CC BY
101
Возможные экономические механизмы внебюджетного финансирования для обеспечения защищенности критически важных объектов
Ю.Д. Макиев, д-р техн. наук, В.П. Малышев, д-р хим. наук Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России
В настоящее время в России насчитывается более 4,5 тыс. критически важных объектов. Среди них более 50% относятся к потенциально опасным объектам.
Указанные выше объекты имеют различную степень защищенности от воздействия опасных природных явлений, чрезвычайных техногенных ситуаций, проявлений террористического характера. Однако, если в целом оценивать состояние защищенности КВО, то следует сделать вывод, что оно не в полной мере соответствует современным угрозам и вызовам. Данное обстоятельство обусловлено рядом следующих факторов:
моральный и физический износ оборудования;
кризисные явления в экономике;
недостаточный уровень технологической и рабочей дисциплины;
сокращение выделяемых средств на решение проблем безопасности предприятий.
В условиях возросшей вероятности террористических актов, не снижающейся опасности возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций проблемы обеспечения защищенности критически важных объектов приобретают особо актуальный характер. Недостаточное внимание к вопросам защищенности КВО может привести в случае возникновения аварий и катастроф к огромным политическим, социальным и экономическим последствиям в масштабе государства. Кроме того, не исключаются большие потери среди населения, проживающего в районах размещения данных объектов. Нельзя исключать синергетического эффекта, когда выход из строя отдельно взятого КВО может нарушить функционирование целого комплекса других предприятий и объектов, связанных с данным КВО производственными и экономическими отношениями. Наглядным примером может служить выход из строя одной из электрических подстанций г. Москвы в 2006 году, когда была парализована деятельность сотни предприятий на территории нескольких областей.
Вместе с тем, обеспечение надежной защищенности КВО является крайне сложной и финансовоёмкой задачей. Осуществить ее решение только за счет государственных ресурсов в современных условиях практически невозможно. Требуется привлечение дополнительных средств из других источников.
Такой подход тем более оправдан, так как обеспечение устойчивого функционирования объекта, его защищенности является не только заботой государства, но и всего общества в целом, и, в первую очередь, собственников этих объектов.
В настоящее время существует достаточно обширный ряд направлений и способов привлечения негосударственных финансовых, материальных и иных ресурсов для обеспечения решения задач, важных для развития экономики и удовлетворения различных социальных нужд задач, в том числе и для обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных объектов.
Эти направления характеризуются различной степенью взаимосвязи деятельности государственных органов и частных организаций, заполняя весь спектр их взаимодействия между крайними экстремальными точками - национализации и приватизации.
С точки зрения практического использования представляет интерес для рассмотрения следующая информация:
перечень и классификация различных способов использования негосударственных ресурсов;
основное содержание и характерные особенности этих способов;
формы, методы и механизмы различных направлений привлечения негосударственных ресурсов, возможные варианты оформления деловых взаимоотношений;
накопленный реальный иностранный и отечественный опыт использования различных видов сотрудничества и партнерства государственных и негосударственных организаций в различных сферах производственной и социальной инфраструктуры [1, 5].
Рассмотренные направления, представляющие по своему существу различные формы экономии ресурсов и усилий, являются полезными и привлекательными не только для государственных, но и для частных организаций.
Эффективность рассмотренных способов внебюджетного финансирования мероприятий по обеспечению безопасности населения и защищенности критически важных объектов зависит от конкретных условий их реализации и достигается путем: создания специальных внебюджетных фондов; инновационной и инвестиционной деятельности; предпринимательской и коммерческой деятельности; предоставления кредитов; предоставления оплачиваемых услуг и др.
Система финансирования мероприятий по обеспечению защищенности КВО представляет собой комплекс различных механизмов и процедур в части определения объемов необходимых затрат, их распределение и расходование.
В частности, к таким процедурам и механизмам можно отнести следующие: анализ уязвимости КВО;
разработка планов повышения защищенности КВО; определение объемов потребных средств; выявление источников финансирования; сбор и аккумулирование средств;
механизмы распределения затрат в зависимости от приоритетности мер по защищенности КВО и др.
Общая схема финансирования мероприятий по обеспечению безопасности населения и защищенности КВО показана на рис. 1.
Финансирование затрат на мероприятия по обеспечению защищенности КВО может осуществляться по трем основным вариантам [ 6]: бюджетное финансирование;
самостоятельное финансирование за счет средств самого объекта; смешанное финансирование, которое включает как собственные средства объекта (предприятия), так и государственное финансирование некоторых мероприятий и привлекаемые средства за счет негосударственных источников (частно-государственное партнерство (ЧГП), инвестирование, венчурное финансирование, предоставление кредитов и т.д.). Немаловажное значение при этом имеют механизмы создания внебюджетных фондов.
Выбор конкретного варианта финансирования зависит от следующих основных факторов:
общей экономической обстановки в стране, которая определяет возможности государства и самих объектов по выделению потребных средств;
значимости и важности КВО, его роли и места в обеспечении жизнедеятельности государства и безопасности населения;
форм собственности данного КВО;
величины риска чрезвычайных ситуаций для объекта;
уровня и степени защищенности КВО.
Если проанализировать возможности и пути финансирования обеспечения защищенности КВО в условиях современной обстановки, то следует сделать вывод о том, что экономическое положение в стране не позволяет развернуть широкомасштабные мероприятия в области обеспечения защищенности КВО. Вместе с тем, нельзя и полностью свернуть работы в этом направлении. С точки зрения потенциальных механизмов привлечения негосударственных ресурсов для решения инновационно-инвестиционных задач в области обеспече-
ния безопасности населения и защищенности критически важных объектов наиболее перспективным представляется использование ЧГП.
в а р и а н т ы
Мех смеш финанс анизм анного ирования
к
Меха инвест шизмы ирования
Рисунок 1. Схема финансирования мероприятий по обеспечению защищенности КВО
Возможность практического использования данного направления для решения указанных задач определяется рядом его характерных особенностей.
Во-первых, ЧГП по своему предназначению направлено на решение инвестиционных и инновационных задач, представляя собой способ привлечения инвестиций в области, обладающие наибольшим потенциалом качественного экономического роста - в высокотехнологичные и наукоемкие проекты, имеющие стратегическое и социальное значение.
Эффективность ЧГП обуславливается [2 ]:
заключением договоров об организации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров, каждый со своим вкладом в проект, участвуют с одной стороны - структуры государственной или муниципальной власти, с другой - частные компании;
созданием корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики;
сотрудничеством государства и бизнеса в развитии социальной сферы, при котором согласованно с государственной политикой бизнес самостоятельно и за свой счет реализует проекты в областях, приоритетных для государства и общества.
Во-вторых, организация и реализация ЧГП дает возможность реализовать вариант сотрудничества государственного и частного сектора с различными наборами значений основных определяющих факторов, к которым относятся:
возможность изменения формы собственности объектов ЧГП;
выбор при заключении договора различного уровня долевого участия в инвестировании проектов;
установление на основе заключаемых соглашений приемлемых вариантов распределения риска;
реализация проектов разной длительности - от нескольких лет до нескольких десятков лет.
В случае ЧГП между партнерами можно организовать различные варианты передачи полномочий на всех этапах подготовки и реализации проектов финансирования, проектирования, строительства, эксплуатации, управления, владения и покупки.
Это дает возможность реализовывать на практике самые разные механизмы и формы ЧГП на разных иерархических уровнях - государственном (федеральном и региональном) и муниципальном (местном).
Рекомендации по выбору форм и механизмам ЧГП могут носить только самый общий характер. Например, для проектов ЧГП продолжительностью 1-5 лет наиболее распространенными являются контракты на обслуживание и управление объектами, продолжительностью до 8-15 лет - договора различных видов аренды, а продолжительностью 20-50 лет и более лет - концессии.
В-третьих, к настоящему времени накоплен значительный опыт организации и осуществления ЧГП.
Многолетний (более 20 лет) иностранный опыт ЧГП в различных сферах экономики -от стратегических масштабных проектов до проектов на местном бытовом уровне, подтверждает действенность и значимость ЧГП.
В период практической реализации ЧГП вступило и в нашей стране. Реализуются и разрабатываются проекты ЧГП в различных сферах производственной и социальной инфраструктуры, примеры которых рассмотрены в настоящем отчете.
Несмотря на отсутствие федерального закона о ЧГП существующее достаточно развитое нормативное правовое обеспечение ЧГП [3,4] позволяет организовывать и осуществлять на этой основе конкретные проекты.
Для их подготовки разработаны типовые программы действий и типовые формы договоров о ЧГП.
В целом же разнообразие различных аспектов ЧГП позволяет выбирать наиболее приемлемые формы такого взаимодействия государства и бизнеса.
Одной из таких форм взаимодействия государства и бизнеса является реализация поручения Президента Российской Федерации от 14 июня 2007 г. № 4435 по вопросу обеспечения пожарной безопасности и устойчивого функционирования отраслей экономики и объектов, критически важных для национальной безопасности Российской Федерации. В настоящее время МЧС России подготовлен и с 1 января 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 137-Ф3 «О внесении изменений в статьи 5 и 24 Федерального закона «О пожарной безопасности», позволяющий осуществлять охрану критически важных объектов от пожаров договорными подразделениями федеральной противопожарной службы.
В рамках реализации данного правового акта:
подготовлено постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 года № 989, которое определило правила выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности договорными подразделениями ФПС;
подготовлен проект приказа МЧС России по его реализации, определяющий порядок создания договорных подразделений федеральной противопожарной службы и заключения договоров на выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности;
подготовлен перечень объектовых подразделений ГПС МЧС России, подлежащих реформированию в договорные подразделения ФПС;
проведена работа с руководителями субъектов Российской Федерации и организаций по вопросу создания на подведомственных объектах договорных подразделений ФПС;
подготовлены рекомендации об оснащении договорных подразделений ФПС пожарной техникой, имуществом и средствами связи.
Договорные подразделения федеральной противопожарной службы создаются на базе существующих объектовых подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России. В соответствии со статьёй 23 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 281 -ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» реформирование объектовых подразделений ГПС МЧС России с сохранением существующего порядка финансирования этих подразделений за счет средств охраняемых организаций продлено до 2010 года, что позволит сохранить квалифицированный кадровый состав Государственной противопожарной службы и снизить нагрузку на федеральный бюджет.
Поручением Президента Российской Федерации от 4 января 2009 года № Пр-23 определено, что договорные подразделения федеральной противопожарной службы должны быть созданы до 1 января 2012 года.
Мероприятия по их созданию планируется провести поэтапно.
На первом этапе (2009 год) в договорные подразделения ФПС будут реформированы объектовые подразделения ГПС МЧС России на объектах нефтяного и газового комплексов. Штатная численность личного состава этих подразделений в 2009 году составит 16 тысяч единиц личного состава.
На втором этапе (в 2010 году) планируется взять под охрану наиболее пожароопасные организации, составляющие основу экономического потенциала Российской Федерации (федеральные казенные предприятия, предприятия, производящие взрывчатые вещества, объекты энергетики, предприятия машиностроения, авиастроения, объекты металлургической, деревообрабатывающей промышленности и др.). Численность договорных подразделений федеральной противопожарной службы в 2010 году составит 36 тыс. человек.
Реализация второго этапа позволит достичь прикрытия от пожаров наиболее крупных объектов промышленности и защитить от пожаров около 1,5 тысяч населенных пунктов Российской Федерации с численностью населения более 2 миллионов человек.
На третьем этапе (2011 год) под охрану договорными подразделениями ФПС планируется взять критически важные для национальной безопасности страны особо пожароопасные объекты.
Численность федеральной противопожарной службы с 1 января 2012 г. составит 280 тысяч единиц, в том числе договорных подразделений - 60 тысяч единиц. В результате реализации данных мероприятий будет взято под охрану около 1,5 тысяч объектов и 2,5 тысячи населенных пунктов с численностью более 4 млн. человек.
Комплекс указанных мероприятий, осуществленных в рамках данного частногосударственного партнерства, позволит:
обеспечить на территории Российской Федерации должный уровень защиты объектов и граждан от пожаров;
осуществить меры по устойчивому функционированию отраслей экономики, критически важных для национальной безопасности Российской Федерации;
определить зоны прикрытия пожарных частей и обеспечить тушение пожаров на объектах и в ближайших населенных пунктах договорными подразделениями ФПС;
сохранить квалифицированный кадровый состав Государственной противопожарной службы.
Использование отношений аутсорсинга как одного из способов привлечения негосударственных ресурсов на практике означает экономию средств и повышение эффективности работы государственной организации путем передачи некоторых своих функций сторонним организациям.
Аутсорсинг может использоваться для решения различных задач обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных объектов. При этом государственные организации, как правило, передают на аутсорсинг вспомогательные и обеспечивающие функции и процессы.
МЧС России, выполняющим в области обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных объектов задачи организации, координации, методологического, методического и консультационного обеспечения, на аутсорсинг могут быть переданы функции и процессы, связанные с организацией размещения заказов на поставки технических средств, товаров, выполнения работ и оказание услуг для государственных нужд в соответствии с действующим законодательством, а также некоторые другие процессы, сопутствующие основной деятельности органов управления и сил МЧС России.
Варианты по передаче на аутсорсинг функций центрального аппарата МЧС России, основанные на рекомендациях, полученных в [7], приведены в таблице 1.
Таблица 1 - Функции центрального аппарата МЧС России, которые могут быть переданы на аутсорсинг ______________________________________________________
№№ п/п Подразделение центрального аппарата МЧС России Функции, передаваемые на аутсорсинг
1 Департамент гражданской защиты Размещение заказов путем проведения торгов в форме конкурса (аукциона) на право заключения государственных контрактов в соответствии с п.1 и 6 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
2 Департамент территориальной политики Разработка методик оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций (при наличии специализированных организаций, выполняющих аналогичные работы на основе аутсорсинга)
3 Департамент тыла и вооружения Организация и проведение аукционов в электронной форме в интересах системы МЧС России. Процессы планирования и организации крупномасштабных перевозок (при необходимости)
4 Департамент надзорной деятельности Осуществление государственного надзора (контроля) за исполнением организациями и гражданами установленных требований в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Независимая оценка рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. (В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 06.06.2006г. № Пр-954 о системе независимой оценки рисков)
5 Управление основных фондов и капитального строительства Размещение заказов для нужд системы МЧС России за счет средств федерального бюджета. Организация работ по эксплуатации, содержанию в технически исправном состоянии и обслуживанию административных зданий центрального аппарата МЧС России и их оборудования
6 Научно-техническое управление Проведение торгов по определению головного исполнителя работ по НИОКР, в том числе в электронной форме
Практической реализацией по передаче на аутсорсинг функций надзорной деятельности МЧС России являются работы по законодательному и нормативно-методическому обеспечению деятельности по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации.
Принимая во внимание, что правовую базу независимой оценки рисков должны составлять федеральные законы и нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации основные усилия по созданию механизма независимой оценки рисков были направлены именно на их разработку и принятие.
В результате этой работы статьей 144 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» полномочия по установлению Порядка проведения такой оценки отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. В настоящее время Правительство Российской Федерации своим постановлением от 31 марта 2009 г. № 272 утвердило «Правила проведения расчетов по оценке пожарного риска». При разработке процедуры проведения независимой оценки пожарного риска были использовании следующие подходы.
Первый. Собственник объекта защиты самостоятельно может выбрать форму оценки соответствия объекта защиты установленным требованиям пожарной безопасности.
Например, это может проводиться в рамках осуществления государственного пожарного надзора или в процессе проведения аудита пожарной безопасности, т.е. две формы подтверждения соответствия абсолютно равны, и на законодательном уровне между ними не делается никакого различия.
Второй. Организация, проводящая аудит пожарной безопасности, должна получить соответствующую аккредитацию в МЧС России.
Третий. Аудиторская организация периодически должна переаккредитовываться с целью подтверждения своей компетенции.
К участникам независимой оценки пожарного риска отнесены:
• организации по независимой оценке пожарного риска. Мы предполагаем, что правом проводить аудит пожарной безопасности будут наделяться только юридические лица;
• хозяйствующие субъекты, в отношении которых проводится независимая оценка пожарного риска;
• страховые организации.
Особая роль отводится экспертам, осуществляющим свою деятельность в аудиторских организациях. Ими могут быть специалисты, имеющие высшее или среднее специальное пожарно-техническое образование или высшее техническое образование и стаж работы в области обеспечения пожарной безопасности не менее 5 или 7 лет. При этом ключевым моментом для них будет являться успешная сдача квалификационного экзамена в МЧС России.
Предъявление таких требований к базовому образованию связано с необходимостью отбора компетентных специалистов, способных решать технические задачи различного уровня сложности, что будет способствовать надлежащему качеству проведения работ по независимой оценке пожарного риска, а также обеспечит доверие к специалистам, выполняющим такие работы.
В этой связи крайне важно отметить, что 64 статья «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» заложила правовые основы страхования ответственности за ущерб третьим лицам от воздействия пожара.
Федеральный закон содержит положение, что такое страхование может проводиться в рамках декларирования пожарной безопасности.
Поэтому страховые организации, в целях осуществления предстраховой экспертизы объекта защиты, могут выступать в качестве заказчика независимой оценки пожарного риска.
Одним из основных условий допуска организаций к проведению независимой оценки пожарного риска является их аккредитация на право проведения независимой оценки пожарного риска, который отнесен к компетенции МЧС России.
Практическая реализация данной формы аутсорсинга позволит:
• снизить административную нагрузку на субъекты хозяйственной деятельности в результате вывода их из сферы обслуживания государственных надзорных органов;
• освободить органы государственного пожарного надзора от проведения контроля на объектах защиты, на которых проведена независимая оценка пожарного риска, и сосредоточить усилия на пресечении нарушений требований пожарной безопасности на объектах, критически важных для национальной безопасности страны.
• задействовать экономические рычаги при назначении сумм страховых сборов и их дифференциации в зависимости от уровня защищенности объекта.
Рассматривая вопрос дальнейшего развития аутсорсинга в рамках системы независимой оценки рисков в целом, следует отметить, что ее более широкое внедрение возможно только после принятия соответствующих технических регламентов в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций, работа над которыми ведется в Министерстве в плановом порядке.
Предварительный анализ представленных материалов по использованию механизмов внебюджетного финансирования в области пожарной безопасности позволяет сделать следующие выводы:
-для успешной реализации различных форм внебюджетного финансирования необходима разработка соответствующих нормативно-правовых документов, регулирующих отношения государственных органов и бизнес-сообщества;
-состав участников частно-государственного партнерства должен определяться исходя из экономической и юридической целесообразности, при этом должен быть соблюден баланс экономических интересов государства и бизнеса, а также соответствие правовых полномочий и юридической ответственности всех участников партнерства;
-должен быть создан эффективный механизм контроля за соблюдением норм правового обеспечения и пресечения коррупционной деятельности.
Литература
1. Закон о частно-государственном партнерстве. № 179-ХУЕ от 10.07.2008. Мониторул Офичиал № 165-166 от 02.09.2008 г., Кишинев.
2. Е. Примаков. Механизмом развития российской экономики становится частногосударственное партнерство. Выступление Президента Торгово-промышленной Палаты Российской Федерации на заседании «Меркурий-клуба» 14 января 2008 г.
3. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ
4. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 27.08.2005 г.
5. О частно-государственном партнерстве в Республике Польша, 2006 г.
6. Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций. Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. МЧС России, М., 2004. г.
7. Исследование административных и управленческих процессов в МЧС России на основе аутсорсинга. Отчет о НИР (заключительный) (п.1.1.7.12 ЕТП НИОКР МЧС России на 2008-2010 годы). ЦСИ ГЗ МЧС России, 2008.
