CC BY
196
УДК 614.84 (083): 355.244.2
Развитие нормативной правовой базы деятельности МЧС России в области обеспечения защищенности критически важных объектов
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2014
А.В. Костров, Д.С. Дзодзиков
Аннотация
Проведен анализ нормативной правовой базы деятельности МЧС России в области обеспечения защищенности критически важных объектов в условиях угроз природного, техногенного и террористического характера. Установлены недостатки (пробелы) анализируемой базы, сформулированы предложения по ее совершенствованию.
Ключевые слова: закон; защищенность объекта; критически важный объект; нормативный правовой акт; нормативная правовая база; подзаконный акт.
Development of Legal Base Activities EMERCOM Russia in the Field of Critical Objects Protection
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2014
A. Kostrov, D. Dzodzikov
Abstract
The analysis of the legal base of activity EMERCOM of Russia in the field of ensuring protection of critical objects under threats of natural, technological and terrorist nature. Established deficiencies (gaps) analyzed base formulated proposals for its improvement.
Key words: law; protection of object; critical object; legal act; the legal base; subordinate act.
Сокращения терминов
АСР — аварийно-спасательные работы ГО — гражданская оборона ГПН — государственный пожарный надзор ГУ МЧС России — Главное управление МЧС России ЕДДС — единая дежурно-диспетчерская служба ДГЗ МЧС России — Департамент гражданской защиты МЧС России
ЗНТЧС — защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций КВО — критически важный объект ЛСО — локальная система оповещения НИР — научная исследовательская работа НПА — нормативный правовой акт
НПБ — нормативная правовая база
ОГВ РФ — орган государственной власти РФ
ОЗ — оперативное задание
ОИВ СРФ — орган исполнительной власти субъекта РФ
ОМС — орган местного самоуправления ПОО — потенциально опасный объект СВО — стратегически важный объект РСЧС — единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций ФОИВ — федеральный орган исполнительной власти ФПС ГПС — федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы ЧС — чрезвычайная ситуация
Введение
Проблема обеспечения защищенности КВО и населения от негативных воздействий природного, техногенного и террористического характера остается в числе приоритетных задач российской политики в области усиления национальной безопасности страны. В зонах возможных ЧС, которые могут возникнуть вследствие аварий, стихийных бедствий, террористических актов на КВО, находится более половины населения страны.
МЧС России — один из федеральных органов исполнительной власти, которому совместно с другими ведомствами и организациями решением заседания Совета Безопасности и президиума Государственного совета Российской Федерации от 13 ноября 2003 г. по вопросу «О повышении защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны в условиях обострения угроз техногенного и природного характера, террористических проявлений» были поручены выработка единого подхода и подготовка «Перечня критически важных для национальной безопасности объектов Российской Федерации». За прошедшие десять лет в стране выполнены объемные работы по созданию НПБ, регулирующей отношения по обеспечению защищенности указанных КВО. Одному из авторов данной статьи довелось участвовать в начальный и последующие периоды подготовки этой базы [1, 2, 4, 6, 7]. В настоящей статье развиваются результаты работ [1, 2, 4, 6, 7].
В основу настоящей статьи положены результаты исследований авторов, выполненных в рамках ОЗ от 01.08. 2013 г. № 4 (приказание ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) от 30. 08. 2013 г. № 122) - первая часть: «Анализ нормативной правовой базы в области защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера», а также НИР [8].
Предмет рассмотрения настоящей статьи — НПБ деятельности МЧС России в области обеспечения защищенности КВО. Публикации с таким предметом исследования, насколько известно авторам, отсутствуют. Задача проведения таких исследований поставлена в технических заданиях на выполнение вышеуказанного ОЗ и НИР [8], которые в большей части инициированы Основами [9], определяющими цели, приоритетные направления, основные принципы и задачи государственной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий страны от угроз природного, техногенного характера и террористических актов.
Цель статьи: 1) провести системный анализ нормативной правовой базы деятельности МЧС России в области обеспечения защищенности КВО и оце-
нить ее состояние; 2) сформулировать предложения по совершенствованию этой базы.
При формулировании цели рассмотрены печатные и рукописные источники [10—21], которые подтверждают актуальность поставленной задачи исследования.
Прежде чем приступить к анализу НПБ, необходимо кратко рассмотреть семантику ключевых словосочетаний «защищенность объекта», «критически важный объект» и другие.
Семантика словосочетаний «защищенность объекта», «критически важный объект», «деятельность МЧС России», «нормативный правовой акт»*
Два первых словосочетания использованы в совместном решении Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации от 13.11.2003 г. «О мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений», утвержденном Президентом РФ 04.12.2003 г. (далее — Решение).
Словосочетание «защищенность объекта» в законах РФ не определено. Например, в Словаре терминов МЧС, 2010 (Её"№АКТ) оно определено как «способность объекта противостоять угрозам с сохранением возможности выполнять свои основные функции и задачи в штатных и нештатных ситуациях».
В документах нередко используется словосочетание «защищенность в чрезвычайных ситуациях», определенное в ГОСТ Р.22.0.02-94 как «состояние, при котором предотвращают, преодолевают и предельно снижают негативные последствия возникновения потенциальных опасностей в чрезвычайных ситуациях для населения, объектов народного хозяйства и окружающей природной среды».
Имеющиеся толкования понятия «защищенность объекта» системно изложены в [22].
Словосочетание «критически важный для национальной безопасности объект» впервые использовано в вышеуказанном Решении. В последующем оно стало фигурировать в укороченном виде — как критически важный объект (КВО).
Словосочетание «критически важный объект» фигурирует в последнее время в различных документах, в основном, в толковании, данном в Концепции [10]: «критически важные объекты — объекты, нарушение (или прекращение) функционирования кото-
* Толкование этих словосочетаний (понятий, терминов) приведено потому, что в настоящее время нередко приходится сталкиваться с весьма некорректным представлением НПБ, регулирующей отношения, связанные с обеспечением защищённости КВО и ПОО.
рых приводит к потере управления экономикой страны, субъекта или административно-территориальной единицы, ее необратимому негативному изменению (или разрушению) или существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях, на длительный период времени».
Концепция не является нормативным правовым актом. В законодательстве в области ГО и ЗНТЧС термин «КВО» до сих пор законодательно не определен. Несомненно, это пробел в законодательстве*, о чем одним из авторов статьи говорилось в [6, 7]. Как бы то ни было, дело продвинулось. В Федеральном законе от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» определен термин «критически важные объекты топливно-энергетического комплекса» как «объекты топливно-энергетического комплекса, нарушение или прекращение функционирования которых приведет к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения».
Определения термина «КВО», данные в [10] и в законе № 256-ФЗ, близки по содержанию, но не идентичны. Представляется, что более корректно термин «КВО» определен в законе. Имеющиеся расхождения в определениях для изложения материала статьи несущественны.
Словосочетание «деятельность МЧС России», как и деятельность любого другого органа власти, организации, можно толковать как «функционирование, применение сил и средств МЧС России по назначению» (в нашем случае назначением является обеспечение защищенности КВО).
Термин «нормативный правовой акт» (НПА) — устоявшийся в теории права, толкуемый как выраженный в письменной форме акт, принятый в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, содержащий правовые нормы — общеобязательные формально-определенные правила поведения, влекущие правовые последствия в отношении неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений и обеспечиваемые возможностью государственного воздействия (как правило, принуждения) — см., например, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, а также постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 58.
Признаки НПА: письменная форма (официальный документ); принятие компетентным органом го-
сударственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; принятие в установленном порядке (нарушение процедуры принятия влечет недействительность акта); содержание составляют правовые нормы; обладание юридической силой (качественной характеристикой, отражающей степень их общеобязательности).
Следует заметить, именно НПА составляют НПБ и никакие другие (например, нормативные технические или нормативные методические акты).
Теперь можно выполнить отбор НПА, составляющих рассматриваемую НПБ.
Правила отбора и перечень НПА, составляющих НПБ деятельности МЧС России в области обеспечения защищенности КВО
Правила отбора
Отбор НПА для формирования вышеуказанного перечня выполнен по признаку совместного наличия в них:
термина «критически важный объект» (КВО);
положений, касающихся обеспечения защищенности КВО от угроз природного, техногенного и иного характера;
норм, регулирующих (регламентирующих) деятельность МЧС России в области обеспечения (повышения) защищенности КВО.
При отборе НПА учитывается семантика (содержание) ключевых словосочетаний, рассмотренных в предыдущем разделе этой статьи.
В качестве законодательной базы, из которой отбираются НПА, использована база информационно-правовой системы «Гарант».
Перечень отобранных нормативных правовых актов, составляющих НПБ деятельности МЧС России в области обеспечения защищенности КВО
Перечень представлен группой НПА — федеральные законы и группой — федеральные подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, НПА федеральных министерств и ведомств). В группах НПА расположены в хронологическом порядке их принятия.
I. Федеральные законы
Ы. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;
12. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В МЧС России готовится проект федерального закона «О внесении изменений...», предусматривающий законодательное определение рассматриваемого термина.
II. Федеральные подзаконные акты
А. Указы Президента РФ
П.А.1. Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
11.А.2. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
Б. Постановления Правительства РФ
П.Б.1. Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2005 г. № 64 «О Правительственной комиссии по вопросам биологической и химической безопасности Российской Федерации»;
II.Б.2. Постановление Правительства РФ от 16 мая 2005 г. № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации»;
II.Б.3. Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы»;
П.Б.4. Постановление Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму».
III. НПА федеральных министерств и ведомств
Ш.1. Приказ МЧС РФ от 6 августа 2004 г. № 372
«Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации»;
Ш.2. Приказ МЧС РФ от 1 октября 2004 г. № 458 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — региональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
Ш.3. Приказ МЧС РФ от 29 августа 2005 г. № 656 «Об утверждении Положения о функциональной подсистеме предупреждения и тушения пожаров единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;
Ш.4. Приказ МЧС РФ от 24 февраля 2009 г. № 91 «Об утверждении формы и порядка регистрации декларации пожарной безопасности»;
Ш.5. Приказ МЧС РФ от 6 сентября 2011 г. № 495 «Об утверждении положений структурных подразделений центрального аппарата МЧС России»;
Ш.6. Приказ МЧС РФ от 28 июня 2012 г. № 375 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности».
Анализ НПА, регламентирующих деятельность МЧС России в области обеспечения защищенности КВО от угроз природного, техногенного и террористического характера
В целях сокращения объема текста, использованы введенные выше коды (номера), присвоенные каждому НПА, включенному в вышеприведенный структурированный перечень. После кода в тексте анализа указываются, где это представляется возможным, номера и наименования статей (пунктов) НПА. Затем следует толкование содержания установлений и норм этих статей (пунктов).
I. Федеральные законы
Ы.: Статья 16. Полномочия федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности. К полномочиям федеральных органов государственной власти, в том числе и МЧС России, в области пожарной безопасности отнесена подготовка утверждаемого Правительством РФ перечня КВО.
Статья 37. Права и обязанности организаций в области пожарной безопасности. Руководители организаций имеют право: обеспечивать создание и содержание подразделений пожарной охраны на объектах, входящих в перечень КВО, на которых в обязательном порядке создается пожарная охрана (за исключением объектов, на которых создаются объектовые, специальные и воинские подразделения ФПС ГПС).
12.: Статья 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации тушения пожаров силами МЧС России, представленными ГПС (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством РФ перечень КВО, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей).
II. Федеральные подзаконные акты Л. Указы Президента РФ
П.Л.1.: III. Основные функции МЧС России. МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие основные функции:
разрабатывает и представляет Президенту РФ и (или) в Правительство РФ: перечень КВО;
проект перечня КВО, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, на которых в обязательном порядке создается пожарная охрана; организует:
предупреждение и тушение пожаров на КВО, других особо важных пожароопасных объектах, объектах федеральной собственности, особо ценных объектах культурного наследия РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей.
П.Л.2.: Пункты 108—109. МЧС России, в целях укрепления национальной безопасности, как владелец критически важных объектов, разрабатывает и внедряет технологии информационной безопасности в системах управления критически важными объектами. Кроме этого, МЧС России принимает участие в решении задач совершенствования безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем КВО.
Б. Постановления Правительства РФ П.Б.1.: Пункт 4 «д». В соответствии с данным постановлением Правительства РФ МЧС России осуществляет взаимодействие с иными федеральными органами исполнительной власти в области биологической и химической безопасности РФ по вопросам: защищенности КВО биологического и химического профиля, на которых осуществляется производство, хранение или утилизация опасных биологических агентов и химических веществ;
создания системы мониторинга окружающей среды и состояния здоровья населения в районах расположения КВО биологического и химического профиля;
профессиональной подготовки и переподготовки кадров, работающих на КВО биологического и химического профиля.
II.Б.2.: Пункт 5. МЧС России в соответствии с данным постановлением осуществляет следующие полномочия:
организует на постоянной основе совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления мониторинг состояния защищенности КВО, в том числе опасных производственных объектов, техногенные аварии на которых могут создать ЧС биологического или химического происхождения;
организует во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, государственными академиями наук разработку единых для страны комплексных методик оценки защищенности КВО биологического и химического профиля, а также показателей риска в случае ввоза на территорию РФ опасных в биологическом и химическом отношении грузов;
обеспечивает с участием Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору создание системы мониторинга и прогнозирования ЧС в районах расположения КВО для оценки и прогнозирования возможных зон загрязнения (поражения) опасными патогенами, экопатогенами, ксенобиотиками и суперэкотокси-кантами при возникновении ЧС на этих объектах, сопряжение этой системы с едиными дежурно-диспет-черскими службами, локальными системами оповещения и силами реагирования на уровне объекта и территориальном уровне.
II.Б.3.: Пункт 6. МЧС России с помощью ФПС ГПС осуществляет следующие основные функции:
проводит профилактику, тушение пожаров и аварийно-спасательные работы на КВО, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия народов РФ, при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей;
осуществляет оперативное управление другими видами пожарной охраны, силами и средствами, привлекаемыми для тушения пожаров на объектах, КВО, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия народов РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей.
II.Б.4.: Пункт 7 «б». МЧС России может принимать участие в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности КВО.
III. НПА федеральных министерств и ведомств
111.1.: III. Основные функции Главного управления МЧС России. ГУ МЧС России по субъекту РФ в соответствии с возложенными на него задачами организует в установленном порядке тушение пожаров на КВО.
111.2.: Пункт 10 «4)». МЧС России, через свои региональные центры, организует в установленном порядке работу по предупреждению пожаров, а также контроль за организацией тушения пожаров на КВО.
111.3.: Пункт 1.2. МЧС России, используя силы и средства своих территориальных органов, а также объектовых, специальных и воинских подразделений ФПС, включенных в состав функциональной подсистемы предупреждения и тушения пожаров РСЧС, организует работы в области предупреждения и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ, спасения людей и имущества на КВО.
111.4.: Пункт 10. Декларации пожарной безопас-
ности, составляемые на КВО, представляются в ГПН ГУ МЧС России по субъекту РФ.
III.5.: Пункт 5. Одной из основных задач МЧС России является разработка (под руководством ДГЗ МЧС России) предложений по формированию основ государственной политики в области повышения защищенности КВО от угроз природного и техногенного характера и террористических актов.
Пункт 6. Также МЧС России (под руководством ДГЗ МЧС России) осуществляет следующие функции: разрабатывает перечень КВО; организует разработку мероприятий по повышению защищенности КВО от угроз природного, техногенного характера и террористических актов;
организует предупреждение и тушение пожаров на КВО.
Ш.6.: Пункт 3. КВО (перечень которых утверждается Правительством РФ) закрепляются за начальниками органов ГПН Главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации и их заместителями, начальниками органов ГПН специальных и воинских подразделений и их заместителями. В исключительных случаях данные объекты могут закрепляться за наиболее подготовленными должностными лицами указанных органов ГПН.
Анализируемая НПБ включает в себя более десятка НПА федерального уровня (два федеральных закона, два Указа Президента РФ, четыре постановления Правительства РФ, шесть приказов МЧС России). Не обнаружены НПА по группе «Международные договоры и соглашения» и по группе «Межведомственные НПА федеральных министерств и ведомств».
МЧС России в соответствии с действующей НПБ осуществляет следующие полномочия в области обеспечения защищенности КВО:
разрабатывает предложения по формированию основ государственной политики в области повышения защищенности КВО от угроз природного, техногенного характера и террористических актов.
разрабатывает проект Перечня критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры страны и представляет его Президенту РФ или в Правительство РФ;
организует на постоянной основе совместно с заинтересованными ФОИВ, ОИВ СРФ и ОМС мониторинг состояния защищенности КВО, в том числе опасных производственных объектов, на которых в результате техногенных аварий могут возникнуть ЧС биологического или химического происхождения;
организует во взаимодействии с заинтересованными ФОИВ, ОИВ СРФ, ОМС, а также научными организациями страны разработку единых ком-
плексных методик оценки защищенности КВО биологического и химического профиля, показателей риска ввоза на территорию РФ опасных в биологическом и химическом отношении грузов;
обеспечивает (с участием Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору) создание системы мониторинга и прогнозирования ЧС в районах расположения КВО при возникновении ЧС на этих объектах, сопряжение этой системы с ЕДДС, ЛСО и силами реагирования на уровне объекта и территориальном уровне;
принимает участие в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности КВО страны. МЧС России:
проводит профилактику (предупреждение) и тушение (ликвидацию) пожаров, выполняет АСР на КВО, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия народов РФ, в местах проведения мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей;
осуществляет оперативное управление пожарной охраной, силами и средствами, привлекаемыми для тушения пожаров на КВО;
принимает участие в разработке и внедрении технологий информационной безопасности в системах управления КВО, в частности, в создании и в последующем использовании Комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (на КВО).
Анализ показал, что в рассматриваемой НПБ наиболее рельефно выделяются правовые нормы, регулирующие отношения по осуществлению профилактики и тушения пожаров на КВО, менее заметны правовые механизмы, регулирующие отношения по осуществлению функций гражданской обороны, а также защиты населения и территорий от ЧС.
Не совершенны механизмы лицензирования, контроля и надзора. Отсутствуют единые нормы, регламентирующие функционирование системы защиты объектов различных категорий опасности.
В целом, по предмету регулирования, рассматриваемая НПБ не является системной, требует неотложного совершенствования .
Правовое регулирование отношений по обеспечению защищенности (безопасности) КВО осуществляется в основном посредством подзаконных НПА. Отсутствует федеральный закон, обеспечивающий системное регулирование отношений, связанных с установлением эффективного взаимодействия и от-
* Она совершенна настолько, насколько отвечает требованиям высшего политического руководства страны, предъявляемым к деятельности МЧС России в рассматриваемой области (авторам неизвестны претензии политического руководства страны к деятельности МЧС России в области обеспечения защищённости КВО). Указанные требования зависят от интереса высшего политического руководства и Законодателя страны развивать рассматриваемую НПБ, как и всеобъемлющую для обеспечения безопасности КВО страны.
ветственности субъектов права, непосредственно или опосредованно обеспечивающих защищенность КВО от угроз природного, техногенного и иного характера. Это касается и ОГВ РФ, и государственных силовых структур, и ведомственных и частных охранных структур, и собственных служб безопасности КВО, и разработчиков, производителей, а также поставщиков охранной техники, и собственников и пользователей имущества КВО.
Отсутствуют единые нормы, регламентирующие функционирование системы защиты объектов различных категорий опасности, контроль, надзор и лицензирование деятельности.
Предложения по совершенствованию НПБ, регламентирующей деятельность МЧС России и других субъектов в области обеспечения защищенности КВО
Предложения сформулированы на основе результатов анализа НПБ, а также положений других работ, приведенных в списке литературы. Предложения представлены в следующем виде:
1. Правительству РФ, имеющему конституционное право законодательной инициативы, в установленном порядке сосредоточить полномочия, обязанности и ответственность в области обеспечения защищенности критически важных для национальной безопасности объектов в составе полномочий, обязанностей и ответственности единого координирующего органа — федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач обеспечения защищенности критически важных для национальной безопасности объектов (в настоящее время эти полномочия, обязанности и ответственность рассредоточены);
2. Законодателю принять федеральный закон РФ «О защищенности критически важных, стратегически важных и потенциально опасных объектов», регулирующий отношения, связанные с:
установлением эффективного взаимодействия, обязанностей и ответственности субъектов права, в том числе и МЧС России, непосредственно или опосредованно обеспечивающих защищенность КВО, СВО и ПОО от угроз природного, техногенного и иного характера;
установлением порядка государственной поддержки мер по повышению защищенности КВО, СВО и ПОО от угроз природного, техногенного и террористического характера;
формированием системы накопления и поддержания в необходимом объеме резервов финансовых средств и материальных ресурсов, создаваемых на всех уровнях власти для предупреждения и ликвидации ЧС указанного характера;
созданием страхового фонда документации на объекты повышенного риска, его систематизацией и внедрением в государственную систему управления в кризисных ситуациях и в ее региональные структуры;
созданием механизмов регулирования процессов противодействия биологическому терроризму;
внедрением систем защиты от несанкционированного доступа на рассматриваемые объекты,
внедрением методов диагностики и коррекции функционального состояния работников КВО, ПОО и СВО;
обеспечением бесперебойного энергоснабжения объектов;
внедрением мер по модернизации системы физической защиты и технических средств охранной сигнализации КВО, СВО, арсеналов, баз и складов ракет и боеприпасов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов;
осуществлением мер по обеспечению безопасности объектов хранения и уничтожения химического оружия;
внедрением в субъектах Российской Федерации системы мониторинга КВО и опасных грузов с целью предупреждения ЧС, в том числе обусловленных действиями противоправного характера;
обеспечением бесперебойной работы КВО и СВО, жизнедеятельности населения;
учреждением и корректировкой паспортов безопасности КВО, СВО, ПОО, планов повышения защищенности этих объектов, территорий субъектов РФ и муниципальных образований;
отбором и подготовкой персонала в области обеспечения защищенности КВО, СВО и ПОО;
разработкой мер по формированию у граждан и в обществе культуры энергетической, пожарной, химической, радиационной и биологической безопасности и др.
Этот закон должен урегулировать отношения, возникающие между ОГВ РФ, органами управления силовых министерств и ведомств, охранными структурами, собственными службами безопасности объектов, разработчиками, производителями, поставщиками охранной техники, собственниками и пользователями имущества объектов, деятельность которых (перечисленных субъектов права) так или иначе направлена на обеспечение защищенности КВО от угроз и чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и иного характера.
3. Целесообразно в качестве ФОИВ, специально уполномоченного на решение задач в области обеспечения защищенности КВО, признать МЧС России, имеющего значительный опыт координации деятельности федеральных министерств и ведомств, субъектов РФ, муниципалитетов и организаций при предупреждении и ликвидации крупных ЧС.
4. Развить, с целью повышения эффективности, НПБ государственного лицензирования, контроля и
надзора, осуществляемых МЧС России в сфере обеспечения защищенности КВО.
Заключение
Несмотря на очевидную важность решения проблемы обеспечения защищенности КВО от угроз природного, техногенного и террористического характера, НПБ в этой области развивается крайне медленно. Отсутствие базового НПА высшей юридической силы (федерального закона) и системного постановления Правительства РФ — значительный недостаток в деле осуществления Основ государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов [9].
Авторы выражают благодарность доктору медицинских наук, главному научному сотруднику ФГБУВНИИГОЧС (ФЦ) А.Ф. Хоруженко зазамеча-ния и предложения, позволившие улучшить качество статьи.
А.В. Костров, Д.С. Дзодзиков Литература
1. КорнейчукЮ.Ю., Костров А.В., КорнейчукЛ.В. Обеспечение защищенности критически важных объектов: развитие нормативной правовой базы // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2004. № 5. С.202—232.
2. Корнейчук Ю.Ю., Костров А.В., Корнейчук Л.В. Защищенность критически важных объектов. Плюсы и минусы нормативной правовой базы // Пожарная безопасность в строительстве. 2005. Март—апрель. С.19—22.
3. Гражданкин А.И. Критически важные для национальной безопасности опасные производственные объекты. Показатели, критерии и порядок категорирования ОПО // Безопасность труда в промышленность. 2005. № 5. С. 46—48.
4. Корнейчук Ю.Ю., Костров А.В., Корнейчук Л.В. Обеспечение защищенности критически важных объектов: нормативная правовая база // Гражданская защита. 2005. № 7. С. 24—25; 2006. № 1. С. 31—34.
5. Пятилетов В.В. О некоторых аспектах правового регулирования обеспечения безопасности критически важных объектов // Аспирантский вестник. 2009. №1—2. С. 97—101.
6. Костров А.В. Проблемы нормативного и правового обеспечения защищенности критически важных для национальной безопасности объектов / Доклад на пленарном заседании научно-практической конференции «Инновационный потенциал мероприятий по обеспечению защищенности критически важных объектов Российской Федерации от угроз природного и техногенного характера. М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2010.
7. Костров А.В. Проблемы правового обеспечения защищенности критически важных объектов // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2010. № 3. С. 4—11.
8. Научное сопровождение вопросов правового обеспечения деятельности системы МЧС России и РСЧС (п. 2.2—29/Б Плана НТД МЧС России на 2011—2013 годы): Отчет о НИР / Научн. рук. С.Н. Азанов, отв. исп. С.Н. Савченков. М.: ФГБУ ВНИИ ГО ЧС (ФЦ), 2013. Инв. № 6243.
9. Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г № Пр-3400).
10. Концепция федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов (одобрена распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2005 г. № 1314-р).
11. Царев Е. Нормативная база защиты критически важных объектов (КВО), 31.07.2012. Яндекс.
12. Таранов А.А. Организационно-научные аспекты анализа защи-
щенности опасных объектов и их учета в перечне критически важных объектов Российской Федерации — http://rpp. nashau-cheba.ru/docs/index-68744.html
13. Сломянский В.П., Глебов В.Ю., Галкин Р.Н. О некоторых методических подходах к категорированию критически важных объектов // vestnik.igps.ru>wp-content/uploads/V44/15.pdf
14. Габричидзе Т.Г. Комплексная многоступенчатая система безопасности критически важных, потенциально опасных объек-тов//Диссертация на соискание ученой степени д. т. н. Ижевск, 2008.
15. Баньщикова З.Е., Верескун А.В. Крестьянинова О.В. Проведение научных исследований в области обеспечения защищенности критически важных объектов // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2008,. № 6. С. 3—6.
16. Кузьмин В.В. Правовое регулирование защиты критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры населения страны от угроз техногенного и природного характера // Автореферат диссертации на соискание ученой степени к. ю. н. СПб., 2009.
17. Методические рекомендации по разработке планов повышения защищенности критически важных объектов, территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, утв. зам. министра МЧС России А.П. Чуприяном от 28 декабря 2011 г № 2-4-60-21-14.
18. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности автоматизированных систем управления производственными и технологическими процессами критически важных объектов инфраструктуры Российской Федерации / Утв. Президентом РФ 12 февраля 2012 г
19. Федеральный план повышения защищенности критически важных объектов Российской Федерации от угроз техногенного, природного характера и террористических актов на период до 2020 года / Принят Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, протокол от 2 июля 2012 г. № 3.
20. Система признаков КВО и критериев отнесения функционирующих в их составе информационно-телекоммуникационных систем к числу защищаемых от деструктивных информационных воздействий (Совет Безопасности РФ, 08.11.2005 г).
21. Васильев В. Информационная безопасность критически важных объектов // PC Week Revew: ИТ — безопасность, сентябрь 2013 (Интернет).
22. Костров А. В., Ткачева А.А. Защита населения и территорий: семантический анализ, синтез и формализация ключевых терминов // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2000. № 6. С. 24—47.
Сведения об авторах
Костров Анатолий Васильевич: к. т. н., доц., ФГБУ ВНИИ
ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
Тел.: (499) 216-90-44.
e-mail: 14_otdel@mail.ru
SPIN-код — 3101-5157
Дзодзиков Дмитрий Сергеевич: студент IV курса МАТИ-РГТУ им. К.Э. Циолковского, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), техник.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. Тел.: (499) 216-90-44. E-mail: 14_otdel@mail.ru
Information about authors
Kostrov Anatoly V.: Candidate of Technical Sciences, associate professor, Federal Government Budget Institution «All -Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher.
121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. Теl.: (499) 216-90-44. E-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 3101-5157
Dzodzikov Dmitry S.: IV year student of Moscow Aviation Technology Institute-Russian State Technological University behalf K.E. Tsiolkovsky, Federal Government Budget Institution «All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Technician.
121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. Теl.: (499) 216-90-44. E-mail: 14_otdel@mail.ru
