CC BY
72Административное право; административный процесс
ББК 67.401 УДК 351.74
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10083
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА НА УПРАВЛЕНИЕ ТРАНСПОРТНЫМ СРЕДСТВОМ ПРИ ПОТРЕБЛЕНИИ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ
И АЛКОГОЛЯ
Кирилл Сергеевич БАКАНОВ, помощник начальника ФКУ «Научный центр безопасности дорожного движения МВД России» по правовой работе E-mail: kbakanv@mvd.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с прекращением права управления транспортным средством при потреблении наркотических средств и психотропных веществ, а также лицами, страдающими алкоголизмом.
Ключевые слова: прекращение права управления, безопасность дорожного движения, правила дорожного движения, алкогольное опьянение, наркотические средства.
Annotation. The article deals with issues related to the termination of the right to drive a vehicle when consuming narcotic drugs and psychotropic substances, as well as those suffering from alcoholism.
Keywords: projection of driving, road safety, traffic rules, alcohol intoxication, narcotic drugs.
Употребление наркотических веществ, наркомания и алкоголизм создают огромную проблему не только охране здоровья населения, но и безопасности дорожного движения.
Только в 2017 г. с участием водителей в состоянии опьянения зарегистрировано 16,3 тыс. (-3,4%) происшествий (погибло 4,6 тыс. (-4,2%) и ранено 22 тыс. (-3,8%) человек), из которых 1,7 тыс. (+ 34,9) — ДТП с участием водителей в состоянии наркотического опьянения, в которых погибло 256 (+13,3) и ранено 2,2 тыс. (+28,1) человек1.
Несмотря на определенное снижение таких ДТП, наблюдается значительный рост ДТП (+ 34,9) с участием лиц в состоянии наркотического опьянения. Данная проблема усугубляется ла-тентностью таких явлений и возможностью отказаться от медицинского освидетельствования.
Тенденции увеличения совершения противоправных действий в состоянии наркотического
опьянения также подтверждаются и увеличением количества преступлений, совершенных в таком состоянии. В 2017 г. совершено 23,9 тыс. преступлений в таком состоянии, что в два раза больше, чем 10 лет назад, тогда как количество преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, за данный период увеличилось только в 1,4 раза2.
Рассматривая институт прекращения действия права на управление транспортными средствами (ТС), следует отметить, что ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» (далее — ФЗ о БДД) закрепляет три основания его прекращения:
■ истечение срока действия водительского удостоверения;
■ выявление в рамках обязательного медицинского освидетельствования соответствующих противопоказаний;
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
■ лишение права на управление транспортными средствами.
Применительно к рассматриваемой теме наибольший интерес представляет второе основание, так как Перечень медицинских противопоказаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами установлен Правительством России. Такими противопоказаниями в том числе являются алкоголизм, наркомания, токсикомания3.
Лица, у которых выявлены такие заболевания, подлежат диспансерному учету и динамическому наблюдению в амбулаторных наркологических организациях, причем срок стойкой ремиссии устанавливается для больных хроническим алкоголизмом — три года, больных наркоманией и токсикоманией — пять лет. Злоупотребляющие алкоголем, замеченные в немедицинском потреблении наркотических и других одурманивающих средств, подлежат профилактическому наблюдению сроком на один год4, поэтому даже однократное употребление наркотических веществ влечет за собой профилактическое наблюдение. Однако в эти группы не попадают лица, обратившиеся для анонимного лечения.
Следовательно, лица с такими заболеваниями (состояниями) не могут получить или иметь медицинское заключение о допуске к управлению ТС.
Законодательство, по сути, закрепляет три формы медицинского контроля наличия противопоказаний у водителей ТС (п. 1 ст. 23 ФЗ о БДД):
■ обязательное медицинское освидетельствование (в том числе внеочередное);
■ периодические медицинские осмотры;
■ пред- и послерейсовые осмотры.
По общему правилу, обязательное медицинское освидетельствование (далее — обязательное МО) проводится среди кандидатов в водители ТС и лиц, у которых истек срок действия водительского удостоверения (п. 27 Правил)5. Также такому освидетельствованию подлежат лица при возврате права управления ТС, лишенные такого права в установленном порядке6.
Существует и внеочередное обязательное МО, прохождению которого подлежат профессиональные водители, у которых выявлены признаки заболеваний (состояний) в рамках периодического медицинского осмотра, подтвержденные в последующем при обследовании и лечении7.
В соответствии с п. 3 Порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования для водителей ТС в рамках обязательного МО врачом наркологом в специализированных
медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения по месту жительства либо месту пребывания водителя транспортного средства (кандидата в водители транспортного средства) проводится его обследование, в том числе исследуются биологические объекты на предмет наличия наркотических веществ, подлежит рассмотрению вопрос о наличии такого лица на учете или наблюдении в наркологическом учреждении8.
Согласно п. 8 ст. 23 ФЗ о БДД по результатам такого освидетельствования выдается медицинское заключение о наличии / отсутствии у водителей транспортных средств медицинских противопоказаний, показаний или ограничений к управлению транспортными средствами (далее — медицинское заключение).
Как видим, обычный водитель проходит обязательное МО, по сути, только раз в 10 лет — при замене водительского удостоверения.
Периодическому медицинскому осмотру подлежат только профессиональные водители не реже одного раза в два года. В соответствии с п. 38 Порядка проведения периодических осмотров в случае выявления врачом-психиатром и / или наркологом лиц с подозрением на наличие медицинских противопоказаний они подлежат направлению для освидетельствования во врачебной комиссии, уполномоченной на то органом здравоохранения9.
Однако действующие в настоящее время разъяснения Минздрава России10 касаются только психиатрических противопоказаний, которые отсылают в этом случае к МО, закрепленному в ст. 65 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ, которое в том числе предусматривает и освидетельствование на состояние опьянения.
Во исполнение данной нормы утвержден Порядок проведения такого освидетельствова-ния11, в котором закреплены основания его проведения, согласно которым рассматриваемый нами случай таковым не является.
Между тем п. 2 Порядка направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование водителей ТС предписывает в случае выявления в ходе периодического медицинского осмотра признаков наличия медицинских противопоказаний выдачу лицу направления на обследование и / или лечение в медицинскую организацию.
Для обследования и / или лечения врачом-психиатром, врачом-психиатром-наркологом работник направляется в специализированные ме-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
дицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения по месту жительства либо месту пребывания12.
В случае подтверждения наличия таких противопоказаний в соответствии с п. 5 Порядка направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование водителей ТС лицо направляется на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование13.
Однако очевидно, что в этом случае отсутствуют правовые механизмы и основания обязательного исследования биологических объектов и проверки по соответствующим учетам.
Обращает на себя внимание то, что в соответствии с п. 3 Порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключения на период подтверждения наличия противопоказаний, выявленных в ходе периодического медицинского осмотра, комиссия приостанавливает действие медицинского заключения, о чем уведомляются подразделения Госавтоинспекции.
Такое приостановление действия медицинского заключения, по нашему мнению, должно влечь за собой и приостановление действия права на управление ТС, однако ФЗ о БДД его не регламентирует, а ч. 1 ст. 28 ФЗ о БДД предусматривает, что действие права на управление транспортными средствами приостанавливается на период временного ограничения на пользование этим правом, установленного в порядке, предусмотренном федеральным законом. Данное положение принято совместно со ст. 67.1 Федерального закона «Об исполнительном производстве», которая вводит временное ограничение на пользование специальным правом должником.
В связи с этим хотелось бы согласиться с А.Ю. Якимовым, который рассматривает данную норму только как приостановление действия предоставленного должнику права управления транспортными средствами до исполнения требований исполнительного документа в полном объеме либо до возникновения оснований для отмены данного ограничения14.
Таким образом, данное приостановление действия медицинского заключения должно найти свое отражение в ФЗ о БДД в части приостановления действия права на управление ТС на данный период. Более того, считаем, что институт приостановления действия права управления по медицинским показаниям не получил должного внимания и требует дальнейшего изучения и реализации для всех водителей.
Согласно п. 5 Порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключе-
ния в случае выявления в ходе обязательного внеочередного медицинского освидетельствования у работника медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством ранее выданное медицинское заключение аннулируется15.
Институт аннулирования медицинских заключений ограничен своим распространением только на профессиональных водителей и такой формой медицинского контроля, как внеочередное обязательное медицинское освидетельствование, что также, по нашему мнению, требует более широкого применения.
Третьей формой медицинского контроля, применяемой только к профессиональным водителям, является пред- и послерейсовые осмотры. Согласно ч. 2 п. 10 Порядка проведения предсменных, предрейсовых и послесменных, послерейсовых медицинских осмотров в рамках таких осмотров осуществляется выявление признаков опьянения, в том числе проведение исследований:
■ выдыхаемого воздуха;
■ биологического объекта (моча) при наличии признаков опьянения и отрицательных результатов исследования выдыхаемого воздуха на алкоголь16.
Сам медицинский работник, проводящий соответствующий осмотр, может провести только предварительное исследование такого объекта скрининг-методами, следовательно, выявление состояния наркотического опьянения возможно при наличии у такого водителя признаков опьянения, отрицательном исследовании воздуха и положительном результате скрининг-исследования, а для достоверного результата необходимо проводить лабораторные исследования.
Однако в настоящее время в г. Москве ни одно автопредприятие не взаимодействует с химико-токологическими лабораториями, без которых фактически невозможно достоверно установить состояние наркотического опьянения. Более того, отсутствуют правовые механизмы обязательной передачи такой информации в наркологические организации и правоохранительные органы. Несмотря на наличие таких дополнительных форм медицинского контроля для профессиональных водителей по сравнению с водителями-любителями, следует отметить недостаточность их эффективности.
Например, в 2017 г. произошло 96 (-7,7) ДТП с участием водителей автобусов, находящихся в состоянии опьянения, причем 53 (+12,8) из них находились именно в состоянии наркотического опьянение. Таким образом, больше половины таких ДТП связаны с потреблением наркотичес-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
ких веществ. В 2017 г. также произошло 493 ДТП с участием водителей грузовых ТС в состоянии опьянения, в 132 случаях водитель находился именно в состоянии наркотического опьянение17.
Данные цифры говорят, в первую очередь, о необходимости совершенствования порядка пред- и послерейсовых осмотров с установлением обязательных проверок на предмет употребления наркотических веществ.
Говоря о контроле в отношении водителей-любителей, как нами отмечено выше, который осуществляется, по сути, только раз в 10 лет, следует отметить, что за такой период, естественно, очень многое может измениться, следовательно, возникает необходимость периодической их проверки на наличие образовавшихся медицинских противопоказаний.
Высказываются предположения, поддерживаемые Минздравом России, о возможности направления на внеочередное обязательное МО водителей, пострадавших в ДТП18. Однако отметим, что плановые формы контроля позволяют потенциальным нарушителям подготовиться к ним путем выведения наркотических веществ из организма, следовательно, такие проверки должны носить периодический и внезапный характер. Проверка водителей на предмет нахождения их в состоянии опьянения в рамках админист-ративно-юрисдикционной деятельности полиции также ограничена возможностью отказаться от такого освидетельствования.
Более того, несмотря на то, что водители, совершившие такое нарушение (ст. 12.26 КоАП РФ), в последующем для возврата права на управление ТС должны пройти обязательное МО, говорить об эффективности данной меры в части употребления наркотических веществ не приходится, поскольку, как было отмечено ранее, оно носит плановый характер и создает возможность подготовиться к такой проверке.
Несмотря на наличие рассмотренных форм медицинского контроля в отношении водителей ТС, немаловажным является выявление водителей, состоящих на учете или профилактическом наблюдении в наркологических диспансерах правоохранительными органами.
Поскольку наличие медицинского противопоказания, препятствующего безопасному управлению транспортными средствами в соответствии со ст. 28 ФЗ о БДД является основанием прекращения действия права на управление транспортными средствами, наличие таких водителей в дорожном движении создает угрозу другим участникам.
В целях устранения таких угроз действующее законодательство предоставляет заинтересованному лицу возможность обращения в суд с иском о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем (п. 1 ст. 1065 ГК РФ); при этом законодатель к таким заинтересованным лицам относит прокурора (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ).
Говоря об эффективности выявления таких лиц, следует отметить, что в 2015 г. выявлено 13,5 тыс. лиц, совершивших административные правонарушения, связанные с потреблением наркотических средств и психотропных веществ или состоящих на учете в наркологических диспансерах, имеющих право управления транспортными средствами. Направлено в органы прокуратуры субъектов Российской Федерации 12,2 тыс. материалов (+17,3%) о выявленных фактах, связанных с потреблением наркотических средств и психотропных веществ, или сведений о лицах, состоящих на учете в наркологических диспансерах. Судами в указанный период принято решение о прекращении права управления транспортными средствами по медицинским показателям в отношении 6,4 тыс. лиц (-3,1%)19.
В 2017 г. количество указанных лиц, выявленных в ходе проведения сверок, составило 6032, в органы прокуратуры направлено 8840 для дальнейшего обращения ими в суд с иском о прекращении права управления. Всего судами в 2017 г. принято 19 154 решения о прекращении права управления20.
Большое количество выявления лиц, фактически имеющих медицинские противопоказания и несмотря на это имеющих право управления ТС, обусловлено рядом причин.
Первая — несовершенство существующих форм медицинского контроля за наличием противопоказаний у водителей ТС.
Вторая — отсутствие единой федеральной базы лиц, находящихся на учете или профилактическом наблюдении.
Таким образом, медицинская справка действует 10 лет, по сути, вне зависимости от происходящих изменений, в том числе при заболевании наркоманией или алкоголизмом. Более того, при смене места жительства и получении новой медицинской справки возможен не учет таких противопоказаний, отраженных в наркологических организациях по старому месту жительства.
При выявлении лиц, больных наркоманией или страдающих алкоголизмом, сотрудники Госавтоинспекции сталкиваются с определенными трудностями.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
Так, сотрудникам полиции, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, медицинскими организациями не могут быть предоставлены сведения о гражданах, которые по медицинским показаниям не могут быть допущены к управлению транспортными средствами (ст. 13 Федерального закона «Об основах здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ).
Данная проблема обусловлена следующим. Несмотря на то, что порядок прекращения действия права на управление транспортными средствами при наличии медицинских противопоказаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 28 ФЗ о БДД), как справедливо отмечает А.Ю. Якимов, «соответствующий нормативный акт, в котором должна быть регламентирована организация взаимодействия подразделений Госавтоинспекции МВД России и соответствующих медицинских учреждений, до сих пор не утвержден»21.
По поручению Президента Российской Федерации от 20 февраля 2015 г. № Пр-287 Минздравом России ведутся работы по созданию на территории Российской Федерации единой информационной базы, содержащей сведения о гражданах, у которых выявлены медицинские противопоказания или медицинские ограничения к управлению транспортными средствами. Понимая значение принципа «врачебной тайны» и той опасности, которую могут представлять лица, управляющие транспортным средством в состоянии опьянения, считаем необходимым искать между двумя этими положениями компромисс.
Кроме того, круг водителей, в отношении которых может быть осуществлена такая проверка, первоначально можно ограничить только водителями — участниками ДТП или профессиональными водителями.
Выбор данной группы обусловлен особым правовым статусом лиц, повышающем ответственность за безопасность дорожного движения и возможной угрозой совершения противоправных действий, так как обеспечиваются перевозки большого количества людей, что в настоящее время и оформляется в виде придания им отдельного статуса и повышения профессиональных требований22. И это, по нашему мнению, должно повысить к ним и медицинские требования.
Как видим, такая деятельность по прекращению права на управление ТС реализуется через
нормы ГК РФ, в то время как ФЗ о БДД самостоятельно регулирует процедуры прекращения права на управление ТС, однако хотя суды и ссылаются в таких случаях на ФЗ О БДД, следует отметить, что фактически идет речь о другой процедуре, поскольку ФЗ о БДД предусматривает прекращение права управления при выявлении медицинских противопоказаний по результатам обязательного МО, а в данном случае прекращение происходит при выявлении противопоказаний правоохранительными органами без проведения обязательного МО.
Следовательно, ФЗ о БДД должен предусмотреть дополнительное основание прекращения действия права на управление ТС, а именно, подтверждение наличия медицинских противопоказаний.
Подводя итог вышеизложенному, хотелось бы отметить, что важным направлением деятельности в этой области также является выявление лиц, имеющих право управления и находящихся на наркологическом учете, так как данные лица, по сути, потеряли одно из оснований получения такого права (медицинское противопоказание), следовательно, должны быть его лишены. Однако в настоящее время инициировать днную процедуру может только прокурор, а наркодиспансеры не представляют такие сведения МВД России согласно норме о врачебной тайне.
Решение выявленной проблемы, по нашему мнению, видится в следующих направлениях:
Первое — наделение Минздрава России обязанностью по поддержанию в актуальности выданных ими медицинских заключений, а в случае появления у таких лиц противопоказаний — обязанностью по их аннулированию или приостановлению действия. В этих целях необходимо создание соответствующей информационной базы согласно указанному поручению Президента РФ и предоставление доступа к информационным ресурсам МВД России.
Второе — наделение МВД России правом получать информацию о лицах, находящихся на профилактическом учете или наблюдении, без предоставления конкретных диагнозов.
Третье — рассмотрение вопроса о направлении водителей-любителей на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование при наличии соответствующих оснований.
Четвертое — для лиц, совершивших правонарушения, связанные с управлением ТС в состояние опьянения, в том числе отказавшихся от медицинского освидетельствования, установить
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
обязанность периодического освидетельствования на состояние опьянения для получения медицинского заключения.
1 Данные основаны на сведениях, содержащихся в базе Многопараметрической информационно-аналитической системы прогнозирования и моделирования ситуации в области обеспечения безопасности дорожного движения, введенной в эксплуатацию приказом МВД России от 16.08.2014 г. № 700 «О порядке эксплуатации в органах внутренних дел Российской Федерации автоматизированных систем оперативного сбора, учета и анализа сведений о показателях в области обеспечения безопасности дорожного движения».
2 Там же.
3 Постановление Правительства РФ от 28.04.1993 г. № 377 (ред. от 23.09.2002 г.) «О реализации Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (вместе с «Перечнем медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности») // СА Президента и Правительства РФ. 1993. № 18. Ст. 1602.
4 Приказ Минздрава СССР от 12.09.1988 г. № 704 «О сроках диспансерного наблюдения больных алкоголизмом, наркоманиями и токсикоманиями» (вместе с «Инструкцией о порядке диспансерного учета больных хроническим алкоголизмом, наркоманиями, токсикома-ниями и профилактического наблюдения лиц, злоупотребляющих алкоголем, замеченных в немедицинском потреблении наркотических и других одурманивающих средств без клинических проявлений заболевания») // СПС «Консультант Плюс»
5 Постановление Правительства РФ от 24.10.2014 г. № 1097 (ред. от 23.03.2017 г.) «О допуске к управлению транспортными средствами» (вместе с «Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений / / СПС «Консультант Плюс»
6 Постановление Правительства РФ от 14.11.2014 г. № 1191 «Об утверждении Правил возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами» // Рос. газ. 2014. № 267. 24 ноября.
7 Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ (ред. от 26.07.2017 г.) // СПС «Консультант Плюс»
8 Приказ Минздрава России от 15.06.2015 г. № 344н «О проведении обязательного медицинского освидетельствования водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» // Рос. газ. 2016. № 58. 21 марта
9 Приказ Минздравсоцразвития России от 12.04.2011 г. № 302н (ред. от 06.02.2018 г.) «Об утверждении переч-
ней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда» // СПС «Консультант Плюс»
10 Письмо Минздравсоцразвития России от 05.04.2012 г. № 14-5/10/2-3374 // СПС «Консультант Плюс»
11 Приказ Минздрава России от 18.12.2015 г. № 933н «О порядке проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического)» // СПС «Консультант Плюс»
12 Приказ Минздрава России от 15.06.2015 г. № 342н «Об утверждении порядка направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование водителей транспортных средств, а также порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами» // Рос. газ. 2015. № 241. 26 окт.
13 Там же.
14 Якимов А.Ю. Ограничение права на управление авто-мототранспортными средствами (различные виды и их правовая природа) // Административное право и процесс. 2016. N 4. С. 8—13
15 Приказ Минздрава России от 15.06.2015 г. № 342н...
16 Приказ Минздрава России от 15.12.2014 г. № 835н «Об утверждении Порядка проведения предсменных, предрейсовых и послесменных, послерейсовых медицинских осмотров» (зарегистрировано в Минюсте России 16.04.2015 г. № 36866) // Рос. газ. 2015. № 90. 28 апр.
17 См. сноску 1.
18 Письмо Минздрава России от 07.03.2017 г. № 14-2/ 2003945 «О допуске граждан, пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях, к управлению транспортными средствами» // СПС «Консультант Плюс»
19 См. сноску 1.
20 Там же.
21 Якимов А.Ю. Прекращение, приостановление и восстановление действия права на управление транспортными средствами, участвующими в дорожном движении (основания и процедуры) // Административное право и процесс. 2017. № 10. С. 35—42.
22 Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности» (подготовлен Минтрансом России). Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте: http://regulation.gov.ru/ по состоянию на 10.02.2018 г.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
