CC BY
51
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10485
ББК 67 © Ю.В. Мишина, 2020
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
ОСОБЕННОСТИ ПРЕКРАЩЕНИЯ ДЕЙСТВИЯ ПРАВА УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТНЫМИ СРЕДСТВАМИ В РОССИИ
Юлия Вячеславовна Мишина, преподаватель кафедры специальной подготовки
Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова (302027. г. Орел, ул. Игнатова, д. 2) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматривается механизм прекращения действия права на управление транспортными средствами по различным основаниям. Сопоставляются понятия «приостановление права» и «прекращение права». Анализируются правоприменительная практика и существующие в рассматриваемой сфере юридические коллизии. Предлагаются варианты разрешения неурегулированных правовой нормой положений с использованием зарубежного опыта. Обосновывается необходимость корректировки и дополнения существующей системы оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами. Формулируются предложения по изменению действующего законодательства.
Ключевые слова: прекращение права управления, управление транспортными средствами, право управления, безопасность дорожного движения, лишение права.
FEATURES OF TERMINATION OF THE RIGHT TO DRIVE VEHICLES IN RUSSIA Yulia V. Mishina, Teacher of the Chair of Special Training
Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation named after V V. Lukyanov (302027, Orel,
Ignatova st., 2)
E-mail: [email protected]
Abstract. Considered the mechanism for terminating the right to drive for various reasons. The concepts of "suspension" and "termination" are compared. Law enforcement practices and existing legal conflicts in the area under consideration are analyzed. Options are proposed for resolving provisions that are not regulated by the legal norm using foreign experience. The need to adjust and supplement the existing system of grounds for termination and suspension of the right to drive is justified. Proposals are being made to amend existing legislation.
Keywords: termination of the right to drive, road safety, driving, right to drive, disenfranchisement.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Мишина Ю.В. Особенности прекращения действия права управления транспортными средствами в России. Вестник Московского университета МВД России. 2020(8):212-7.
Развитие современных технологий предполагает скорое появление на дорогах общего пользования беспилотных автомобилей, управляемых автоматически. Однако на сегодня деятельность по управлению транспортными средствами по-прежнему остается прерогативой человека, причем с каждым годом количество лиц, принимающих участие в дорожном движении в качестве водителей, растет. Акцентируя внимание на повышенной опасности для окружающих такой деятельности, государство устанавливает особый механизм допуска граждан к такому виду деятельности. Так, кандидаты в водители могут претендовать на по-
лучение водительского удостоверения при соблюдении целого ряда условий: соответствия требованиям возрастного ценза, медицинским критериям, успешного прохождения профессионального обучения. При этом налицо постепенное ужесточение требований к их практической подготовке.
Однако необходимо отметить, что уже обретенное в административно-правовом порядке право не является пожизненным и бессрочным. Российское законодательство предусматривает рад оснований для его прекращения или приостановления, не определяя при этом критерии разграничения между двумя рас-
сматриваемыми действиями.
Предпримем попытку рассмотреть различия в содержании терминов «прекращение» и «приостановление» через призму толкового словаря. «Прекратить» согласно толковому словарю Ушакова — это «перестать что-нибудь делать; положить конец, предел чему-нибудь» [1]. Таким образом, при прекращении речь идет о постоянстве, окончательном завершении какой-либо деятельности. В то же время значение слова «приостановить» имеет прямое указание на ограничение во времени, а не на оконченность действия: «остановить, прекратить на некоторое время, задержать» [1]. Применительно к праву управления транспортным средством (далее праву управления ТС), употребление понятия «прекращение действия права», по нашему мнению, в большей степени соответствовало бы ситуации, при которой лицо, получившее в установленном порядке данное право, потеряв его, было бы вынуждено вновь последовательно проходить процедуру получения официального разрешения. В то время как любое временное ограничение права со стороны государства посредством использования различных административных инструментов, не запускающее процесс получения права управления ТС «с ноля», с семантической точки зрения и есть приостановление специального права.
Подобный подход имеет практическое воплощение в зарубежной практике. В частности, ст. 261 Транспортного кодекса Бразилии предусматривает возможность приостановления права управления ТС для нарушителей правил дорожного движения [2]. При применении такого вида наказания нарушитель получает право управления после окончания срока приостановления права и прохождения курсов повышения квалификации. В то же время, если водитель продолжит управлять автомобилем или мотоциклом в период приостановления права, либо допускает возникновение иных ситуаций, предусмотренные ст. 263 Транспортного кодекса Бразилии, его национальное водительское удостоверение аннулируется. Возможность получить право управления ТС повторно для нарушителя появляется лишь через определенный срок — в данном случае не ранее чем через два года после аннулирования права. При этом лицо, претендующее на получение водительского удостоверения, обязано заново пройти процедуру приобретения права, сдав все предусмотренные национальным законодательством экзамены.
В российском законодательстве требование подтвердить знание правил дорожного движения для восстановления права после его прекращения установлено лишь по одному из трех оснований. Однако в научной среде уже высказывалось мнение о необхо-
димости проверки знаний у тех водителей, чье право было прекращено по другим основаниям, поскольку отсутствия такой процедуры, создает опасность допуска к управлению ТС лиц, утративших необходимый уровень подготовки, в тех случаях, когда имел место длительный период прекращения действия права [3].
Перечень оснований прекращения права управления ТС закреплен в ст. 28 ФЗ Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — ФЗ «О безопасности дорожного движения»). Первым основанием выступает истечение срока действия водительского удостоверения, которое, в соответствии с ч. 6 ст. 25 ФЗ «О безопасности дорожного движения» выдается на 10 лет, если федеральными законами не предусмотрено иное. Для замены документа необходимо предоставить только соответствующее медицинское заключение. При этом срок, в течение которого лицо может обратиться за заменой, не проходя при этом проверку на знание действующих Правил дорожного движения, не установлен. На данное обстоятельство, справедливо обращал внимание А.О. Губенков [3]. Фактически бывший обладатель права может обратиться в Госавтоинспекцию за новым документом и через 10, и через 30 лет. Формально не исключаются даже такие ситуации, когда гражданин приобретал право управления ТС, изучая не просто устаревшие положения нормативных правовых актов, действовавших в сфере дорожного движения, но и нормативно-правовую базу другого государства. Например, постоянно проживавший в границах территории РСФСР гражданин Российской Федерации в 1992 году получил водительское удостоверение, добросовестно изучив ПДД СССР (поскольку ПДД Российской Федерации были утверждены только в 1993 году). Действие водительского удостоверения на сегодняшний момент, естественно, прекращено. Однако правила выдачи национальных водительских удостоверений предусматривают пересдачу экзамена только при замене иностранного национального водительского удостоверения. Следовательно, лицо вправе получить новый документ при предоставлении медицинского заключения без дополнительных проверок теоретических знаний и практических навыков по управлению транспортными средствами.
Безусловно, приведенный пример является скорее единичным случаем, однако, по нашему мнению, в контексте современных реалий уместнее было бы отнести истечение срока действия удостоверения к основаниям приостановления пользования специальным правом. По сути, государство лишь ограничивает гражданина в фактической реализации права, понуждая совершить определенный набор действий: а именно пройти медицинское освидетельствование,
устанавливая при этом за нарушение ограничения конкретные правовые санкции. Однако, при замене водительского удостоверения по другим основаниям, например при смене персональных данных, водитель тоже не может реализовывать право, поскольку документ аннулируется. Право при этом не прекращается, однако водитель, по сути, так же понуждается к совершению определенных действий: предоставлении документов, подтверждающих смену фамилии, имени или других персональных данных. более того, в случае, если водитель не совершает предписанных действий и управляет транспортным средством, для него так же предусмотрена ответственность, хотя и в меньшем объеме. Вместе с тем, следует отметить, что при прекращении права управления ТС по рассматриваемому основанию, правообладатель, как правило, не дает государству повода усомниться в своей способности реализовывать право без ущерба или угрозы причинения вреда интересам других лиц, участвующих в дорожном движении. Лицо по-прежнему соответствует возрастному цензу, не имеет медицинских противопоказаний или ограничений (выявленных и подтвержденных) и не дискредитирует себя на текущий момент систематическим или грубым нарушением правил пользования правом. Более того, существующий порядок действий по восстановлению прекращенного права в связи с истечением срока действия водительского удостоверения, сводит процедуру восстановления прекращенного права к получению нового водительского удостоверения. По нашему мнению, такие действия со стороны государства продиктованы лишь одним — необходимостью, при отсутствии должного межведомственного взаимодействия с Министерством здравоохранения России, выявлять водителей, состояние здоровья которых, исходя из медицинских противопоказаний, не позволяет управлять транспортными средствами в принципе или меняет условия их допуска к участию в дорожном движении. Объективной необходимости в прекращении, а не приостановлении специального права ввиду окончания срока действия водительского удостоверения, на наш взгляд нет.
В качестве аргумента в пользу высказанного тезиса можно привести ситуацию с признанием Указом Президента РФ от 18.04.2020 № 275 «О признании действительными некоторых документов граждан Российской Федерации» действительности национальных водительских удостоверений, срок действия которых истек или истекает в период с 01.02.2020 по 15.07.2020. Водители, у которых право на управление уже было прекращено на протяжении двух с половиной месяцев, получили возможность его реализовывать без каких-либо дополнительных условий еще почти три месяца.
По нашему мнению, истечение срока действия водительского удостоверения было бы предпочтительнее рассматривать в качестве одного из оснований приостановления права до момента получения нового водительского удостоверения.
Вторым основанием прекращения действия права управления ТС является выявление в результате обязательного медицинского освидетельствования медицинских противопоказаний или ранее не выявлявшихся медицинских ограничений к управлению ТС. Определенные требования к состоянию здоровья государство предъявляет еще на этапе подготовки кандидатов в водители, а наличие медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к данному виду деятельности является обязательным условием допуска к сдаче экзаменов. Участие в дорожном движении в качестве водителей лиц, не соответствующих медицинским требованиям, ставит под угрозу право других участников движения на безопасные условия движения, гарантированное ст. 24 ФЗ «О безопасности дорожного движения». В этой связи государство предпринимает меры по недопущению нахождения на дорогах водителей, состояние здоровья которых ухудшилось до уровня, представляющего угрозу данным общественным отношениям. Следует отметить, что конкретный механизм прекращения действия права по рассматриваемому основанию отнесен законодателем к прерогативе Правительства Российской Федерации. Однако, несмотря на актуальность поставленного вопроса и наличия обращений, в том числе депутатов законодательного собрания отдельных субъектов Российской Федерации, он до сих пор не разработан.
В настоящее время прекращение права по рассматриваемому основанию осуществляется по решению судов на основании исковых заявлений органов прокуратуры. Последние, осуществляя надзорные мероприятия (в том числе на основании информации, поступившей из Госавтоинспекции) выявляют наличие у конкретного гражданина заболевания, включенного в специальные перечни медицинских противопоказаний, после чего обращаются в суд с административным иском о прекращении действия права на управление ТС конкретного субъекта. В настоящее время, как правило, речь идет о водителях, стоящих на учете в наркологических диспансерах.
Возникает двоякая ситуация. С одной стороны, инициация прекращения права управления ТС у водителей, не соответствующих медицинским критериям — естественная реакция государства, призванного защищать законные интересы всех участников дорожного движения. С другой стороны, решения, принятые судами со ссылкой на абз. 3 п. 1 ст. 28 ФЗ «О безопасности дорожного движения» чаще всего
опираются на результаты медицинских заключений, полученных не при проведении обязательного медицинского освидетельствования. А такое условие прямо прописано в правовой норме. Следует обратить внимание, что требования об обязательном медицинском освидетельствовании в настоящее время предъявляются всего к двум категориям водителей, уже обладавших или обладающих специальным правом. Это лица, работающие в качестве водителей или граждане, осуществляющие замену либо возврат водительского удостоверения в четко определенных случаях. Иные категории обязательному медицинскому освидетельствованию не подлежат
Кроме того, при вынесении решений суды нередко формулируют основание прекращения права управления ТС следующим образом: «ухудшение здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами, подтвержденное медицинским заключением» [4]. Изложение вывода в такой форме, безусловно, понятно сторонам процесса и основано на системном толковании норм. Однако указанная формулировка не находит своего отражения в ФЗ «О безопасности дорожного движения». По нашему мнению, приведение теории с практикой к единому знаменателю в рассматриваемом случае возможно несколькими способами. Во-первых, путем легитимизации формулировки применяемой в судебной практике в качестве основания прекращения права управления ТС. Во-вторых, путем расширения категорий водителей, которые должны проходить обязательное медицинское освидетельствование путем добавления категории «лица, у которых соответствующие противопоказания или ограничения к управлению ТС, выявлены должностными лицами прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности». Однако, следует отметить, что второй сценарий может привести к усложнению и без того трудоемкой процедуры прекращения действия права по рассматриваемому основанию.
Сложности с ограничением допуска к участию в дорожном движении водителей, имеющих противопоказания к управлению ТС связаны не только с правовыми коллизиями, но и с низким уровнем межведомственного взаимодействия подразделений Госавтоинспекции и медицинских организаций. На отсутствие нормативного акта, регламентирующего обмен необходимой информацией, справедливо указывал А.Ю. Якимов[5]. Между тем, Госавтоинспекция не только не вправе самостоятельно инициировать обращение в суд для решения вопроса о прекращении права, при получении сведений о медицинских противопоказаниях у конкретных лиц, но и фактически ограничена в действиях по выявлению таких лиц,
поскольку сведения о диагнозе относятся к врачебной тайне.
Необходимость принятия действенных мер по исключению случаев управления транспортными средствами водителями, состояние здоровья которых не соответствует установленным в области безопасности дорожного движения требованиям, обусловило инициацию МВД России специального законопроекта [6]. Медицинским организациям предлагается предоставлять в единую государственную информационную систему сведения о фактах выявления у водителя медицинских противопоказаний или ограничений к управлению ТС и направлять таких лиц на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование. При этом речь идет не только заболеваниях, диагностированных и подтвержденных в процессе медицинского освидетельствования, но и о противопоказаниях, установленных при оказании медицинской помощи. Интересно, что медицинское заключение предлагается аннулировать (с предоставлением данной информации МВД России) как в случае подтверждения противопоказаний, показаний или ограничений, так и в случае неявки водителя на назначенное освидетельствование. При этом срок, в течение которого водитель обязан пройти внеочередное освидетельствование предлагается достаточно большой — один месяц. В такой ситуации представляется объективно обоснованным предусмотреть возможность приостановления права управления до момента получения медицинского заключения, подтверждающего или исключающего наличие противопоказаний, показаний или ограничений. Это позволит предотвратить участие в дорожном движении лиц, состояние здоровья которых может угрожать безопасности движения, и, одновременно стимулировать таких водителей на прохождение медицинского обследования в минимально возможное время. Аналогичная практика уже находит свое применение в Республике Казахстан. В частности, п. 2 ч.1 ст.75 Закона «О дорожном движении Республики Казахстан» предусматривает в качестве основания приостановления права управления ТС досрочное направление водителя на повторный медицинский осмотр [7]. А уже при наличии медицинского подтверждения об ухудшении состояния здоровья водителя, право управления прекращается.
Кроме того, во избежание дисбаланса правовых последствий в случае игнорирования водителем процедуры прохождения обязательного медицинского освидетельствования, по нашему мнению, представляется необходимым предусмотреть в качестве основания прекращения действия права отказ прибыть в установленный срок для прохождения внеочередного обязательного медицинского освидетельствования.
Для большинства водителей понятие «прекращение права на управление транспортным средством» стойко ассоциируется с третьим основанием прекращения — лишением права на управление ТС. И это не удивительно, поскольку указанный вид наказания предусмотрен за ряд административных деликтов 12 главы КоАП РФ, а также ст. 17.17 и ст. 9.3 КоАП РФ. Ч. 1 ст. 3.8 КоАП РФ определяет, что лишение лица ранее предоставленного ему специального права может устанавливаться в одном из трех случаев: если лицо нарушает временное ограничение на пользование таким правом; уклоняется от другого наказания назначенного за нарушение порядка пользования этим правом; грубо или систематически нарушает право пользования им. Количество лиц, в отношении которых применяется такая мера государственного принуждения, ежегодно исчисляется сотнями тысяч. Необходимо акцентировать внимание на том факте, что лишение права управления транспортным средством применяется в судебном порядке исключительно к лицам, допустившим административные правонарушения. В то же время, санкции статей 264 и 264.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее УК РФ) предусматривают назначение такого вида наказания как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Исходя из контекста статей, речь, безусловно, идет о деятельности по управлению транспортными средствами. Однако лишение права заниматься деятельностью по управлению транспортными средствами и лишение права управления транспортными средствами не тождественные понятия. Назначенное уголовное наказание не ограничено конкретными видами транспортных средств, на управление которыми в течение установленного законом срока устанавливается запрет. Так, например, применение рассматриваемого вида уголовного наказания к Л, осужденному по ст. 264.1 УК РФ, повлекло его увольнение с должности помощника машиниста электровоза, поскольку указанная должность отнесена к профессиям, непосредственно связанным с управлением транспортными средствами [8]. Отличается и порядок возврата водительского удостоверения, подлежащего и в одном и в другом случае передаче в Госавтоинспекцию. По окончании лишения права управления, для возврата водительского удостоверения, нарушитель обязан пройти определенную процедуру, частично созвучную с порядком приобретения специального права. Ему необходимо сдать теоретический экзамен по правилам дорожного движения, а, если наказание было назначено за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 12.8, ч. 1 ст. 12.26, ч. 3.12.27 КоАП РФ, еще и пройти процедуру медицинского освидетельствования.
В то же время, аналогичного либо другого особого механизма возврата водительского удостоверения, по прекращении срока отбывания уголовного наказания не установлено. Представляется интересным и то обстоятельство, что до 2015 года санкция статьи 264 УК РФ предусматривала наказание в виде лишения права управлять транспортными средствами. Однако, в силу отсутствия в перечне видов наказаний перечисленных в ст. 44 УК РФ указанного вида, редакция статьи была изменена, содержание санкции приведено в соответствие с видами наказаний, указанными в общей части кодекса. Между тем, как было отмечено нами ранее, основанием прекращения действия права управления является именно лишение права на управление ТС. Таким образом, возникает парадоксальная ситуация: государство, применив меру принуждения к водителю, впервые допустившему, например, управление ТС в состоянии опьянения, не только признает факт прекращения специального права, но и понуждает лицо выполнить определенные условия, подтверждающие возможность дальнейшего пользования этим правом. В то же время действие права у водителя, совершившего аналогичное правонарушение повторно и подвергнутого уголовной ответственности, не прекращается. Соответствующее водительское удостоверение подлежит возврату априори.
Эволюция конструктивных характеристик транспортных средств, уточнение требований к состоянию здоровья водителя, необходимость обеспечения равноценной защиты интересов всех участников дорожного движения, в совокупности с динамичными изменениями законодательства в целом, предопределяют не только ужесточение требований к лицам, претендующим на получение права управления ТС, но и определенное переосмысление подходов к основаниям его прекращения и приостановления. В этой связи считаем возможным предложить корректировку существующей системы оснований прекращения, приостановления действия права на управление ТС, представив ее в следующем виде:
1. Основаниями прекращения действия права на управление ТС являются:
• подтверждение в результате обязательного медицинского освидетельствования наличия медицинских противопоказаний или ранее не выявлявшихся медицинских ограничений к управлению транспортными средствами в зависимости от их категорий, назначения и конструктивных характеристик;
• лишение права на управление транспортными средствами;
• лишение права занимать должности или заниматься деятельностью связанной с управлени-
ем транспортными средствами;
• отказ от прохождения обязательного медицинского освидетельствования.
2. Основаниями приостановления действия права на управление ТС являются:
• истечение срока действия водительского удостоверения;
• направление водителя на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование;
• временное ограничение права должника на управление транспортными средствами.
По нашему мнению, такая система могла бы нивелировать дистанцию между нормой права и сложившейся правоприменительной практикой, снизить негативные последствия участия в дорожном движении лиц, у которых противопоказание или ограничение к управлению транспортным средством диагностировано, но не подтверждено соответствующим медицинским заключением.
Литература
1. Ушаков Д.Н.Большой толковый словарь современного русского языка: 180000 слов и словосочетаний / Д.Н. Ушаков. М.: Альта-Принт [и др.], 2008. 1239 с.
2. CÓDIGO DE TRÁNSITO BRASILEIRO (Транспортный кодекс Бразилии) // [Электронный ресурс]. URL: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ leis/L9503.
3. Губенков А.О. Проблемы в административно-правовой деятельности Госавтоинспекции при возврате водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами // Наука. Мысль. 2017. Т. 7. № 3-1. С. 26-30.
4. Решение Биробиджанского районного суда Еврейской автономной области по делу № 2-1154/2017 от 28 апреля 2017 г. // URL:https:// sudact.ru/regular/doc/
5. Якимов А.Ю. Прекращение, приостановление и восстановление действия права на управление транспортными средствами, участвующими в дорожном движении (основания и процедуры) // Административное право и процесс. 2017. № 10. С. 35-42.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам медицинского обеспечения безопасности дорожного движения: проект Фе-
дерального закона // URL: https://regulation.gov. ru/projects#npa=97252.
7. Закон от 17 апреля 2014 года № 194-V «О дорожном движении Республики Казахстан» // URL: https://kodeksy-kz.com/ka/o_dorozhnom_ dvizhenii/75.htm.
8. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 06.03.2017 № 56-КГ16-46.// URL: https://legalacts.ru/sud/ opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-06032017-n-56-kg16-46/.
References
1. Ushakov D.N. Big explanatory dictionary of the modern Russian language: 180000 words and phrases / D.N. Ushakov. M.: Alta-Print [etc.], 2008. 1239 p.
2. CÓDIGO DE TRÁNSITO BRASILEIRO (transport code of Brazil) // [Electronic resource]. URL: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ L9503.
3. Gubenkov A.O. Problems in the administrative and legal activities of the state traffic Inspectorate when returning a driver's license after the loss of grounds for termination of the right to drive vehicles // Nauka. Mysl'. 2017. Vol. 7. No. 3-1. Pp. 26-30.
4. Decision of the Birobidzhan District Court of the Jewish Autonomous Region in case No. 2-1154/2017 of April 28, 2017 // URL:https:// sudact.ru/regular/doc/
5. Yakimov A.Yu. Termination, suspension and restoration of the right to manage vehicles involved in road traffic (grounds and procedures) // Administrative law and process. 2017. №. 10. P. 35-42.
6. On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on Medical Issues of Road Safety: Draft Federal Law // URL: https:// regulation.gov.ru/projects#npa=97252.
7. Horse Law No. 194-V of 17 April 2014 "On Road Traffic of the Republic of Kazakhstan" // URL :https://kodeksy-kz.com/ka/o_dorozhnom_ dvizhenii/75.htm.
8. Definition of the Judicial Board for civil cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 06.03.2017 No. 56-KG16-46.// URL:https:// legalacts.ru/sud/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-06032017-n-56-kg16-46/
