CC BY
30УДК 342.95 ББК 67.401
DOI 10.24412/2073-3313-2021-4-174-180
ВОССТАНОВЛЕНИЕ ПРАВА НА УПРАВЛЕНИЕ ТРАНСПОРТНЫМ СРЕДСТВОМ ПОСЛЕ УТРАТЫ ОСНОВАНИЯ ЕГО ПРЕКРАЩЕНИЯ
Кирилл Сергеевич БАКАНОВ, кандидат юридических наук, помощник начальника ФКУ «Научный центр БДД МВД России» по правовой работе
kbakanov@mvd.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Аннотация. В статье рассмотрен порядок восстановления права на управление транспортным средством в зависимости от оснований прекращения данного права. Отмечается, что решение суда о лишении права управления — это не прекращение права управления само по себе, а только основание для применения этой самостоятельной меры государственного принуждения в рамках разрешительной системы.
Обосновывается вывод, что процедура возврата права управления после указанного лишения права как вида наказания не должна содержаться в нормах административно-деликтного или уголовного права, так как это является предметом разрешительной системы допуска.
Сформированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, в том числе закреплению положения, в соответствии с которым прекращенное право управления транспортным средством восстанавливается путем возврата или выдачи нового водительского удостоверения.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, допуск, водительское удостоверение, прекращение права на управление транспортным средством, восстановление права.
Annotation. The article considers the procedure for restoring the right to drive a vehicle, depending on the grounds for the termination of this right. It is noted that a court decision on deprivation of the right to drive is not the termination of the right to drive in itself, but only the basis for the application of this independent measure of state coercion within the framework of the licensing system. The conclusion is substantiated that the procedure for returning the right to drive after the said deprivation of the right as a type of punishment should not be contained in the norms of administrative-tort or criminal law, since this is the subject of the permissive admission system. Formed have been formulated to improve the current legislation, including the consolidation of the provision according to which the terminated right to drive a vehicle is restored by returning or issuing a new driver's license.
Keywords: road safety, admission, driver's license, termination of the right to drive, restoration of the right.
Я соответствии со Стратегией безопасности дорожного движения в Российской Фе--■»^■дерации на 2018 — 2024 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 января 2018 г. № 1-р, повышение безопасности дорожного движения, направленное на сохранение жизни, здоровья и имущества граждан Российской Федерации, является одним из приоритетных направлений государственной политики и важным фактором
обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны [8].
Кроме того, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [4] снижение смертности в ДТП определено как один из показателей, характеризующих достижение целей национального развития нашей страны.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
Данные документы стратегического планирования подчеркивают важность повышения безопасности дорожного движения, в связи с чем представляет интерес дальнейшее совершенствование правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения.
В настоящее время наблюдается определенный дисбаланс правовых научных работ в области обеспечения безопасности дорожного движения в сторону административно-деликтного права, в то время как для обеспечения безопасности дорожного движения существует множество других позитивных институтов административного права, таких, как регистрация, учет, стандартизация, сертификация, лицензирование, предупреждение и т.д. Применительно к теме настоящей статьи интерес представляет такой институт административного права, как разрешительная система.
Как отмечают в научной литературе, сущность разрешительной системы, ее основная функция заключается в определении правил развития общественных отношений в области, представляющей жизненный интерес для общества и государства, в установлении требований для лиц, изъявивших желание осуществлять деятельность в такой «режимной» области [17].
В области обеспечения безопасности дорожного движения ярким примером такого института является система допуска к управлению транспортным средством, которая направлена как на транспортное средство, так и на самого водителя.
Применительно к водителю она выражается в предоставлении лицу в установленном порядке при соответствии определенным требованиям (возраст, образование, состояние здоровья, экзамен) права на управление транспортным средством (ТС).
При изменении стартовых условий (состояния здоровья) или нарушении правил функционирования в этой системе (грубые нарушения) право управления может быть прекращено в установленном порядке.
В пункте 1 ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (далее — ФЗ о БДД) определены следующие основания для прекращения права:
■ истечение срока действия водительского удостоверения;
■ выявление в рамках обязательного медицинского освидетельствования медицинских противопоказаний;
■ лишение права на управление транспортными средствами [2].
Отметим, что о восстановлении права управления ТС после его прекращения или необходимости его получения заново в самом ФЗ о БДД речь не идет, только в п. 3 ст. 28 ФЗ о БДД указывается, что возврат водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации [2].
Указанный порядок определен Правилами возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2014 г. № 1191(да-лее — Правила возврата ВУ) [6], в соответствии с которыми в зависимости от конкретного основания прекращения права устанавливается самостоятельный порядок возврата водительского удостоверения.
Таким образом, логично предположить, что законодатель восстановление права управления ТС связывает с возвратом водительского удостоверения.
Данный подход можно проследить и в судебных решениях, согласно которым в случае, если у ответчика отпадут основания прекращения права управления транспортными средствами, указанное право восстанавливается путем возврата водительского удостоверения [11; 12].
Вместе с тем в самих Правилах возврата ВУ о восстановлении права управления речь идет только в п. 9 Правил возврата ВУ, согласно которому в случае прекращения действия права на управление транспортными средствами в связи с истечением установленного срока действия водительского удостоверения действие такого права восстанавливается путем выдачи нового водительского удостоверения в соответствии с Правилами проведения экзаменов [6].
В связи с этим возникает логичный вопрос, когда право управления считается восстановленным: при прекращении его в связи с лишением права управления или заниматься определенным видом деятельности и выявлением медицинских противопоказаний?
Рассмотрим порядок восстановления права управления транспортным средством через призму оснований прекращения такого права.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
1.Истечение срока действия водительского удостоверения.
В соответствии с п. 9 Правил возврата ВУ по истечении срока действия водительского удостоверения выдача нового осуществляется в соответствии с Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 (далее — Правила выдачи ВУ), п. 29 которых предусматривает выдачу водительского удостоверения взамен ранее выданного без сдачи экзаменов [5]. В этом случае гражданину необходимо представить только медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к управлению ТС.
2. Выявление в рамках обязательного медицинского освидетельствования медицинских противопоказаний.
В соответствии с п. 8 Правила возврата ВУ происходит без проведения экзаменов, а только при наличии документа, удостоверяющего личность и медицинского заключения об отсутствии медицинских противопоказаний к управлению транспортными средствами, выданного по результатам обязательного медицинского освидетельствования [6].
Применительно к прекращению права управления ТС ввиду наличия медицинских противопоказаний утратой оснований прекращения права управления ТС следует считать выздоровление этого лица, юридическим подтверждением чего следует считать выдачу указанному лицу в установленном порядке медицинского заключения об отсутствии медицинских противопоказаний к управлению ТС.
В связи с этим возникает вопрос, как рассматривать управление ТС лицом, у которого было прекращено право управления по состоянию здоровью, однако после выздоровления и прохождения Обязательного МО процедуру возврата ВУ он не проходил.
Следует отметить, что диспансерное наблюдение для подтверждения стойкой ремиссии занимает от одного года до трех лет после последнего факта употребления ПАВ [9], что может превышать средний срок лишения права управления ТС за правонарушения, связанные с управлением ТС с признаками опьянения (от полутора до двух лет).
Если за такой период времени теоретические знания ПДД можно поддерживать на необходимом уровне, то практический навык управления ТС однозначно теряется.
Как справедливо отмечают в научной литературе, осуществление возврата водительского удостоверения без проведения соответствующей проверки вне зависимости от длительности периода прекращения действия права на управление создает опасность допуска к управлению лиц, утративших в результате длительного бездействия необходимые теоретические и практические навыки [16; 18].
3. Лишение права управления транспортным средством.
В соответствии с ч. 4.1 ст. 32.6 КоАП РФ при лишении права управления ТС за совершение административного правонарушения водительское удостоверение после истечения срока лишения специального права подлежит возврату после проверки знаний ПДД и уплаты административных штрафов, а при совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 12.8, ч. 1 ст. 12.26 и ч. 3 ст. 12.27, — при отсутствии медицинских противопоказаний.
Возврат водительского удостоверения осуществляется после истечения срока лишения такого права. В этом случае лицу не нужно заново проходить процедуру получения права управления ТС, а необходимо лишь пройти процедуру возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами (п. 3 ст. 28 ФЗ о БДД).
Вопрос о восстановлении права управления ТС после истечения срока лишения специального права и уклонения от процедуры возврата водительского удостоверения в правоприменительной деятельности рассматривался неоднозначно.
Первоначально в разъяснениях МВД России управление ТС в такой ситуации предлагалось квалифицировать как управление ТС лицом, не имеющим при себе документов, подтверждающих наличие права управления (ч. 2 ст. 12.3 КоАП РФ) [20].
Судебная практика имела и другие подходы. Так, согласно позиции Тверского областного суда водитель лишается права управления транспортными средствами на определенный срок и по окончании данного срока водительское удостоверение подлежит возврату с соблюдением определенной процедуры. Норма закона, уста-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
навливающая правило о недействительности водительского удостоверения ввиду его неполучения лицом в подразделении Госавтоинспекции после окончания срока лишения права управления транспортными средствами, в законодательстве Российской Федерации отсутствует [14].
Курганский областной суд, в свою очередь, отмечал: ввиду того, что лицо после истечения срока лишения права управления не прошло процедуру возврата водительского удостоверения, которое в силу закона подтверждало бы наличие у него права управления транспортными средствами, оно считается не имеющим права управления транспортным средством и его действия правильно квалифицировать по ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ [15].
Аналогичная позиция содержится и в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 июня 2019 г. № 20, согласно которой по истечении срока назначенного административного наказания в виде лишения права управления ТС или наказания в виде лишения права заниматься деятельностью по управлению транспортными средствами лицо не является лишенным права управления транспортными средствами. В связи с этим управление транспортным средством водителем, подвергнутым административному наказанию в виде лишения права управления транспортными средствами и не выполнившим названных выше условий после истечения срока назначенного наказания, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ (не имеющим право управления) [10].
Таким образом, лицо, которому было назначено наказание в виде лишения права управления, после истечения срока такого лишения и до прохождения процедуры возврата водительского удостоверения, в период, пока он считается подвергнутом административному наказанию, считается лицом, не имеющим право управления. Следовательно, согласно данной правовой позиции ВС РФ восстановление права управления ТС связывается с необходимостью прохождения процедуры возврата водительского удостоверения.
Принципиальным отличием такой позиции является то, что в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо считается подвергнутым административному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания и до истечения одного года со дня окончания исполнения данного по-
становления [1]. Следовательно, лицо считается не имеющим права управления только в течение года после истечения срока лишения права управления. В результате возникает абсурдная ситуация, а именно: после истечения срока, в течении которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, право управления почему-то автоматически восстанавливается, а управление ТС в этом случае следует квалифицировать как управление ТС лицом, не имеющим при себе документов, подтверждающих наличие права управления (ч. 2 ст. 12.3 КоАП РФ).
В этом случае правовые последствия в виде непризнания наличия права управления у лица, подвергнутого административному наказанию, срок лишения специального права которого истек, а соответствующую процедуру возврата водительского удостоверения лицо не прошло, связывают исключительно с административной ответственностью. В то же время получение и прекращение права управления является самостоятельным разрешительным правовым институтом.
По нашему мнению, такое положение дел основано не на действующем законодательстве, а, скорее, является компромиссным решением рассматриваемого правового пробела, связанного с определением порядка восстановления права управления ТС после его прекращения.
Данные подходы, безусловно, не способствуют обеспечению безопасности дорожного движения, поскольку лицо после значительного перерыва управления ТС, после совершения противоправного деяния, игнорируя существующий порядок возврата водительского удостоверения, который предусматривает в том числе подтверждение состояния здоровья, отвечающего требованиям безопасности дорожного движения, самовольно осуществляет управление ТС ввиду того, что право управления ТС автоматически восстанавливается после истечения срока лишения и срока, в течении которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
3.1. Лишение права заниматься определенным видом деятельности.
Ранее в Правилах возврата ВУ предусматривался особый порядок возврата водительского удостоверения после лишения права заниматься определенной деятельностью в рамках уголовного судопроизводства (части 2, 4, 6 ст. 264 УК РФ), но в последующем такой порядок был
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
упразднен [7] и теперь возврат водительского удостоверения происходит автоматически при обращении гражданина без дополнительных процедур после истечения срока такого ограничения.
Данное исключение было обосновано тем, что для лиц, лишенных права заниматься деятельностью по управлению транспортным средством, возврат водительского удостоверения связан с необходимостью проверки знаний ПДД. Однако законодательством такой механизм восстановления права для указанных лиц заниматься определенной деятельностью не предусмотрен [19].
Вместе с тем медицинское обеспечение в рамках законодательства о безопасности дорожного движения включает обязательное медицинское освидетельствование водителей транспортных средств в связи с возвратом водительского удостоверения после отбытия наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (в случае лишения права на управление транспортными средствами) [2].
Следовательно, Порядком возврата ВУ должно быть предусмотрено только обязательное представление медицинского заключения об отсутствии медицинских противопоказаний. Однако в итоге в Порядке возврата ВУ полностью исчезла процедура возврата водительского удостоверения после лишения права заниматься деятельностью по управлению транспортным средством.
Таким образом, в настоящее время данные лица получают возможность законно управлять ТС после истечения срока запрета, а водительское удостоверение возвращается по их заявлению без дополнительных процедур.
Обращает на себя внимание, что до принятия Правил возврата ВУ судами отмечалось, что отсутствие таких правил не рассматривается в качестве препятствия для получения такого права вновь и выдачи нового водительского удостоверения в случае улучшения здоровья водителя и отсутствия противопоказаний к управлению ТС [13]. Следовательно, такие лица не могли восстановить свое право, а должны были его получить заново.
Отметим, что рассмотренные основания прекращения права управления, в том числе лишение права управления транспортным средством, являются основаниями именно прекращения права, а не его приостановления.
Прекращение права управления ТС в отличие от приостановления права на управление транспортным средством означает полное прекращение такого права, поскольку порождает обязанность лица в последующем вновь получать право управления транспортным средством в общем порядке или пройти одну из упрощенных процедур возврата водительского удостоверения в зависимости от основания его прекращения.
Устранение причин прекращения права управления не может влечь автоматическое восстановление права, так как лицо его больше не имеет. Фактически ему необходимо получить заново рассматриваемое право, однако законодательством предусмотрен упрощенный порядок получения права управления транспортным средством после устранения причин его прекращения (выздоровление, истечение срока лишения права и т.д.). В связи с этим указанное восстановление права в рамках анализируемых правоотношений следует рассматривать как особую форму возникновения права.
В целом разрешительную систему следует рассматривать параллельно системам админис-тративно-деликтного и уголовного права, в рамках которых лица имеют негативные правовые последствия в виде административной и уголовной ответственности, параллельно выбывая из участия в дорожном движении (разрешительной системы). Однако после прекращения правовых последствий административной и уголовной ответственности лицу необходимо заново получить допуск в разрешительную систему, подтвердив соответствие установленным требованиям и условиям безопасного функционирования в ее рамках.
Аналогичным образом, как в рамках лицен-зионно-разрешительной деятельности, в соответствии со ст. 26 ФЗ «Об оружии» лицензия на приобретение оружия и разрешение на хранение или хранение и ношение оружия аннулируется органами, выдавшими эту лицензию и (или) разрешение, в том числе при вынесении судом решения о лишении специального права [3]. Последующее получение лицензии или разрешения после устранения оснований ее аннулирования связано с получением их вновь, в том числе с необходимостью повторного прохождения обучения и сдачи экзаменов.
Кроме того, установлен дополнительный период, в течение которого лицо не сможет получить соответствующие разрешения в виде од-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
ного года после устранения оснований аннулирования.
Указный подход, предусматривающий необходимость прохождения обучения и сдачи экзаменов для получения разрешения, в полной мере нецелесообразно применять к допуску участия в дорожном движении, так как число лиц, имеющих право на управление, и лиц, которым требуется восстановить право на управление, значительно превышает количество лиц, имеющих лицензию на приобретение оружия и разрешение на хранение или хранение и ношение оружия. Следовательно, такой подход повлечет значительное увеличение сотрудников Госавтоинспекции и значительные дополнительные материальные затраты для граждан.
Таким образом, решение суда о лишении права управления — это не прекращение права управления само по себе, а только основание для применения этой самостоятельной меры государственного принуждения в рамках разрешительной системы.
В связи с этим процедура возврата права управления после лишения права управления или права занятия деятельностью по управлению не должна содержаться в нормах административно-деликтного или уголовного права. Нормы, регулирующие указанную деятельность, должны являться исключительно прерогативой разрешительной системы допуска к участию в дорожном движении. Следовательно, соответствующие нормы должны быть исключены из КоАП РФ, а положения, касающиеся определения условий и порядка восстановления права управления, после его прекращения должны найти свое отражение в ФЗ о БДД и соответствующих подзаконных нормативных правовых актах.
В заключение следует отметить, что ввиду неоднозначных подходов к оценке момента восстановления права на управление ТС, связанного с устранением оснований прекращения такого права или завершением процедуры возврата водительского удостоверения, считаем целесооб-разньм закрепить в ФЗ о БДД норму, согласно которой прекращенное право управления ТС восстанавливается путем возврата или выдачи нового водительского удостоверения в установленном порядке.
Следовательно, лицо считается не имеющим права управления транспортным средством до момента возврата водительского удостоверения в установленном порядке вне зависимости от оснований прекращения права.
Право управления не может быть восстановлено или получено заново ранее истечения срока лишения права управления или лишения права заниматься деятельностью по управлению транспортным средством.
Библиографический список
1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2020 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 13.12.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
2. Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ (ред. от 08.12.2020 г.) // http://base.garant.ru/ 10105643/
3. Федеральный закон «Об оружии» от 13.12.1996 г. № 150-ФЗ (ред. от 02.08.2019 г.) // http://base.garant.ru/10105643/
4. Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 (ред. от 21.07.2020 г.) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // http:// base.garant.ru/10105643/
5. Постановление Правительства РФ от 24.10.2014 г. № 1097 (ред. от 20.12.2019 г.) «О допуске к управлению транспортными средствами» (вместе с Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений) // http:// base.garant.ru/10105643/
6. Постановление Правительства РФ от 14.11.2014 г. № 1191 (ред. от 10.10.2018 г.) «Об утверждении Правил возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами» // СЗ РФ. 2014. № 47. Ст. 6551.
7. Постановление Правительства РФ от 10.10.2018 г. № 1210 «О внесении изменений в Правила возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами» // СЗ РФ. 2018. № 42 (ч. II). Ст. 647.
8. Распоряжение Правительства РФ от 08.01.2018 г. № 1-р «Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 — 2024 годы» // СЗ РФ. 2018. № 5. Ст. 774.
9. Приказ Минздрава России от 30.12.2015 г. № 1034н (ред. от 21.02.2020 г.) «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по про-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
филю «психиатрия — наркология» и Порядка диспансерного наблюдения за лицами с психическими расстройствами и (или) расстройствами поведения, связанными с употреблением психоактивных веществ» (зарегистрировано в Минюсте России 22.03.2016 г. № 41495) // http:// www.pravo.gov.ru 25.03.2016.
10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2019 г. № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 9.
11. Апелляционное определение Ростовского обл. суда от 11.07.2017 г. по делу № 33-11388/ 2017 // http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=SOUG&n=133088
12. Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 15.12.2015 г. по делу № 3312239/2015 // http://www.consultant.ru
13. Апелляционное определение Вологодского обл. суда от 04.12.2013 г. по делу № 33-5487/ 2013 // http://www.consultant.ru
14. Постановление Тверского обл. суда от 16.02.2018 г. по делу № 4-а-54/2018 // http:// www.consultant.ru
15. Постановление Курганского обл. суда от 06.03.2019 г. № 4А-77/2019 // http://www. consultant.ru
16. Губенков А. О. Административно-право-вое регулирование контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2017.
17. Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал рос. права. 2014. № 6 (210) // URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-razreshitelnaya-sistema-proishozhdenie-i-soderzhanie-sovremennogo-ponyatiya-1 (Дата обращения: 22.12.2020)
18. Якимов А.Ю. Прекращение, приостановление и восстановление действия права на управление транспортными средствами, участвующими в дорожном движении (основания и процедуры) // Административное право и процесс. 2017. № 10. С. 35—42.
19. Письмо Государственно-правового управления Президента РФ от 07.11.2017 г. № А6-13268.
20. Письмо ГУОБДД МВД России № 13/12-у-7612 от 27.11.2014 г.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
