CC BY
150
Л.А. Праслова
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ*
В настоящее время проблема безопасного дорожного движения в Российской Федерации стала одной из самых широко обсуждаемых как в юридическом сообществе, так и в обществе в целом. И если, по данным статистики, с 2006 по 2011 г. число погибших в ДТП сократилось на 19%, в то же время по абсолютному исчислению только в 2011 г. на дорогах России погибло 28 тыс. человек, т.е. население целого небольшого города1.
Органы государственной власти Российской Федерации за последнее время озвучили огромное количество разнонаправленных инициатив, должных исправить нелицеприятную статистику в данной сфере. Так, Российская Федерация в 2011 г. на международной арене выступила с предложением о проведении в 2011-2020 гг. Десятилетия действий по обеспечению безопасности дорожного движения, а 19 апреля 2012 г. Генеральная Ассамблея ООН единогласно одобрила инициированную Россией резолюцию «Повышение безопасности дорожного движения во всем мире». Между тем в соответствующем национальном правовом поле дискуссия только начинается.
Для решения общей задачи организации безопасного движения, полагаем, следует исходить из того, что обеспечение безопасности дорожного движения - задача комплексная по своей сути. И потому достижение этой цели требует взаимосвязанных, системных действий государства, бизнеса, общества по улучшению дорожной инфраструктуры, повышению дисциплины и
* Статья рекомендована к печати заслуженным юристом РФ, доктором юридических наук, профессором Н.Ю. Хаманевой.
1 URL: http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2012/09/item20359.html (дата обращения: 05.07.2012).
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2013
умения водителей, совершенствованию управления дорожным движением, включая внедрение новейших информационных технологий, достижений логистики. Исключительно большое значение приобретает организация качественной медицинской помощи при дорожно-транспортных происшествиях.
По нашему мнению, основная причина того, что ситуация с обеспечением дорожной безопасности остается сложной, заключается в том, что страна с запозданием взялась за решение этой проблемы. И власти, и общество оказались не готовы к резкому увеличению количества автомобилей у населения, что в весьма короткий срок породило множество проблем. Кризисные ситуации на дорогах России достигли своего пика в 2009-2010 гг., когда на федеральных трассах и в крупных городах России, которые являются важными транспортными узлами федеральной и региональной автодорожной сети, неоднократно создавались дорожно-транспортные заторы, парализовавшие движение и функционирование социальной инфраструктуры городов на несколько суток. Десятки тысяч людей, попадая в дорожные «пробки», обращались через СМИ к федеральным, региональным властям с просьбой принять меры, чтобы избавиться от транспортных проблем. В обществе активно формировалось мнение о нежелании власти организовать дорожное движение, что привело к снижению социально-экономической активности населения и экономического потенциала страны в целом.
Одна из самых серьезных проблем в области безопасности дорожного движения - низкая дисциплина на дорогах. Это касается и водителей, и пешеходов. В последнее время на дорогах фиксируется в год 45-50 млн правонарушений. Если 10 лет назад в течение одного года выявлялось 7 млн превышений скорости, то в последние годы - 15-17 млн.
Для ее решения важным шагом стало введение в отечественное законодательство положений, позволяющих привлекать к ответственности владельцев транспортных средств на основании результатов применения средств аудио-, фото- и видеофиксации правонарушений в области дорожного движения. Их использование способствовало заметному повышению дисциплинированности водителей, предупреждению и снижению
ДТП с тяжелыми последствиями. Полученный опыт свидетельствует о необходимости в ближайшее время расширить сферы применения технических средств фиксации нарушений путем распространения таких систем контроля за нарушениями на дорогах, как выезд на полосу встречного движения, проезд на запрещающий сигнал светофора, непредоставление преимущества в движении, в том числе пешеходам, и другие виды нарушений.
В настоящее время и Правительство РФ, и иные субъекты права законодательной инициативы начали активные действия в законодательном поле по вопросам, которые нуждаются в детальном урегулировании и могут в короткий срок изменить ситуацию на дорогах к лучшему.
Так, к числу ярких примеров официального, правительственного подхода к совершенствованию безопасности на дорогах можно отнести проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам медицинского обеспечения безопасности дорожного движения», разработанный во исполнение Перечня поручений Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от 28 августа 2009 г. № Пр-2288 по итогам совещания по вопросам повышения безопасности дорожного движения 6 августа 2009 г. (подп. «и», «к» п. 1), а также п. 4 протокола заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 23 апреля 2010 г. № 32 об ужесточении медицинских показаний по допуску лиц к управлению автотранспортными средствами с учетом международного опыта. Законопроект направлен на упорядочение медицинских аспектов повышения безопасности дорожного движения за счет недопущения лиц, имеющих медицинские противопоказания к управлению транспортными средствами2.
Целью законопроекта являются предупреждение дорожно-транспортных происшествий, связанных с состоянием здоровья
2 URL: http://www.asozd.duma.gov.ru (дата обращения: 15.08.2012).
водителей транспортных средств, снижение смертности и травматизма среди лиц, участвующих в дорожном движении.
В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»3 (далее - Федеральный закон) периодичность обязательных медицинских освидетельствований, порядок их проведения, перечень медицинских противопоказаний, при которых гражданину Российской Федерации запрещается управлять транспортными средствами, устанавливаются федеральным законом. В разрабатываемом законопроекте дополняется понятийный аппарат Федерального закона, вводятся понятия «водитель транспортного средства» и «работник, занятый на работах, непосредственно связанных с управлением транспортными средствами». Закрепление на законодательном уровне данных формулировок производится в целях упорядочения процедуры проведения медицинских освидетельствований указанных лиц, выдачи им медицинских заключений. Это позволит разграничить прохождение обязательного медицинского освидетельствования гражданами в целях получения медицинского заключения о наличии (отсутствии) противопоказаний к управлению транспортными средствами и обязательных предварительных (при поступлении на работу) для лиц, работа которых будет связана с непосредственным управлением транспортными средствами, и периодических (в течение трудовой деятельности), предрейсовых, послерейсо-вых медицинских осмотров работников, занятых на работах, непосредственно связанных с управлением транспортными средствами.
Законопроектом также предусматривается, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти получает право устанавливать:
порядок проведения обязательного медицинского освидетельствования кандидатов в водители и водителей транспортных средств;
3 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873. 74
форму медицинского заключения о наличии (отсутствии) медицинских противопоказаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами;
порядок проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) медицинских осмотров лиц, работа которых будет связана с непосредственным управлением транспортными средствами, и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров работников, занятых на работах, непосредственно связанных с управлением транспортными средствами;
порядок организации и проведения санитарно-просветительной работы по вопросам профилактики управления транспортным средством в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;
порядок приостановления действия, аннулирования медицинского заключения о наличии (отсутствии) медицинских противопоказаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами.
Предлагается также дополнить ст. 28 Федерального закона новым основанием прекращения действия права на управление транспортными средствами, связанным с наличием выявленных в результате обязательного медицинского освидетельствования медицинских противопоказаний к управлению транспортными средствами или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами в зависимости от их категорий, назначений и конструктивных характеристик.
В целях установления ответственности медицинских работников, осуществляющих медицинское освидетельствование кандидатов в водители и водителей транспортных средств, а также выдачу им медицинских справок установленного образца о годности к управлению транспортными средствами, предлагается дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) отдельной статьей, определяющей меры административного наказания за нарушение порядка обязательного медицинского освидетельствования кандидатов в водители и водителей транспортных средств, а также порядка проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и
периодических (в течение трудовой деятельности), предрейсо-вых, послерейсовых медицинских осмотров.
В целях усиления контроля за прохождением обязательного медицинского освидетельствования кандидатов в водители и водителей транспортных средств предлагается внести изменения в действующие Правила дорожного движения, обязывающие водителей транспортных средств иметь при себе и по требованию сотрудников полиции предъявлять для проверки медицинское заключение о наличии (отсутствии) медицинских противопоказаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами.
Очевидно, что принятие вышеуказанного проекта федерального закона возложит на юридических и физических лиц обязанность прохождения еще одной забюрократизированной процедуры, не предоставив гражданам никаких дополнительных гарантий их безопасности на дороге. Кроме того, следует отметить, что проектом не определен субъект, подлежащий административной ответственности: юридическое лицо (должностное лицо), осуществляющее медицинскую деятельность, либо юридическое лицо (должностное лицо), осуществляющее перевозочную деятельность. Очевидно, что данное обстоятельство не позволит в должной мере реализовать предусматриваемую законопроектом ответственность медицинских работников, осуществляющих медицинское освидетельствование.
В проблеме законодательного регулирования безопасности дорожного движения парадоксальной кажется и ситуация, когда Правила дорожного движения устанавливает Правительство РФ, а остальное правовое регулирование дорожного сообщения, включая административную ответственность за соответствующие правонарушения, осуществляет законодатель, что влечет за собой несистемность и несогласованность такой деятельности всей государственной власти в целом.
Между тем еще в 2010 г. в целях разрешения вышеозначенного парадокса в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «Правила дорожного движения в Российской
Федерации», до сих пор находящийся на ее рассмотрении4. Для ускорения его решения в августе 2012 г. депутаты Государственной Думы внесли еще один проект федерального закона «О внесении изменения в статью 22 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"», в котором передача полномочий по установлению единых правил дорожного движения исполнительной власти является нецелесообразной. Как показывает практика, исполнительная власть в силу объема своих полномочий, а также существующей сложной процедуры множественного согласования не может обеспечить быстрого реагирования на требования реальности о необходимости изменения нормативных актов.
При этом логика авторов законопроекта вполне обоснована. Вопросы безопасности дорожного движения регулируются Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», Административным и Уголовным кодексами РФ. Однако единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации (Правила дорожного движения) устанавливается Правительством РФ, которое в соответствии со ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения.
Законодательством установлены правовые основания для издания правительственных актов. Правительство издает акты в рамках своих полномочий и компетенции осуществлять правовое регулирование той или иной сферы общественной жизни, во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В федеральном законе может либо содержаться бланкетная норма о том, что тот или иной порядок (деятельности, реализации прав) устанавливается Правительством, либо указываться конкретный правовой акт (положение, правило), который следует утвердить Правительству.
Правительственные акты, издаваемые во исполнение указов Президента РФ, должны быть приняты не позднее чем в месяч-
4 URL: http://www.asozd.duma.gov.ru (дата обращения: 15.08.2012).
ный срок после вступления в силу соответствующих указов, если в них не установлен иной срок.
Для правительственных актов, издаваемых во исполнение федеральных законов, срок их принятия не установлен. Поэтому если в федеральном законе не установлен конкретный срок для принятия правительственных актов, то он определяется по усмотрению Правительства и закрепляется в плане его правотворческой деятельности. Несмотря на то что на каждый законопроект Правительство РФ представляет в Государственную Думы свой отзыв и практически без одобрения Правительства законопроект не может быть принят, как показывает практика, акты Правительства, необходимые для полноценной реализации принятых законов, принимаются с значительным опозданием. Вместе с тем вопрос единого порядка дорожного движения является принципиальным как для обеспечения безопасности граждан, так и для обеспечения эффективности функционирования всей транспортной системы государства, т.е. в целом имеет важное общегосударственное значение. Учитывая вышесказанное, данным законопроектом предлагается передать полномочия по установлению единого порядка дорожного движения законодательной власти, изложив п. 4 ст. 22 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» в новой редакции. Это позволит, по мнению авторов законопроекта, более эффективно регулировать вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, так как один орган будет определять и правила, и наказание за нарушение установленных правил. Полагаем, что с таким обоснованием нельзя не согласиться.
Однако Правительство РФ в отзывах и заключениях на подобные законопроекты в основном ограничивается констатацией того, что уже существующий подход представляется наиболее целесообразным, поскольку позволяет оперативно принимать необходимые решения. Мы же полагаем, что приведенные выше примеры достаточно убедительно показывают, насколько значимым тормозом является такое специфическое правовое регулирование безопасности движения исполнительной властью.
Неоднозначен подход органов государственной власти к такой серьезной проблеме, как управление транспортным сред-
ством в нетрезвом состоянии. Отдельные должностные лица российского государства словно заняты соревнованием по озвучиванию наиболее жестких мер к нарушителям этого запрета. Согласно одному из последних опросов, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения, 85% жителей России поддерживают идею об ужесточении наказания за вождение автомобиля в нетрезвом виде5. 76% опрошенных согласны с тем, что ужесточить наказание надо не только за ДТП с тяжелыми последствиями, совершенное в нетрезвом виде, но и за сам факт «пьяного» вождения, особенно если с водителем это происходит не в первый раз.
Вместе с тем и в этом случае законодателем предложен любопытный подход, способный стать альтернативой традиционному «закручиванию гаек» и своеобразной профилактической мерой. В октябре 2012 г. в Государственную Думу внесен проект федерального закона, в котором предлагается ввести дополнительную меру воздействия к подобным нарушителям, закрепив в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» требование: водителю, который совершил уголовное преступление, предусмотренное ч. 2, 4 и 6 ст. 264 Уголовного кодекса РФ, либо административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.8 или 12.26 КоАП РФ, в водительском удостоверении в правом верхнем углу производить прокол, который должен сохраняться на 10 лет со дня совершения уголовного преступления либо административного правонарушения.
Такая мера позволит сотрудникам ГИБДД при проверке документов сразу видеть, что данный водитель транспортного средства уже наказывался за нарушение уголовного или административного законодательства, связанного с вождением транспортного средства в нетрезвом состоянии. Водитель с правами, имеющими подобный прокол, уже не станет садиться за руль даже в небольшом подпитии в надежде, что сотрудник ГИБДД не заметит его состояния. А сотрудник ГИБДД, обнаружив на
5 URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=112930 (дата обращения: 10.07.2012).
правах водителя подобную «черную метку», станет более внимательно проверять его на предмет алкогольного опьянения.
Данный прокол в водительском удостоверении предлагается делать на срок 10 лет со дня совершения уголовного преступления либо административного правонарушения и возобновлять его при смене водительских прав либо при получении новых водительских прав, если лицо, совершившее уголовное преступление либо административное правонарушение, было лишено их на определенный срок.
Данная идея представляется весьма небезынтересной, но, по нашему мнению, ее реализация повлечет за собой проблемы прежде всего процессуального характера, так как не ясно, например, возможно ли досрочное снятие данного наказания, а также будет ли являться наличие такой отметки отягчающим обстоятельством при совершении соответствующего административного правонарушения.
Таким образом, можно констатировать, что предложения представителей законодательной власти хотя и могут вызвать некоторые замечания юридического характера, но в целом содержат, как минимум, более содержательные меры, нежели предлагаемые властью исполнительной.
Необходимо отметить, что 27 октября 2012 г. Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев своим распоряжением одобрил Концепцию Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»6. Эта Программа разработана во исполнение решения президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и в соответствии с Планом мероприятий по реализации в 2011-2015 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. и устанавливает единые цели и задачи деятельности по повышению безопасности дорожного движения на период до 2020 г. По мнению ее авторов, она позволяет сформировать систему приоритетных мероприятий по повышению без-
6 URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/426756/ (дата обращения: 15.11.2012). 80
опасности дорожного движения, повысить эффективность управления в области обеспечения безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях, взаимодействия и координации органов власти, а также дает возможность концентрировать ресурсы государства на реализации мероприятий, соответствующих приоритетным целям и задачам в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также применять принципы бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Из этого видно, что исполнительная власть в настоящее время предпочитает действовать прежними методами обеспечения безопасности дорожного движения. Попытки же предложить иные способы выхода из сложившейся ситуации Правительством РФ и органами исполнительной власти не поддерживаются и блокируются. Исходя из изложенного, полагаем, что без разработки новых комплексных подходов обеспечения безопасности дорожного движения России, и в частности, без переосмысления этой проблемы именно как права граждан на безопасность на дорогах, поставленная цель вряд ли может быть достигнута.
Д.А. Казанцев
ВЛАСТЬ И ПРАВО В ОБЩЕСТВЕННОМ СОЗНАНИИ ВИЗАНТИИ И ДРЕВНЕЙ РУСИ*
Вопрос о соотношении власти и права можно интерпретировать как проблему соотношения произвола и свободы. Именно этот аспект рассматривается в настоящей статье, поскольку ответ на вопрос о том, насколько развиты были представления о
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук Л.Е. Лаптевой.
