CC BY
211
УДК 614.8
А.В. Дымков, С.Н. Грязнов, Г.С. Черных
Анализ деятельности организаций и различных категорий сотрудников МЧС России на основе сущности и содержания государственной правоохранительной службы
Аннотация
В данной статье рассмотрены этапы становления правоохранительной службы в России с учётом исторического опыта её организации. Рассмотрены сущность, содержание, основные элементы и состояние развития правоохранительной службы в правоохранительной системе современной России. Проведен анализ деятельности организаций и различных категорий сотрудников МЧС России путем сравнения функций, осуществляемых Министерством с функциями федеральных органов исполнительной власти, отнесенных действующим законодательством к правоохранительным органам, а также с учетом соответствия служебной деятельности сотрудников характерным признакам правоохранительной службы и критериям, устанавливающим принадлежность к этой службе.
Ключевые слова: государственная служба; правоохранительная деятельность; правоохранительная служба; правоохранительные органы; правоохранительные функции; признаки правоохранительной службы; критерии, устанавливающие принадлежность к правоохранительной службе; безопасность; защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; категории сотрудников; служебная деятельность.
Содержание
Введение
1. Краткий экскурс в историю становления правоохранительной службы в России
2. Сущность, содержание, основные элементы и состояние развития государственной правоохранительной службы в правоохранительной системе современной России
3. Анализ деятельности организаций и различных категорий сотрудников МЧС России на основе сущности и содержания государственной правоохранительной службы
Заключение
Литература
Введение
Проводимая в Российской Федерации в течение последних лет административная реформа затронула все важнейшие сферы правового регулирования отношений между государством и его гражданами. В результате этого значительные изменения претерпел институт государственной службы. Была создана новая система государственной службы, включающая в себя правоохранительную службу.
Актуальность проблемы определения сущности и содержания правоохранительной службы для современной теории и практики государственных органов значительна. Она обусловлена проблемами, связанными с созданием нового вида государственной службы — правоохранительной службы с учетом исторического опыта её организации в России.
В целях совершенствования правоохранительной службы России в составе общей системы государственной службы в настоящее время предпринимаются решительные шаги по её развитию, обсуждаются концептуальные идеи, взгляды, идет осознание отечественного и мирового опыта, закладывается база нормативных правовых актов.
Процессы демократических преобразований, происходящие в России, не позволяют при подготовке правовой базы правоохранительной службы замыкаться на одной лишь ее правоохранительной функции. В современных условиях задачи и цели правоохранительной службы значительно шире. Они охватывают значительный круг различных правовых, социальных и нравственных явлений. Указанное обстоятельство приводит к необходимости рассматривать их в качестве самостоятельной системы.
Отсутствие правовых, научно обоснованных критериев определения государственных структур
в качестве правоохранительных снижает эффективность координации их усилий по обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, оперативному вовлечению в этот процесс фактически действующих или вновь создаваемых государственных органов.
В связи с подготовкой проекта Федерального закона «О правоохранительной службе», а также в целях определения возможности отнесения МЧС России к федеральным органам исполнительной власти, в которых предусматривается правоохранительная служба, существует необходимость проведения анализа деятельности организаций и различных категорий сотрудников Министерства с целью установления её принадлежности к правоохранительной службе.
1. Краткий экскурс в историю
становления правоохранительной службы в России
Необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Мировой опыт и состояние общественных отношений показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения.
Государственная служба в России начала складываться по мере становления самой государственности. Уже к XVII веку в России устанавливается единый порядок государственной службы дворянством. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгим руководством инструкциями по горизонтали. На местах при воеводах создаются специальные аппараты управления. Одновременно развивается законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.
В XVIII веке, с принятием Указов о единонаследии (1714 г.) и Табеля о рангах (1722 г.), был существенно изменен статус дворянства. Профессиональные качества и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе.
Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу, сформулировал новую систему чинов и должностей, установил сроки службы в определенных чинах. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе.
Государственная служба стала носить централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулировалась специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720 г.), семью регламентами для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных го-
сударственных учреждений, Уставом воинским, манифестами и указами.
Новое развитие государственная служба получила в первой половине XIX века. В 1832 году был принят «Устав о службе гражданской». Через два года вводятся «Правила о порядке производства в чины гражданской службы». В течение XIX века был утвержден ряд следующих положений, характеризующих государственную службу:
запрет родственных связей по службе;
ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти;
запрет заниматься определенными видами занятий;
денежное содержание в зависимости от чина и должности, включающее жалование, столовые и квартирные деньги;
право на пособие и пенсию при выходе в отставку.
Гарантировалась усиленная охрана государственных служащих при исполнении ими служебных обязанностей, устанавливался особый порядок предания их суду. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее.
С начала XIX века полицейская (правоохранительная) деятельность в России была возложена на созданное, в соответствии с Манифестом «Об учреждении министерств» (1802 г.), Министерство внутренних дел (МВД), в задачи которого, входило не только обеспечение безопасности (охрана правопорядка), но и защита от противоправных действий законных интересов и собственности граждан.
В дальнейшем система полиции, как правоохранительная система, постепенно диверсифицировалась. Из нее выделились особые управления сыскной полиции, судебной, речной и портовой, фабрично-заводской, горно-полицейской стражи, дворцовой и др. Кроме перечисленного в разные периоды в понятие «полиция» входили и институты (строительная полиция, медицинская (санитарная), ветеринарная), которые сегодня в России принято именовать контрольно-надзорными органами.
Таким образом, Россия до 1917 года имела детально разработанное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу.
С1917 года привалировала идея быстрого отмирания всякого государства. Произошел слом старого государственного аппарата и упразднения чиновничества.
В этот период не было принято закона о государственной службе. Детально регулировалась лишь служба в армии и органах внутренних дел.
Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами.
Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях. Декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях». В 1967 году Госкомтруда принял Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов. Лишь в конце 1980-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.
В современной России формирование института государственной службы началось с принятия Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» (1993 г.). Вступивший в силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.) законодательно оформил данный правовой институт.
Однако он не устранил следующие угрожающие явления:
неконтролируемый рост управленческого персонала;
расцвет бюрократизма, заглушающего рост новых экономических отношений и искажающего социальную политику государства;
включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводило к саботажу государственных решений;
коррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппарат;
опасно низкий уровень исполнительной дисциплины;
рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов.
В целях устранения негативных явлений в системе государственной службы, а также обеспечения стабильного и динамичного развития современной России было принято решение о реформировании системы государственной службы Российской Федерации.
Основные цели и задачи этого реформирования были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году (далее — Концепция). В соответствии с Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.
Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие Федерального закона от 25.04.2003 № 58. «О системе государственной службы Российской Федерации». В соответствии с ним система государственной службы включает в себя три вида государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.
Однако до настоящего времени не принят законодательный акт о правоохранительной службе.
Лишь с вступлением в силу такого закона может быть реализована содержащаяся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительная служба как вид федеральной государственной службы. Согласно закону она является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким служащим присваивают специальные звания и классные чины.
Очевидно, что подобный пробел в действующем российском законодательстве должен быть преодолен путем принятия Федерального закона «О правоохранительной службе». Это вызвано, с одной стороны, объективной необходимостью обеспечения эффективности осуществляемых правоохранительными органами полномочий в области национальной безопасности, а с другой — прямым указанием на это Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
2. Сущность, содержание, основные элементы и состояние развития государственной правоохранительной службы в правоохранительной системе современной России
В законодательстве и в юридической науке понятие «правоохранительная система» четко не определено. Существует точка зрения, согласно которой правоохранительная система равнозначна системе правоохранительных органов. Однако более правильным, по нашему мнению, представляется иной подход.
Правоохранительная система — совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность человека от противоправных нарушений. В данную систему входят цели и объекты правоохраны, правоохранительная деятельность и правоохранительные органы (субъекты правоохраны).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Стратегией национальной безопасности Российской Федерации основная цель правоохраны - обеспечение состояния защищенности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Обеспечение защищенности или, иначе, безопасности (в широком смысле слова) является одним из направлений деятельности государства, его функцией, реализуемой в целях обеспечения состояния защищенности. Эта функция, нормативно закрепленная Федеральным законом «О безопасности», реализуется в основном в правовых фор-
мах, а следовательно, является правоохранительной функцией государства. В обеспечении безопасности воедино сливаются законодательная, судебная и исполнительная функции государства.
Объектами правоохраны выступают многие разновидности жизнеустройства общества и государства на базе установленного национальным и международным законодательством правопорядка. К ним также относятся социальные ценности, интересы и блага: человек, его права и свободы, собственность, общественный порядок и общественная безопасность, окружающая среда, государственный строй и государственное управление, мир и безопасность человечества.
В юридической науке к видам правоохранительной деятельности (функциям) относят: конституционный контроль; осуществление правосудия; прокурорский надзор; расследование правонарушений; обеспечение безопасности; исполнение судебных решений;
оперативно-розыскную деятельность; охрану общественного порядка; оказание юридической помощи; профилактическая деятельность по предупреждению правонарушений.
Таким образом, правоохранительная деятельность — вид государственной деятельности, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного порядка.
В соответствии с видами деятельности к правоохранительным органам относят:
органы конституционного контроля; судебные органы, осуществляющие правосудие;
органы прокурорского надзора; органы предварительного следствия; органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов и исполнения судебных решений; органы дознания;
органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;
органы, осуществляющие охрану общественного порядка и профилактическую деятельность по предупреждению правонарушений;
органы, оказывающие юридическую помощь (нотариат, адвокатура).
Отсутствие в действующем российском законодательстве конкретного перечня государственных органов, служб и учреждений, входящих в систему государственной правоохранительной службы, во многом осложняет выполнение правоохранительными органами задач по реализации государствен-
ной политики в области обеспечения защищенности личности, общества и государства от различных видов угроз.
Правоохранительные функции в той или иной мере осуществляются всеми органами государства, но для органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, они являются основными и имеют ряд характерных признаков. К наиболее важным из них относятся:
основное содержание правоохранительной службы — обеспечение безопасности граждан, общества и государства, защита основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка;
личный состав правоохранительной службы свой профессиональный долг обязан выполнять даже в условиях повышенного риска для собственной жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружием в руках;
наличие специальных правовых актов, регулирующих организацию и прохождение службы, правовое положение служащих;
реализация системы специальных званий и внешней атрибутики (форменной одежды, служебных знаков, погон и др.);
проведение специальных обязательных занятий в служебное время (профессиональная, огневая, строевая, физическая подготовка), обязанность служащих участвовать в сборах, учениях, соревнованиях и иных плановых мероприятиях;
более строгая дисциплина и единоначалие, которые предполагают установление строжайшей персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей;
повышенные требования, как при приеме, так и при прохождении службы (по возрасту, медицинским показаниям и др.). Так, на правоохранительную службу принимают с 18, а в ряде случаев — с 20 лет;
особые правила привлечения к юридической ответственности.
Аналогичные признаки характерны и для военной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.
Основным отличием правоохранительной службы от военной службы состоит в том, что она комплектуется только на добровольной основе (по контракту) и не комплектуется на основе призыва на службу.
Необходимо отметить, что в отличие от государственных гражданских служащих, военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов могут проходить службу, не занимая должностей в государственных организациях. Это возможно в случаях нахождения их в распоряжении опреде-
ленного ведомственного органа, за штатом во время организационно-штатных мероприятий и прикомандирования к органам государственной власти.
Характерными отличиями правоохранительной службы от гражданской государственной службы, являются:
основная задача правоохранительной службы заключается в обеспечении общественной безопасности и правопорядка;
использование сотрудниками особых средств, обеспечивающих их деятельность, к которым относятся оружие, специальные средства и физическая сила;
применение особых методов деятельности (боевые, оперативно-розыскные, специально-технические, негласные и другие методы);
наличие особых условий службы (режима службы, денежного содержания, гарантий и компенсаций, социально-бытового и пенсионного обеспечения);
прохождение службы в соответствии с специальными положениями о дисциплине и дисциплинарными уставами;
особые условия, основания и порядок привлечения к дисциплинарной, материальной, административной и уголовной ответственности.
Служебная деятельность государственных гражданских служащих в основном направлена на обеспечение полномочий органов, которые осуществляют государственно-управленческие функции для разрешения экономических и социальных задач. Их работа связана с реализацией действий и принятием решений обеспечительного характера. В правовом статусе государственных гражданских служащих не устанавливаются ярко выраженные задачи по осуществлению функций правоохраны, военной деятельности и военного управления.
В системном виде компетенция каждого федерального органа исполнительной власти отражена в положении о данном органе. В нём, как правило, собраны воедино «разбросанные» по различным нормативным правовым актам задачи, функции и полномочия каждого федерального органа исполнительной власти. Только системный анализ ряда нормативных правовых актов позволяет установить принадлежность отдельных органов государственной власти к правоохранительной службе.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», Указами Президента Российской Федерации «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах» к правоохранительным органам относят МВД России, ФСБ России, МЧС России, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России, ФМС России, ФССП России, ГФС России и Следственный комитет Российской Федерации.
Законодательно правоохранительная служба определена:
Федеральным законом «О полиции» и Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (сотрудники органов внутренних дел) в МВД России;
Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (сотрудники таможенной службы) в ФТС России;
Федеральным законом «О пожарной безопасности» и Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» (сотрудники внутренней службы в федеральной противопожарной службе) в МЧС России;
Указом Президента Российской Федерации «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» (сотрудники органов наркоконтроля (сотрудники полиции) в ФСКН России;
Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» (сотрудники внутренней службы) в ФСИН России;
Указами Президента Российской Федерации «О вопросах Федеральной миграционной службы» и «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» (сотрудники органов внутренних дел (сотрудники внутренней службы), прикомандированные к Федеральной миграционной службе) в ФМС России;
Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации» (сотрудники органов внутренних дел (сотрудники внутренней службы), прикомандированные к Государственной фельдъегерской службе) в ГФС России.
Вместе с тем, правоохранительная деятельность по своему содержанию в Следственном комитете Российской Федерации, ФСБ России, внутренних войсках МВД России, спасательных воинских формированиях МЧС России законодательно отнесена к военной службе, а в Ростехнадзоре, Росприрод-надзоре, Роспотребнадзоре и других контрольно-надзорных органах к государственной гражданской службе.
Во всех федеральных органах исполнительной власти, отнесенных к правоохранительным органам, и в Федеральной службе судебных приставов (ФССП России) служба осуществляется только на должностях государственной гражданской службы.
Таким образом, существуют объективные признаки, которые позволяют отнести конкретные должности к одному из имеющихся видов государ-
ственной службы, вне зависимости от названия федерального органа исполнительной власти. Именно эти признаки позволили государственную службу на хозяйственных должностях МВД России отнести к государственной гражданской службе на должностях рядового и начальствующего состава во внутренних войсках — к военной службе, а на полицейских должностях — к службе в органах внутренних дел и полиции.
В связи с вышеизложенным задача институциа-лизации правоохранительной службы Российской Федерации, должна решаться путем отнесения к этому виду государственной службы не только органов, но и должностей, учреждаемых для реализации государственной правоохранительной функции. При этом необходимо исходить из того, что должности правоохранительной службы могут учреждаться в различных федеральных органах исполнительной власти и в других государственных органах.
3. Анализ деятельности организаций и различных категорий сотрудников МЧС России на основе сущности и содержания государственной правоохранительной службы
Направления деятельности МЧС России по реализации правоохранительных функций в системе обеспечения национальной безопасности определены Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепцией общественной безопасности Российской Федерации.
В соответствии с этими документами деятельность МЧС России в полной мере можно отнести к правоохранительной деятельности, т.к. основными задачами Министерства, как составной части сил обеспечения общественной безопасности являются:
предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, уменьшение размеров ущерба и потерь от них, ликвидация чрезвычайных ситуаций;
осуществление мероприятий по надзору и контролю в области гражданской обороны, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
участие под эгидой международных организаций в миротворческих операциях, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в оказании гуманитарной помощи населению пострадавших стран.
В соответствии с действующим законодательством МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю в области гражданской
обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также управление, координацию, контроль и реагирование в этой области.
В систему МЧС России входят: центральный аппарат;
территориальные органы — региональные центры и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по субъектам Российской Федерации;
федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы (далее — федеральная противопожарная служба); спасательные воинские формирования; Государственная инспекция по маломерным судам;
аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, военизированные горноспасательные части.
В настоящее время в МЧС России представлены все виды государственной службы, относящиеся к системе государственной службы Российской Федерации: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.
Служебная деятельность в МЧС России осуществляется государственными гражданскими служащими, военнослужащими, сотрудниками внутренней службы, а также лицами (работниками), на которых распространяются права, обязанности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации о труде.
Обоснование принадлежности к правоохранительной службе функций, осуществляемых Министерством, а также органов, служб, организаций, сотрудников, осуществляющих деятельность в системе МЧС России, базируется на следующих критериях:
наделение правоохранительными функциями и наличие характерных признаков правоохранительной службы в нормативных правовых актах, регулирующих правоотношения МЧС России;
деятельность по обеспечению защиты личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций в рамках обеспечения общественной безопасности, как составной части национальной безопасности и одного из её основных приоритетов;
полномочия по применению мер административного воздействия при осуществлении мероприятий по надзору и контролю;
вид государственной службы, доминирующий в том или ином органе, службе, организации.
Наиболее полно критериям, устанавливающим принадлежность к правоохранительной службе, соответствует, входящая в систему МЧС России федеральная противопожарная служба.
В состав федеральной противопожарной службы (далее — ФПС МЧС России) входят:
структурные подразделения центрального аппарата;
структурные подразделения территориальных органов;
органы государственного пожарного надзора; объектовые подразделения, созданные в целях обеспечения профилактики пожаров и (или) их тушения в организациях;
специальные подразделения, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и режимных организациях;
территориальные подразделения, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров в населенных пунктах;
договорные подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях охраны имущества организаций от пожаров на договорной основе;
пожарно-технические, научные и образовательные организации.
В соответствии с Федеральным законом «О пожарной безопасности» одной из основных функций системы обеспечения пожарной безопасности является функция, связанная с тушением пожаров и проведением аварийно-спаса-тельных работ.
Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации «О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы» установлены следующие основные функции ФПС России:
организация и осуществление в пределах своей компетенции государственного пожарного надзора на территории Российской Федерации;
организация и осуществление профилактики пожаров;
осуществление тушения пожаров и проведение аварийно-спасательных работ на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, на других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей, в закрытых административно-территориальных образованиях, а также в особо важных и режимных организациях и в населенных пунктах;
осуществление контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями федеральных законов, технических регламентов и иных нормативных правовых актов в области пожарной безопасности;
осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации дознания по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности, а также производство
по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности;
организация и проведение экспертиз, испытаний веществ, материалов, изделий, оборудования, конструкций на пожарную опасность.
Кроме перечисленных функций, органы государственного пожарного надзора ФПС России осуществляют государственный надзор за выполнением установленных требований по гражданской обороне и по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В соответствии с вышеназванным Положением должностные лица ФПС России в установленной сфере деятельности имеют право:
запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан сведения и документы о состоянии пожарной безопасности, а также данные о произошедших пожарах и их последствиях;
в случае необходимости использовать дополнительно при тушении пожаров имеющиеся в наличии у собственника средства связи, транспорт, оборудование, средства пожаротушения и огнетушащие вещества с последующим урегулированием в установленном порядке вопросов, связанных с их использованием;
использовать на безвозмездной основе возможности средств массовой информации для оповещения и информирования населения о пожарах;
ограничивать или запрещать доступ транспорта и пешеходов к местам пожаров и зонам чрезвычайных ситуаций.
Должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:
запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от организаций и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки посещать территорию и объекты защиты и проводить их обследования, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю;
выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требо-
ваниям технических регламентов, а также по предотвращению угрозы возникновения пожара;
вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения об осуществлении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;
производить дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности;
вызывать в органы государственного пожарного надзора должностных лиц организаций и граждан по находящимся в производстве органов государственного пожарного надзора делам и материалам о пожарах, получать от указанных лиц и граждан необходимые объяснения, справки, документы и их копии;
составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений.
В результате исполнения в 2013 году функций, возложенных на федеральную противопожарную службу, пожарно-спасательными подразделениями ликвидировано 152 959 пожаров и спасено 91 349 человек.
Должностными лицами органов государственного пожарного надзора (далее — ГПН) по результатам проведенных надзорных мероприятий за соблюдением установленных требований достигнуты следующие показатели:
в области пожарной безопасности проведено 582 102 тыс. проверок объектов, выявлено 2,9 млн нарушений требований пожарной безопасности, выдано более 283 тыс. предписаний. Проведено более 19 тыс. проверок противопожарного состояния объектов системы социальной защиты населения, здравоохранения и образования с круглосуточным пребыванием людей. Предложено провести более
30 тыс. мероприятий по устранению нарушений требований пожарной безопасности. Устранено более 25 тыс. нарушений требований пожарной безопасности. Возбуждено 757 административных производств по признакам правонарушений в виде неисполнения в срок предписаний ГПН. Привлечено к ответственности 7 тыс. юридических и должностных лиц. В отношении 28 объектов судами принято решение о приостановке их деятельности;
в области гражданской обороны выдано 18 706 предписаний, согласно требованиям которых было предписано к устранению 120 992 нарушения требований в этой области, из них устранено 98 338, по остальным приняты меры административного воздействия;
в области защиты населения и территорий от ЧС выдано 18 872 предписания. Предложено устранить 105 193 нарушения требований в этой сфере,
из них устранено 85 105, по остальным приняты меры административного воздействия.
Должностными лицами органов дознания ГПН рассмотрено свыше 152 тыс. сообщений о преступлениях, возбуждено 1445 уголовных дел, отказано в возбуждении уголовного дела по 108 тыс. сообщений о преступлениях, связанных с пожарами. В органы внутренних дел направлено 2 410 запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий по установлению виновных лиц. В суды направлено с обвинительными актами 206 уголовных дел. В связи с уклонением от явки в органы дознания были объявлены в розыск 24 подозреваемых.
Сотрудниками службы судебно-экспертных учреждений ФПС было подготовлено 32 417 заключений специалистов по причинам пожаров, выполнено 10 705 судебных экспертиз, исследовано 45 610 объектов, изъятых с мест пожаров.
Таким образом, можно сделать вывод, что функции, осуществляемые сотрудниками федеральной противопожарной службы, регламентированные законодательством в области пожарной безопасности, в области гражданской обороны и в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций соответствуют функциям правоохранительной службы.
Личный состав федеральной противопожарной службы МЧС России состоит из государственных гражданских служащих, лиц рядового и начальствующего состава внутренней службы (сотрудников) и работников. Сотрудники внутренней службы являются наиболее многочисленной категорией личного состава ФПС МЧС России, основным кадровым составом службы.
Необходимо отметить, что служебная деятельность на должностях рядового и начальствующего состава внутренней службы осуществляется также в ФСИН России, ФМС России и ГФС России, относящихся к правоохранительным органам.
С 1 января 2013 г. установлена предельная численность ФПС МЧС России (без учета численности договорных подразделений) в количестве 221 364 единиц, в том числе 141 364 единиц рядового и начальствующего состава и 80 000 работников. Предельная численность договорных подразделений ФПС составляет 29975 единиц. В 2013 году штатная численность пожарных частей составляла 67 тыс. сотрудников и 66 тыс. работников, органов ГПН — 15 тыс. сотрудников, судебно-экспертных учреждений ФПС — 1 397 человек.
Порядок и условия прохождения службы сотрудниками федеральной противопожарной службы МЧС России определяются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, (приказы МЧС России «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по-
следствий стихийных бедствий», «О порядке отбора граждан на службу (работу) в федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы» и др.).
Сотрудники федеральной противопожарной службы МЧС России имеют знаки отличия и форменную одежду в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Личный состав подразделений ФПС МЧС России нередко несет службу в экстремальных условиях. Выполнение задач по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ часто связано с непосредственной угрозой для жизни и здоровья сотрудников. Эти факторы обусловливают особенности правового регулирования служебных отношений с участием данной категории государственных служащих и соответствуют характерным признакам правоохранительной службы.
Правомерен вывод о том, что ФПС МЧС России соответствует критериям, устанавливающим принадлежность её к правоохранительной службе и в полной мере является правоохранительным органом в системе МЧС России.
Критериям, устанавливающим принадлежность к правоохранительной службе подразделений системы МЧС России, во многом соответствует и военная служба в спасательных воинских формированиях МЧС России.
Спасательные воинские формирования МЧС России созданы Указом Президента Российской Федерации «О спасательных воинских формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». Им утверждено Положение, структура и состав спасательных воинских формирований (далее — СВФ), а также установлена их штатная численность в количестве 7 230 единиц военнослужащих и 17 220 единиц гражданского персонала.
СВФ являются составной частью сил гражданской обороны и в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» могут привлекаться к выполнению отдельных задач в области обороны.
Применение СВФ в мирное время осуществляется Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — Министр), в военное время — на основании распоряжения Президента Российской Федерации.
Руководство СВФ осуществляет Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.
Управление СВФ осуществляют: Министр непосредственно — СВФ центрального подчинения; СВФ регионального подчинения — начальники региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Рассмотрение важнейших вопросов деятельности СВФ осуществляется коллегией МЧС России и военным советом СВФ.
В соответствии с Федеральными законами «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» основной функцией СВФ является защита населения и территорий, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций (ЧС).
Основными задачами (функциями) СВФ являются:
а) в мирное время:
проведение мероприятий по поддержанию готовности СВФ к выполнению возложенных на них задач;
использование, размещение и своевременное обновление вооружения, техники и других материально-технических средств, предназначенных для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;
участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации ЧС;
участие в подготовке сил и средств по предупреждению и ликвидации ЧС, а также обучение населения в области гражданской обороны;
б) в ходе ликвидации ЧС в мирное время: участие в ведении радиационной, химической и
неспецифической биологической разведки в зонах ЧС, а также на маршрутах выдвижения к ним;
участие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по оперативной локализации и ликвидации ЧС на территории Российской Федерации, а также на территориях иностранных государств, с которыми у Российской Федерации имеются соглашения;
участие в проведении пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием авиационных бомб и фугасов, а также в гуманитарном разминировании;
участие в проведении работ по санитарной обработке населения, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники, имущества и территорий;
участие в доставке грузов, перевозимых в зоны ЧС, в том числе в качестве гуманитарной помощи иностранным государствам;
участие в обеспечении пострадавшего населения продовольствием, водой, предметами первой необходимости, другими материальными средствами и услугами, жилыми помещениями для временного проживания, а также в оказании пострадавшему населению первой помощи;
участие в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из зон чрезвычайных ситуаций;
участие в проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения населения;
осуществление совместно с войсками (силами) и средствами федеральных органов исполнительной власти противодействия терроризму; в) в военное время:
участие в ведении радиационной, химической и неспецифической биологической разведки в местах проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также на маршрутах выдвижения к ним;
участие в обеспечении ввода сил гражданской обороны в очаги поражения, зоны заражения (загрязнения) и катастрофического затопления;
участие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения, зонах заражения (загрязнения) и катастрофического затопления;
участие в проведении пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием авиационных бомб и фугасов;
участие в проведении работ по санитарной обработке населения, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники, имущества и территорий;
участие в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из очагов поражения, зон заражения (загрязнения) и катастрофического затопления; участие в ликвидации последствий применения противником оружия массового поражения;
участие в выполнении отдельных мероприятий территориальной обороны и в обеспечении режима военного положения;
участие в проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения населения.
Должности военнослужащих СВФ предусмотрены в центральном аппарате и территориальных органах Министерства, в Национальном центре управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) и его филиалах, в спасательных центрах, в авиационно-спасательных центрах, в Центре обеспечения пунктов управления и в Академии гражданской защиты.
Группировка СВФ организационно состоит из 10 спасательных воинских формирований МЧС России (2 спасательных центра центрального подчинения и 8 спасательных центров регионального подчинения), 4 авиационно-спасательных центров, Центра обеспечения пунктов управления. Общая численность группировки составляет
7 230 военнослужащих, в том числе в спасательных центрах 4 460 военнослужащих, из них на ежедневное дежурство заступает 439 человек и 130 единиц техники.
За 2013 год спасательные воинские формирования привлекались для ликвидации последствий ЧС 1 850 раз. Спасено 1 423 человека, в том числе
53 ребенка. НЦУКС и его филиалами, как органами повседневного управления РСЧС, информационный обмен между оперативными дежурными службами об угрозах или фактах ЧС и происшест-
вий осуществлялся при реагировании на
31 928 оперативных события. В рамках международного сотрудничества обмен информацией по уточнению обстановки осуществлялся в 3 677 случаях.
Авиацией МЧС России выполнено 24 232 полета с общим налетом 17 039 часов, перевезено
32 546 пассажиров и свыше 16 980 тонн грузов. В том числе: в ходе ликвидации ЧС выполнено 2 968 полетов, перевезено 18 015 спасателей, свыше 2 997 тонн грузов, эвакуировано 1 569 человек.
При выполнении авиационных работ по тушению лесных пожаров на территории Российской Федерации и за рубежом выполнено 856 полетов. На очаги пожаров сброшено более 17 553 тонн огнегасящей жидкости. По плановым задачам МЧС России выполнено 7 948 полетов с налетом 6 465 часов, перевезено 13 339 человек, свыше 1 758 тонн грузов (техники, оборудования).
Комплектование СВФ специалистами в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС осуществляется за счет выпускников федеральных бюджетных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования МЧС России, специалистами иных специальностей — за счет выпускников других федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Комплектование СВФ солдатами, сержантами и старшинами, проходящими военную службу по контракту, осуществляется в порядке, установленном для Вооруженных Сил Российской Федерации в соответствии с Федеральными законами «Об обороне» и «О воинской обязанности и военной службе».
Комплектование СВФ военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, осуществляется в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правоотношения, возникающие при прохождении службы в СВФ, регулируются законодательством Российской Федерации о военной службе. На военнослужащих СВФ распространяются все права, льготы, гарантии и компенсации, установленные для военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а их повседневная деятельность регламентирована уставами данного ведомства.
Анализ возложенных на СВФ задач (функций), деятельность по их реализации, порядок и условия прохождения службы военнослужащими позволяют сделать следующие выводы:
а) осуществляемые военнослужащими СВФ функции, регламентированные законодательством в области гражданской обороны и в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, соответствуют функциям правоохранительной службы;
б) особенности правового регулирования служебных отношений соответствуют характерным признакам правоохранительной службы;
в) военная служба в СВФ соответствует критериям, устанавливающим принадлежность её к правоохранительной службе.
Необходимо отметить, что соответствие военной службы в СВФ функциям и признакам правоохранительной службы однозначно не указывает на необходимость перехода этих формирований с военной службы на федеральную противопожарную службу. Это связано с выполнением СВФ задач военного времени, которые не свойственны правоохранительным органам. Например, участие в ведении радиационной, химической и неспецифической биологической разведки, проведение работ в зонах заражения, ликвидация последствий применения противником оружия массового поражения, проведение пиротехнических работ, выполнение отдельных мероприятий территориальной обороны, обеспечение режима военного положения и др.
Переход СВФ (с военной службы на федеральную противопожарную службу) повлечет за собой отмену призыва граждан на службу в военное время. Это затруднит комплектование подразделений специалистами по организации связи, по выполнению задач и проведению мероприятий РХБ защиты, специалистами инженерных войск, в том числе по проведению пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием современных средств поражения противника и др.
Анализ деятельности правоохранительных органов России показывает, что к числу последних с некоторыми вариациями можно отнести почти все силовые структуры. Например, отряды спецназа внутренних войск и отряды мобильные особого назначения полиции незначительно отличаются от спецподразделений Вооруженных сил. Военная и правоохранительная службы теснейшим образом переплетены и имеют тенденцию к слиянию. Наиболее остро она проявляется в переплетении функций собственно правоохранительных органов: полиции, органов наркоконтроля и др., с функциями спецслужб, прежде всего ФСБ России.
Часть задач по выполнению отдельных мероприятий территориальной обороны и в обеспечении режима военного положения, возложенная в военное время на СВФ, выполняются внутренними войсками МВД России.
Таким образом, в связи с существующими особенностями выполнения СВФ задач, относящихся к сфере национальной обороны, представляется целесообразным определить эти формирования как организацию (федеральное агентство или служба), осуществляющую в системе МЧС России правоохранительную деятельность, в которой предусматриваются все виды государственной службы.
В системе МЧС России осуществляет правоохранительную деятельность, обеспечивая в пределах своей компетенции безопасность людей на водных объектах, Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России (далее — ГИМС МЧС России).
Основными функциями ГИМС МЧС России являются:
организация в пределах своей компетенции надзора и контроля за выполнением требований по обеспечению безопасности людей и охраны жизни людей на базах (сооружениях) для стоянок маломерных судов, пляжах, переправах и наплавных мостах (далее — водные объекты);
контроль за соблюдением правовых актов, регламентирующих порядок пользования маломерными судами и водными объектами;
осуществление в установленном порядке классификации, освидетельствования, государственной регистрации и учета маломерных судов, а также ведения реестра маломерных судов и государственный учет выдаваемых удостоверений на право управления маломерными судами;
учет, ежегодное освидетельствование водных объектов, выдача разрешений на их эксплуатацию;
проведение разъяснительной и профилактической работы среди населения в целях предупреждения аварийности маломерных судов и снижения травматизма людей на водных объектах;
осуществление в установленном порядке производства по делам об административных правонарушениях в пределах своей компетенции; участие в поиске и спасании людей на водных объектах; участие в реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах.
ГИМС МЧС России осуществляет свои функции через соответствующие структурные подразделения центрального аппарата МЧС России, территориальные органы Государственной инспекции по маломерным судам, входящие в состав территориальных органов МЧС России, а также подразделения и организации МЧС России, осуществляющие государственный надзор, регистрационную и экзаменационную работу, патрульную службу, диагностику и проведение освидетельствований маломерных судов и другие функции в области обеспечения безопасности людей на водных объектах.
Государственный инспектор ГИМС МЧС России имеет право:
запрещать в установленном порядке эксплуатацию маломерных судов, а также задерживать маломерные суда и помещать их на стоянку и хранение;
запрещать эксплуатацию баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, переправ и наплавных мостов, а также использование пляжей, состояние которых не соответствует требованиям правил по обеспечению безопасности их эксплуатации, охра-
ны жизни людей на воде, угрожает безопасности судоходства и мореплавания;
останавливать при необходимости маломерные суда, проверять у судоводителей удостоверения на право управления маломерными судами и регистрационные документы на судно;
отстранять от управления маломерными судами лиц, находящихся в состоянии опьянения, а также судоводителей, не имеющих при себе документов, необходимых для допуска к управлению маломерным судном;
составлять протоколы об административных правонарушениях, применять в пределах своей компетенции административные наказания к должностным лицам и гражданам, совершившим административное правонарушение.
По состоянию на 1 января 2014 г. на учете в ГИМС МЧС России по субъектам Российской Федерации состоят 1 503 тыс. маломерных судов,
2 764 базы (сооружения) для стоянок маломерных судов и 1 131 тыс. судоводителей маломерных судов, имеющих удостоверения на право управления маломерным судном, выданные ГИМС МЧС России.
Для охвата территорий водных объектов и осуществления контроля за поднадзорными ГИМС МЧС России объектами в центрах ГИМС МЧС России по субъектам Российской Федерации сформировано 250 патрульных групп. Ими совместно со спасательными формированиями и сотрудниками органов внутренних дел в 2013 году проведено 86 006 рейдов и патрулирований на водных объектах. В ходе них спасено 540 человек, составлено
54 831 протоколов об административных правонарушениях, выявлено и пресечено 14 526 нарушений правил охраны жизни людей на водных объектах, выявлено 1938 необорудованных мест массового отдыха людей на водных объектах, выдано 769 обязательных к исполнению предписаний о невыполнении требований по безопасному функционированию пляжей и др.
Общая штатная численность государственных инспекторов ГИМС МЧС России составляет 3165 человека. Фактическая численность на 1 января 2014 г. — 2 964 человека. Служебная деятельность в ГИМС МЧС России осуществляется государственными гражданскими служащими и работниками. Государственные инспектора по маломерным судам имеют право ношения форменной одежды и знаков различия, утвержденные Министром.
Проведенный анализ деятельности ГИМС МЧС России по исполнению возложенных на неё функций, обеспечивающих безопасность людей на водных объектах, позволяет сделать вывод, что осуществляемые ею функции относятся к правоохранительным функциям, деятельность соответствует критериям, устанавливающим её принадлежность к правоохранительной службе.
Аналогичная ГИМС МЧС России служба в органах Ростехнадзора по обеспечению промышленной безопасности, в органах Росприроднадзора по обеспечению экологической безопасности, в органах Ространснадзора по обеспечению транспортной безопасности и в других органах, осуществляющих функции по надзору и контролю в установленных для них областях и сферах деятельности относятся к государственной гражданской службе, поэтому служебная деятельность в ГИМС МЧС России может быть отнесена к государственной гражданской службе.
Другими организациями системы МЧС России, деятельность в которых может быть отнесена к правоохранительной, а выполняемые ими функции соответствовать критериям, устанавливающим принадлежность к правоохранительной службе, являются аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, а также военизированные горноспасательные части.
Основными задачами (функциями) аварийно-спасательных и поисково-спасательных формирований МЧС России (далее — АС и ПСФ) являются:
поддержание в постоянной готовности органов управления, сил и средств аварийно-спасательных и поисково-спасательных формирований к выполнению задач по предназначению;
контроль за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;
организация и проведение аварийно-спасательных и поисково-спаса-тельных работ в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Организационно АС и ПСФ являются самостоятельными структурами (службами, организациями) центрального или территориального подчинения, или входят в состав служб МЧС России, основу которых, составляют подразделения спасателей, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами.
По состоянию на конец 2013 года штатная численность АС и ПСФ составляет более 6 тысяч человек и включает следующие организации:
ФГКУ «Государственный центральный аэромобильный спасательный отряд»;
ФКУ «Аварийно-спасательная служба по проведению подводных работ специального назначения» и четыре её филиала;
8 региональных поисково-спасательных отрядов МЧС России (РПСО), Байкальский поисково-спасательный отряд МЧС России и 38 поисково-спасательных отрядов МЧС России — филиалов РПСО, из которых 10 — отряды поиска и спасания на водных объектах (поисково-спасательная служба МЧС России);
ФКУ «Центр экстренной психологической помощи МЧС России», и семь его филиалов (психологическая служба МЧС России);
3 комплексных аварийно-спасательных центра в Арктической зоне Российской Федерации в гг. Нарьян-Маре, Архангельске и Дудинке.
Проведение аварийно-спасательных и поисково-спасательных работ характеризуется наличием факторов, угрожающих жизни и здоровью работников, требует их специальной подготовки, экипировки и оснащения. За 2013 год проведено 20 883 выездов на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, спасен 23 531 человек.
Комплектование АС и ПСФ работниками (спасателями) осуществляется на добровольной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.
При приеме граждан на должности спасателей с ними заключается трудовой договор (контракт), в котором закрепляются особенности и режим работы спасателей; порядок и условия оплаты труда, социальные гарантии и льготы; обязательство неукоснительного выполнения спасателями возложенных на них обязанностей и распоряжений руководителей формирований (служб) на дежурстве и при проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Основными задачами военизированных горноспасательных частей МЧС России (далее — ВГСЧ) являются:
поддержание в постоянной готовности органов управления, сил и средств военизированных горноспасательных частей к выполнению задач по горноспасательному обслуживанию организаций;
выполнение работ по спасанию людей, предупреждению и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций на территориях организаций, ведущих горные и другие работы на опасных производственных объектах угольной, горнодобывающей, металлургической промышленности и подземного строительства;
горноспасательное обслуживание организаций;
реализация иных задач в соответствии с положениями (уставами) и порядком деятельности, утверждаемыми МЧС России.
В состав ВГСЧ входят военизированные горноспасательные отряды, взводы, пункты, горноспасательные отделения, а также вспомогательные подразделения (лаборатории, медицинские бригады экстренного реагирования, канатно-испытательные станции, службы депрессионных съемок, научно-исследовательские, учебные и образовательные центры, службы и иные подразделения).
В своей деятельности должностные лица ВГСЧ руководствуются теми же принципами, что и должностные лица АС и ПСФ. Действия ВГСЧ, права и обязанности работников военизированных горноспасательных частей, в том числе руководителя горноспасательных работ, в ходе проведения гор-
носпасательных работ в шахте, руднике и на иных подземных объектах, а также других специальных и противоаварийных работ регламентируются уставом военизированной горноспасательной части по организации и ведению горноспасательных работ, утверждаемым МЧС России по согласованию с Ростехнадзором.
Комплектование ВГСЧ работниками, труд которых непосредственно связан с проведением горноспасательных работ на опасных производственных объектах, производится из числа квалифицированных горнорабочих, горных инженеров и специалистов угольной и горнорудной промышленности в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами МЧС России.
Работники ВГСЧ исполняют должностные обязанности в форменной одежде, при наличии служебных удостоверений. Работники, труд которых непосредственно связан с проведением горноспасательных работ на опасных производственных объектах, обеспечиваются специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами индивидуальной защиты согласно типовым нормам бесплатной выдачи сертифицированных специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты.
Подразделения ВГСЧ территориально расположены в 34 субъектах Российской Федерации и структурно состоят из 22 военизированных горноспасательных отрядов, в составе которых действуют 54 военизированных горноспасательных взвода и 23 военизированных горноспасательных пункта, оснащённых специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами. Для оказания помощи пострадавшим работникам обслуживаемых предприятий действуют 13 медицинских бригад экстренного реагирования. В составе ВГСЧ имеется 40 контрольно-испытательных лабораторий, выполняющих анализы проб шахтного воздуха, воды и материалов, применяемых при ведении аварийно-спасательных работ, 2 канатно-испытательные станции и 10 служб депрессионных съёмок.
В 2013 году подразделениями ВГСЧ на обслуживаемых объектах ликвидировано 38 аварий, в том числе: подземных пожаров — 14, пожаров на поверхности обслуживаемых объектов — 6, взрывов и вспышек газа и угольной пыли — 3, обрушений горных пород — 9, затоплений горных выработок — 3, прочих аварий — 3.
Правовые основы создания и деятельности АС и ПСФ, и ВГСЧ составляют Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», другие законы, акты Правительства Российской Федерации, нормативные акты МЧС России, а сами формирования
являются профессиональными аварийно-спасательными формированиями.
Анализ основных функций и результатов деятельности спасателей вышеназванных профессиональных аварийно-спасательных формирований позволяет прийти к выводу о том, что осуществляемые спасателями функции соответствуют функциям правоохранительной службы, их профессиональная деятельность соответствует признакам правоохранительной службы и критериям, устанавливающим её принадлежность к правоохранительной службе.
Таким образом, деятельность АС и ПСФ, и ВГСЧ возможно считать правоохранительной, а сами формирования могут быть отнесены к организациям, осуществляющим в системе МЧС России правоохранительную деятельность, при условии, что служебная деятельность в них будет осуществляться на должностях государственной службы.
Заключение
На основе проведенного анализа развития государственной правоохранительной службы в правоохранительной системе современной России можно констатировать, что государственная правоохранительная служба является неотъемлемым элементом общей системы обеспечения национальной безопасности. Это вид профессиональной деятельности, связанный с опасностью для жизни и здоровья её сотрудников, с необходимостью принимать оперативные решения, что предъявляет к ним повышенные по сравнению с государственными гражданскими служащими квалификационные требования.
Формирование института правоохранительной службы как вида государственной службы связано с рядом сложностей. К ним относится определение её задач и функций, отсутствие единого перечня федеральных органов исполнительной власти, в которых должна быть предусмотрена правоохранительная служба, отсутствие единого кодифицированного нормативного акта, который регулировал бы правовые отношения в сфере прохождения правоохранительной службы.
Подобный пробел в действующем российском законодательстве должен быть преодолен путем принятия Федерального закона «О правоохранительной службе». Он должен стать базовой основой для нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы государственной правоохранительной службы по отдельным её видам. Закон должен регламентировать требования, которым должны соответствовать сотрудники правоохранительных органов при приеме на службу и в течение всего периода нахождения на правоохранительной должности. В нем определяется порядок и условия
присвоения специальных званий и классных чинов, а также учета стажа службы при переводе из одного правоохранительного органа в другой, пенсионного обеспечения и т.д.
Результаты проведенного анализа деятельности организаций и различных категорий сотрудников МЧС России на основе сущности и содержания государственной правоохранительной службы позволяют утверждать, что в соответствии со Стратегией национальной безопасности и Концепцией общественной безопасности деятельность МЧС России в полной мере можно отнести к правоохранительной деятельности, а деятельность организаций и различных категорий сотрудников, в основном соответствует характерным признакам правоохранительной службы и критериям, устанавливающим их принадлежность к этой службе.
Наиболее полно критериям, устанавливающим принадлежность к правоохранительной службе, соответствует федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы МЧС России. Функции, осуществляемые её сотрудниками, соответствуют функциям правоохранительной службы, а сама служба исторически является правоохранительной.
Необходимо также отметить, что более 80 процентов штатной численности Министерства составляет численность федеральной противопожарной службы, из которых более 60 процентов составляют сотрудники внутренней службы, что в настоящее время является одним из основных критериев, позволяющих относить МЧС России к федеральным органам исполнительной власти, в которых предусматривается государственная правоохранительная служба.
Литература
1. Системные свойства, функции и правовое обеспечение государственной правоохранительной службы. Монография / Артемьев А.М. М.: Моск. ун-т МВД России, 2008. 373 с.
2. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2013 году» / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2014, 344 с.
3.07.2014
Сведения об авторах:
Дымков Алексей Васильевич: главный специалист; Грязнов Сергей Николаевич: к.соц.н., доцент; заместитель начальника центра;
Черных Геннадий Сергеевич: д.в.н., профессор; главный специалист;
ФКУ ЦСИ ГЗ МЧС России; e-mail: csi430@yan-dex.ru; 121352 Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
