CC BY
483
УДК 351.74
ББК 35.078
Т.А. Сахарова, А.Ю. Темников
Административные правонарушения в сфере социального обслуживания населения
Administrative violations in field of social services
САХАРОВА, Татьяна Александровна, доцент кафедры административной деятельности ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-911-240-48-81. E-mail: Staspb@bk.ru
SAKHAROVA, Tatiana Alexandrovna, docent of the department of administrative activity of the internal affairs agencies of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia, candidate of juridical sciences. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel. 8-911-240-48-81. E-mail: Staspb@bk.ru.
ТЕМНИКОВ, Алексей Юрьевич, доцент кафедры административной деятельности ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-906-253-45-88. E-mail: temal.x@mail.ru.
TEMNIKOV, Alexey Yurievich, docent of the department of administrative activity of the internal affairs agencies of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia, candidate of juridical sciences. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel. 8-906-253-45-88. E-mail: temal.x@mail.ru.
В статье рассматриваются наиболее распространенные административные правонарушения, совершённые в области социального обслуживания граждан, анализируется административная ответственность за данные правонарушения. Особое внимание уделено рассмотрению признаков административных правонарушений, связанных с финансовой деятельностью социальных работников.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, административные правонарушения, связанные с финансовой деятельностью, коррупционные правонарушения, административные наказания, социальная защита, социальное обслуживание.
The article describes the most common administrative offenses committed in the field of social services its analyzes and administrative responsibility. Special attention is paid to the consideration of administrative offenses signs of financial activities of social workers.
Keywords: administrative responsibility, administrative offense, related to financial activities, corruption offenses, administrative penalties, social protection, social services.
Одним из существенных условий обеспечения граждан Российской Федерации высокоэффективной социальной защитой является своевременное реагирование административно-юрисдикционных органов на противоправные действия (бездействия) как физических, так и юридических лиц в сфере социального обслуживания. Административные правонарушения в данной сфере характеризуются признаками, которые свойственны всем административным правонарушениям, однако необходимо отметить, что некоторые из них обладают спецификой, продиктованной особенностями профессиональной деятельности работников государственных социальных структур и социально ориентированных некоммерческих организаций.
В основе отграничения административных правонарушений в сфере социального обслуживания от преступлений с аналогичным объектом лежат: степень (уровень) общественной опасности, тяжесть последствий, размер ущерба, способ совершения деяния, форма вины.
Прежде чем перейти к более углубленному рассмотрению заявленной темы, уточним ряд понятий. Так, под социальной защитой населения следует рас-
сматривать комплекс правовых и социально-экономических мер, направленных на обеспечение гарантированных государством минимально достаточных условий жизни граждан, их деятельного существования, на преодоление последствий трудных жизненных ситуаций и т.д. В широком смысле - это важнейшее направление внутренней политики, в более узком - конкретная деятельность государства и общества по защите населения от социальных рисков [18; 19, с. 45-49].
В рамках системы социальной защиты выделяется такой вид деятельности, как социальное обслуживание. Функцию социального обслуживания осуществляют Министерство труда и социальной защиты (федеральный орган исполнительной власти), а также находящиеся в его ведении организации; уполномоченные органы субъектов Российской Федерации и подконтрольные им учреждения социальной помощи населению; социально ориентированные коммерческие и некоммерческие организации; индивидуальные предприниматели [2]. К сожалению, законодатель не включил в систему социального обслуживания седьмой элемент - организации местного самоуправления, хотя именно
муниципальная власть максимально приближена к населению и способна оперативно (в рамках своей компетенции) оказывать всестороннюю помощь гражданам, способствовать реадаптации и реинтеграции инвалидов, безработных, сирот, девиантных подростков, лиц, освободившихся из мест лишения свободы, зависимых от психоактивных веществ, пожилых граждан и т.д. Справедливости ради отметим, что многие муниципалы предпринимают значительные усилия по нейтрализации общественных противоречий, находясь в тесном контакте с представителями социальных служб.
В контексте рассматриваемых нами вопросов целесообразно напомнить, что основной объём расходов государственного бюджета в последние годы (более 36 %) приходится на социальную поддержку россиян. Так, в текущем 2018 г. на реализацию социальных программ выделено 770 млрд. рублей. Размер финансовой поддержки учреждений, несущих социально значимую нагрузку, в этом же году будет составлять не менее 800 млн. рублей [11]. Грантовая поддержка некоммерческих организаций (НКО) в 2017 г. составила 7 млрд. рублей, в 2018 - 8 млрд. рублей [6]. В Санкт-Петербурге ежегодно социальными услугами пользуются около двух миллионов человек, при этом сумма социальных выплат превышает 37,7 млрд. рублей [5, с. 5].
Распределение финансовых потоков, механизмы «освоения» бюджетных средств и т.д. - всё это нуждается в жестком контроле. Основатель и руководитель Детского хосписа в Санкт-Петербурге А. Ткаченко считает, что барьером для развития благотворительности, создания цивилизованного рынка общественно-полезных услуг стали «хитроумные схемы», выявить которые год от года становится всё труднее и труднее [16, с. 5]. Таким образом, не вызывает сомнений, что соблазн совершения крупных и мелких хищений у потенциальных правонарушителей (или даже преступников) в сфере социального обслуживания достаточно велик.
Обращаясь к анализу административных правонарушений, находящихся в плоскости финансовых отношений (в данном случае речь идёт о социальной сфере), следует указать, что способ совершения подобных деяний обусловлен противоправными действиями должностных лиц, при этом в качестве общего объекта посягательства выступают общественные отношения, возникающие при обращении с финансовыми средствами (эти отношения являются предметом регулирования финансового права), а родовым объектом следует считать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за расходом бюджетных средств, и т.д. [17, с. 405].
Вредные, крайне негативные последствия таких деяний очевидны, т.к. они дезорганизуют всю систему социальной защиты, подрывают доверие населения к государственным институтам, ограничивают возможности граждан пользоваться определёнными благами, ценностями, льготами и т.д. Далее, имеет смысл указать, что противоправность, присущая данному виду правонарушений, характеризуется отсылочным характером диспозиций норм КоАП. В основной своей массе нарушаемые правила сформулированы в ведомственных нормативных правовых актах, в связи с чем для квалификации того или иного деяния необходимо обращаться к конкретным
нормативным правовым актам, которые регулируют трудовые, семейные, образовательные, медицинские и т.д. отношения.
Важно помнить, что установленный факт несоответствия деяния должностного лица правовым запретам нельзя считать достаточным основанием для полной и завершенной характеристики правонарушения, поскольку за противоправностью следуют санкции, в которых конкретизируется наказание [12, с. 36-42]. Применительно к рассматриваемым нами правонарушениям это, как правило, административный штраф.
Отечественные авторы констатируют, что именно штраф традиционно является наиболее распространенной в нашей стране мерой административной ответственности [7, с. 60-63; 14]. Наложение административного штрафа осуществляется с учётом общих принципов административной ответственности, в т.ч. и принципа виновности.
Виновность как еще один обязательный признак административного правонарушения является темой, активно обсуждаемой в научной литературе. Определение виновности юридических лиц даётся в п. 2 ст. 2.1. КоАП. О виновности физических лиц (умысле и неосторожности) говорится в ст. 2.2. КоАП. Стоит также отметить, что нельзя отождествлять вину должностного лица (например, возглавляющего организацию) и вину учреждения так же, как неприемлемо отождествление воли физических и юридических лиц.
Говоря о физических лицах, С.В. Скляров пишет, что вина является оценочным понятием, и на основании этой оценки правоприменитель вычленяет те индивидуальные критерии, особенности, характеристики, которые чрезвычайно значимы для квалификации правонарушения, решения вопроса об административной ответственности. При этом учёный подчеркивает, что согласно психологической концепции, у правонарушителя имеется вполне определенное представление о совершенном деянии и его последствиях (т.е. речь идет об интеллектуальном и волевом отношении). Заслуживает внимания тезис автора о том, что признак «осознание противоправности» в административном законодательстве по смыслу фактически идентичен такому признаку, как «осознание общественной опасности» (ст. 25 УК РФ) [15, с. 12-27].
Представляется, что если сотрудник социальной организации осознаёт, что своими действиями (бездействием) он нарушает существующие нормы (например, при обращении с денежными средствами, в сфере охраны труда, при соблюдении техники безопасности и т.д.), специальные правила поведения, то, без сомнений, имеет место осознание им собственной административной противоправности.
Умышленное правонарушение совершается с прямым или косвенным умыслом. Умысел - старинное русское слово, этимологическое значение которого связано с желанием, замыслом, стремлением реализовать то или иное намерение, т.е. предпринять действия, осознавая при этом конечную цель, характер, результат и последствия [20, с. 60-62].
В психике человека все функции связаны между собой, поэтому, проводя разграничение умышленной формы вины от неосторожной вины следует иметь в виду, что при неосторожной форме интеллектуаль-
ный компонент значительно «ослаблен», в результате чего индивид самонадеянно и некритично (легкомысленно) надеется, что негативные последствия не наступят, а если и наступят, то их удастся быстро устранить; в тех случаях, когда волевой компонент в формуле вины не проявляет себя должным образом (частично или полностью «заблокирован»), имеет место небрежность.
Обращаясь к вопросу о разграничении неосторожной формы вины от косвенного умысла, укажем, что при совершении неосторожных действий лицо не желает наступления вредных последствий (такая цель отсутствует), более того, оно даже может стремиться избежать потенциальных осложнений, вызываемых правонарушением [15, с. 43-45].
В контексте сказанного представляется возможным высказать предположение, основанное на собственных наблюдениях, анализе административной практики и т.д.: неосторожные правонарушения, связанные с финансовой деятельностью работников социальных учреждений, - редкость. Гораздо чаще недобросовестность и низкий профессионализм приводят к ненадлежащему социальному обслуживанию, к оказанию «псевдоуслуг», наносящих вред психическому и соматическому здоровью клиентов, ухудшающих их социальное положение, вызывающих дальнейшее обострение жизненной ситуации. Профессиональные ошибки социальных работников, особенно связанные с подготовкой материалов в суд о лишении родительских прав, исправить в дальнейшем крайне сложно.
Заканчивая рассмотрение признаков административных правонарушений, связанных с финансовой деятельностью в социальной сфере, отметим, что предпринятый нами анализ может быть взят за основу при исследовании всей группы правонарушений, выявленных в учреждениях социального обслуживания. Несмотря на то, что эта группа отличается выраженной неоднородностью, по мнению ряда авторов, в ней доминируют мелкие хищения (совершённые путём присвоения или растраты) - ст. 7.27 КоАП, и административные правонарушения, в которых прослеживается коррупционная составляющая [4, с. 581-590; 10, с. 89-94].
К последним относятся следующие правонарушения:
- ст. 7.29. Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;
- ст. 7.30. Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков;
- ст. 7.31. Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр контрактов, заключённых по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков;
- ст. 15.14. Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов [1].
Определение мотива при квалификации административных правонарушений не требуется, одна-
ко это обстоятельство затрудняет отнесение тех или иных деяний к коррупционным [8, с. 58], препятствует объективной, психологически понятной оценке произошедшего. Д.М. Иванов считает, что внутренние установки, ценностные ориентации имеют существенное значение при формировании так называемой, корыстной «заинтересованности» должностных лиц [10, с. 89-94]. Кроме того, отечественные исследователи сообщают, что недостаточно мотивированные в плане выполнения служебных задач, недисциплинированные, безответственные, небрежные, самонадеянные сотрудники, как правило, являются и недостаточно компетентными индивидами, в связи с чем именно они особенно часто совершают правонарушения [13; 9, с. 82-87].
Несомненный интерес у правоприменителей, могут вызвать признаки так называемых дисциплинарных коррупционных проступков, ответственность за которые не предусмотрена административным законодательством. Речь идет о дисциплинарной ответственности, регламентированной ведомственными актами, а в ряде случаев и федеральными законами (например, ст. 33 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Выявленные нарушения установленных запретов являются основанием для прекращения трудового (служебного) контракта, увольнения или освобождения от занимаемой должности. В качестве одного из проступков следует указать на игнорирование специалистами (служащими) обязанности уведомлять непосредственное руководство организации, правоохранителей о случаях их склонения к коррупции. В связи с вышеуказанным представляется целесообразным на уровне Министерства труда рассмотреть вопрос о принятии к уже существующему «Кодексу этики и служебного поведения работников органов управления социальной защиты населения и учреждений социального обслуживания» [3] приложения в виде «Развернутого перечня дисциплинарных проступков коррупционной направленности».
Помимо вышеперечисленных правонарушений и дисциплинарных проступков, в практической деятельности социальных работников, представителей НКО, индивидуальных предпринимателей и т.д. выявляются нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения - ст. 6.2; связанные с осуществлением предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) - ст. 14.1; нарушения, связанные с несоблюдением требований пожарной безопасности - ст. 20.4; и, наконец, нарушения законодательства Российской Федерации в области персональных данных - ст. 13.11.
По законодательной конструкции административные правонарушения, в которых «изобличаются» социальные работники, имеют формальный состав, а значительная часть нарушенных ими норм относится к бланкетным. Отметим, что в отношении физических лиц неприменимо административное приостановление деятельности, а в отношении юридических лиц - дисквалификация.
К сожалению, исследования, направленные на изучение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений в области соци-
ального обслуживания, в определённой мере затруднены из-за отсутствия государственной статистической отчётности по всем категориям дел об административных правонарушениях, а также по лицам, подвергнутых административным наказаниям. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что до сих пор не разработаны научно обоснованные рекомендации по профилактике административных правонарушений, совершаемых представителями социальных служб.
Подводя итог, сформулируем ряд выводов.
1. Рассмотренные в данной статье правонарушения совершаются физическими или юридическими лицами; физическими - в процессе осуществления должностных, служебных и др. обязанностей, юридических - в процессе осуществления основной социально ориентированной деятельности путём нарушения правил нормативного характера, регулирующих сферу социального обслуживания. «Истоки» административных правонарушений (связанных с любой профессиональной деятельностью) следует искать в индивидуально-личностных особенностях нарушителей, с учётом влияния на каждого конкретного человека его микросоциального окружения, а также с учётом уровня профессиональной подготовки, правовой осведомленности. Большинство правонарушений совершается социальными работниками
либо в связи с «корыстной заинтересованностью», либо в связи с некомпетентностью, небрежностью или безответственностью.
2. Административная ответственность является одним из важнейших правовых элементов государственного управления в сфере социального обслуживания населения в Российской Федерации, однако правопорядок в указанной сфере едва ли можно обеспечить за счёт карательного воздействия на нарушителей, к тому же не все санкции КоАП соответствуют общественной опасности деяний, совершённых представителями социальных служб. В связи с этим представляется, что основная роль в предупреждении и пресечении противоправных действий нарушителей административного законодательства должна отводиться контрольно-надзорным органам и целенаправленным усилиям руководителей всех уровней (в структуре Министерства труда и социальной защиты) по повышению дисциплины среди сотрудников, повышению общеправовой культуры, формированию антикоррупционного мировоззрения. В частности, не вызывает сомнений целесообразность принятия «Перечня дисциплинарных проступков коррупционной направленности», адресованного представителям социальных служб.
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2018 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 14 мая 2018 г.) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 15.06.2018).
2. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации : федер. закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156558/ (дата обращения: 15.06.2018).
3. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения работников органов управления социальной защиты населения и учреждений социального обслуживания : приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 31 декабря 2013 г. № 792 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант».
- Режим доступа: ttps://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70458556/ (дата обращения: 16.06.2018).
4. Бакин, А. А. Административные правонарушения и дисциплинарные проступки социальных работников // Жизнь и безопасность в современном мире. - 2003. - № 3-4. - С. 581-590.
5. В Совете Федерации обсудили вопросы социальной поддержки населения // Социальная политика. Медицинское обозрение. - 2018. - № 1 (1125). - С. 5.
6. Владимир Путин распорядился выделить НКО 8 миллиардов рублей [Электронный ресурс] // Официальный сайт газеты «Коммерсант». - 2018. - 19 фев. - Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/3554340 (дата обращения 15 июня 2018).
7. Гостев, А. С. Административный штраф: теоретико-правовая характеристика // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2014. - № 11-1 (49). - С. 60-63.
8. Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации по противодействию коррупции / под общ. ред. А.В. Кудашкина. - М.: Юрлитинформ, 2011. - 304 с.
9. Иванов, Д. М. Профессиональная этика государственных служащих Российской Федерации в контексте осуществления антикоррупционной политики // Мир политики и социологии. - 2016. - № 9. - С. 82-87.
10. Иванов, Д. М. Некоторые актуальные вопросы противодействия коррупции в сфере социального обслуживания населения // Юридическая наука: история и современность. - 2017. - № 2. - С. 89-94.
11. Исаев А. Бюджет 2018 года. Социальная сфера [Электронный ресурс] // Официальный сайт «Российской газеты». - 2017. - 31 окт. - Режим доступа: https://rg.ru/2017/10/31/isaev-osnovnoj-obem-rashodov-biudzheta-prihoditsia-na-socsferu.html (дата обращения: 15.06.2018).
12. Керамова, С. Н. Амирханов, А. Х. Проблемы правового регулирования назначения отдельных видов административных наказаний // Вестник Дагестанского государственного университета. - 2017. - Т. 32. - № 1. - С. 36-42.
13. Рыбалкин, Д. А. О воспитании антикоррупционной позиции личности // Вестник Казанского государственного университета культуры и искусств. - 2014. - № 1 [Электронный ресурс] // Сайт «Cyberleninka».
- Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/o-vospitanii-antikorruptsionnoy-pozitsii-lichnosti (дата обращения 14.06.2018).
14. Сафарянов, И. Ф. Штраф как вид административного наказания // Евразийская адвокатура. - 2016. -№ 4 (23). [Электронный ресурс] // Сайт «Евразийский научно-исследовательский институт проблем права».
- Режим доступа: http://www.eurasniipp.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=887:2016-10-07-06-19-56&сайа=116:2013-07-26-04-52-28&Пет1а=122 (дата обращения: 15.06.2018).
15. Скляров, С. В. Вина и мотивы преступного поведения. - СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. - 326 с.
16. Ткаченко, А. Особенности национальной благотворительности // Социальная политика. Медицинское обозрение. - 2018. - № 1 (1125). - С. 5.
17. Томилин, О. О. Понятие и признаки административного правонарушения в финансовой сфере // Научные труды. Российская академия юридических наук. - Вып. 3 : в 3 т. - Т. 3. - М.: Изд. группа «Юрист», 2003.
- С. 404-407.
18. Тяпкина, Е. Ю. Система социальной защиты населения в современной России [Электронный ресурс] // Сайт «Nauka-rastudent.ru». - 2017. - №. 02 (038). - Режим доступа: http://nauka-rastudent.ru/38/4043/ (дата обращения: 14.06.2018).
19. Хамидуллин, Н. Р. К вопросу о понятиях «социальная политика» и «социальная защита населения» // Вестник Оренбургского государственного университета. - 2014. - № 7 (168). - С. 45-49.
20. Шабалин, Л. И. О теориях вины // Российское право: Образование. Практика. Наука. - 2016. - № 1 (91). - С. 60-62.
,тттт, © Сахарова Т.А., Темников А.Ю., 2018
УДК 343.265.22 г
В.И. Холманский, Т.В. Стульнова
Как совершенствовать нормативное правовое обеспечение деятельности полиции по индивидуальной профилактике противоправных деяний, совершаемых в общественных местах или в сфере семейно-бытовых отношений лицами в состоянии алкогольного или наркотического опьянения
How to improve the normative legal support for the police
on the individual prevention of unlawful acts committed in public places or in the sphere of family and household relations, by persons in the state of alcoholic or narcotic intoxication
ХОЛМАНСКИЙ, Виталий Иванович, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел. 8(911)769-56-30. Электронный адрес: stulnova@ gmail.com.
HOLMANSKIY, Vitaliy Ivanovich, associate professor in the administrative activities of the internal affairs, candidate of legal sciences. Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, Lyotchika Pilutova str., 1. Tel. 8(911)769-56-30. E-mail: stulnova@gmail.com.
СТУЛЬНОВА, Татьяна Владимировна, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д.1. Тел. 8(911)230-65-55. Электронный адрес: stulnova@ gmail.com.
STULINOVA, Tatiyana Vladimirovna, associate professor in the administrative activities of the internal affairs, candidate of legal sciences. Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, Lyotchika Pilutova str., 1. Tel. 8(911) 230-65-55. E-mail: stulnova@gmail.com
Действующие нормативные правовые акты не обеспечивают эффективную индивидуальную профилактическую работу полиции с отдельными категориями лиц, склонных к совершению противоправных деяний в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, в т.ч. в сфере семейно-бытовых отношений.
Ключевые слова: семейно-бытовые отношения, алкогольное опьянение, наркоман, жилой сектор, коммунальная квартира.
The current normative legal acts do not provide effective individual preventive work of the police with certain categories of persons inclined to commit unlawful acts in the state of alcohol or drug intoxication, including in the sphere of family-household relations.
Keywords: family relations, alcoholic intoxication, addict, residential sector, communal apartment.
81
