятельность), то тогда деяние следует считать дисциплинарным проступком [5].
А. А. Гришковец в своей статье «Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития.» делает вывод о неэффективности административной ответственности гражданских служащих и предлагает шире использовать меры дисциплинарной ответственности. По его мнению, они являются более эффективными на государственной гражданской службе, т.к. в большей степени влияют на служебные права государственного гражданского служащего. Он считает, что «грань между административным правонарушением и дисциплинарным проступком во многих случаях трудноразличима, если вообще существует».
По мнению А. А. Гришковца, «при таком подходе государственный гражданский служащий в определенной мере теряет презумпцию добросовестности, которую он имеет, замещая должность гражданской службы, т.к. в правовом демократическом государстве замещение должностей государственной службы традиционно рассматривается не иначе как общественное доверие». Такая ситуация подрывает доверие к самому институту государственной службы. С подобным утверждением трудно не согласиться [2].
Основанием административной ответственности государственного служащего является совершение административного правонарушения, т.е. совершение противоправного, виновного деяния, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Данное правило однозначно и безоговорочно применимо к государственным гражданским служащим, но не действует в отношении других категорий государственных служащих.
По нашему мнению, государственные служащие, независимо от вида государственной службы, должны нести административную ответственность на общих основаниях и исключений быть не должно.
Это положение подтверждается и конституционным принципом равенства граждан перед законом и судом.
Виновность лица может определяться не только исходя из психического отношения к вредным последствий противоправного деяния, но и исходя из психического отношения к самому противоправному деянию (у тех случаях, когда никаких вредных последствий состав правонарушения не предусматривает, так как является формальным).
При этом умысел заключается в осознании противоправного характера своих действий (бездействия), желание или сознательное допущение наступления вредных последствий таких действий (бездействия). Соответственно при формальных составах правонарушений дифференциация различных форм вины может осуществляться в зависимости от психического отношения лица до самого противоправного деяния. При этом умысел заключается в осознании противоправности совершенных действий (бездействия), а неосторожность у не осознания противоправного характера деяния, хотя лицо могло и должна была осознавать такую противоправность. Анализ составов должностных административных правонарушений государственных служащих позволяет сделать вывод о том, что они могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности.
Следует обратить внимание на тенденцию, обозначенную данными судебной статистики за последние три года. Так, в 2015 г. по ст. 5.59 КоАП РФ по числу лиц было рассмотрено 7295 материалов по делам об административных правонарушениях. Административному наказанию подвергнуто 5699 должностных лиц. Общая сумма назначенных штрафных санкций составила 28668317 руб. В 2016 г. по ст. 5.59 КоАП РФ по числу лиц был рассмотрен 7741 материал по делам об административных правонарушениях. Административному наказанию было подвергнуто 6151 должностное лицо. Общая сумма назначенных штрафных санкций составила 30785700 руб. В 2017 г., как следует из данных судебной статистики, картина изменилась не в лучшую сторону. Так, по числу лиц было рассмотрено 8037 материалов по делам об административных правонарушениях.
Административному наказанию было подвергнуто 6312 должностных лиц. Общая сумма назначенных штрафных санкций составила 31329802 руб. [10].
В практике судов общей юрисдикции неоднократно ч. 6 ст. 8 Закона об обращениях трактовалась весьма оригинально. Так, например, нарушения данного положения закона судом не усматривалось, если заявитель на первом листе обращения не указывал его конкретный вид, а именно «жалоба». С формальной точки зрения, если строго следовать букве закона, только жалобы нельзя направлять на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если же вид обращения заявителем не определен, то, по логике суда, такое обращение жалобой не признается и, соответственно, нарушений в действиях должностного лица нет. Однако если заявитель обжаловал такое решение в суде апелляционной инстанции, то вышестоящая судебная инстанция с выводами суда не соглашалась, отмечая, что вид обращения гражданина определяется не названием данного обращения, а его содержанием [4].
Тем не менее законодателем не установлены правила исчисления 30-дневного срока на рассмотрение письменного обращения гражданина. Однако системное толкование положений закона об обращениях позволяет констатировать, что установленный законодателем 30-дневный срок для рассмотрения обращения и для направления мотивированного ответа заявителю начинает исчисляться со следующего дня после регистрации письменного обращения гражданина. Данный вывод также нашел свое подтверждение и в материалах судебной практики.
Так, Вилегодским районным судом Архангельской области было рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении должностного лица-старшего судебного пристава ОСП по Ленскому району УФССП по Архангельской области, который ответ заявителю на письменное обращение, зарегистрированное в отделе 19.12.2011, направил 18.01.2012. Какого-либо промежуточного ответа либо уведомления о причинах задержки направления ответа заявителю в указанный период не направлялось. Основываясь на представленных в материалах дела доказательствах и системном толковании норм Закона об обращениях, суд пришел к выводу об отсутствии состава административного правонарушения, поскольку установил, что течение срока рассмотрения письменного обращения заявителя начинало исчисляться со следующего дня после его регистрации, то есть 20.12.2011, и заканчивалось 18.01.2012 [8].
Согласно ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ, дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы. В то же время, административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей, а не представителем нанимателя (в отличие от дисциплинарного взыскания). Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет, а сведения о лицах, уволенных в связи с утратой доверия, хранятся в реестре в течение 5 лет [1]. Решение о назначении дисквалификации с момента вступления в законную силу является приведенным в исполнение, то есть, этот момент становится точкой отсчета для отсутствия у лица прав на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом или занятием иной, установленной законом, деятельностью.
Обращение гражданина в органы публичной власти следует рассматривать как тест профессиональной пригодности государственного или муниципального служащего к уровню и качеству выполнения возложенных на него обязанностей. Сам институт административной ответственности за нарушения порядка рассмотрения обращений граждан не следует рассматривать как инструмент давления, поскольку, как уже указывалось выше, задачей административного законодательства является не только наказание, но и предупреждение противоправных действий и бездействия.
К государственным служащим могут применяться те же административные взыскания, что и к обычным гражданам: предупреждение, штраф, лишение специальных прав, возмездное изъятие имущества, конфискация, исправительные работы, административный арест.
Следует также понимать, что совершение административного правонарушения государственным служащим может повлечь за собой, кроме административной ответственности, ответственность и дисциплинарную. В этом случае основанием привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности будет не совершение административного правонарушения, а нарушение служебной дисциплины, выразившееся в нарушении, например, требований к служебному поведению сотрудника, нанесении ущерба его репутации либо авторитету учреждения или органа уголовно-исполнительной системы.
Применение административной ответственности к гражданским служащим обычно не вызывает дискуссий в научной литературе. Однако, в подобных исследованиях не учитывается разделение гражданских служащих
на определенные категории, выполняющие различную организационную роль
в осуществлении полномочий государственного органа, в осуществлении
служебно-правовых обязанностей при прохождении гражданской службы.
Список литературы
1. Ворончихин Д. А. Административная ответственность государственных служащих за несоблюдение антикоррупционного законодательства / Д. А. Ворончихин. Актуальные вопросы административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : материалы Региональной научно-практической студенческой конференции (26 ноября 2019 г., г. Пермь) / под науч. ред. А. С. Телегина, О. А. Ивановой, Н. В. Тиуновой. - С. 30.
2. Гришковец А.А. Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития / А.А. Гришковец // «Административное право и процесс». 2018. № 2. С. 38-48.
3. Закопырин В.Н. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: законность или целесообразность? // Матер. внутриведомств. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы административного права и его реализации в сфере органов внутренних дел». Рязань: Рязанский филиал МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя, 2015. - 219с.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - N 31. - Ст. 4398.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 18.02.2020) [Электронный ресурс]. -Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 34661/
6. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.12.2019) [Электронный ресурс]. - Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 341600/
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части размещения в государственной информационной системе в области государственной службы сведений о применении взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений: Федеральный закон от 01.07.2017 N
132-ФЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 219033/
8. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 82959/
9. Решение Вилегодского районного суда Архангельской области от 17.05.2012 по делу № 12-33/2012 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие».- Режим доступа: www.bsr.sudrf.ru.
10. Чаннов С. Е. Революционная целесообразность как метод борьбы с коррупцией / С.Е. Чаннов // Административное право и процесс. 2018. № 5. С. 22 - 28.
Referents
1. Voronchikhin D. A. Administrative responsibility of civil servants for noncompliance with anti-corruption legislation / D. A. Voronchikhin. Actual issues of administrative court proceedings and proceedings on administrative offenses [Electronic resource]: materials of the Regional Scientific and Practical Student Conference (November 26, 2019, Perm) / under scientific. ed. A.S. Telegin, O.A. Ivanova, N.V. Tiunova. - S. 30.
2. Grishkovets A.A. Administrative responsibility of state civil servants: state and development prospects / A.A. Grishkovets // "Administrative law and process." 2018. No. 2. P. 38-48.
3. Zakopyrin V.N. The Code of the Russian Federation on administrative offenses: legality or expediency? // Mater. interdepartmental. scientific-practical conf. "Actual problems of administrative law and its implementation in the field of internal affairs bodies." Ryazan: Ryazan branch of Moscow State University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikotya, 2015 .-- 219s.
4. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12/12/1993) (as amended by the Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation dated December 30, 2008 No. 6-FKZ, dated December 30, 2008 No. 7-FKZ, dated February 5, 2014 No. 2 -FKZ dated 07/21/2014 N 11-FKZ) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 2014. - N 31. - Art. 4398.
5. Code of the Russian Federation on administrative offenses dated December 30, 2001 N 195-ФЗ (as amended on February 18, 2020) [Electronic resource]. -Access mode http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/
6. Review of judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation N 4 (2019) (approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian
Federation on December 25, 2019) [Electronic resource]. - Access mode http : //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_341600/
7. On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation regarding the placement in the state information system in the field of public service of information on the use of penalties in the form of dismissal in connection with the loss of confidence for corruption offenses: Federal Law dated 01.07.2017 N 132-03 [ Electronic resource]. - Access mode http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_219033/
8. On anti-corruption: Federal law dated 25.12.2008 N 273-03 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/
9. Decision of the Vilegodsky District Court of the Arkhangelsk Region dated May 17, 2012 in case No. 12-33 / 2012 [Electronic resource] // Official site of the State Automated System of the Russian Federation "Justice." - Access mode: www.bsr.sudrf.ru.
10. Channov S. E. Revolutionary expediency as a method of combating corruption / S.E. Channov // Administrative law and process. 2018. No. 5. P. 22 - 28
