CC BY
61
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 15 (153). Право. Вып. 19. С. 66-71.
А. А. Шмидт
ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МИЛИЦИИ С ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ КОНТРОЛЬ ЗА ОБОРОТОМ ВЗРЫВЧАТЫХ МАТЕРИАЛОВ ПРОМЫШЛЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Рассматриваются вопросы взаимодействия милиции с органами государственной власти при осуществлении контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Отмечены пробелы в законодательстве, регулирующем вопросы оборота взрывчатых материалов, и обосновывается установление правовых мер по регулированию отношений в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: взаимодействие, формы взаимодействия, взрывчатые материалы промышленного назначения, административная деятельность милиции, органы государственной власти, оперативно-профилактическое мероприятие, административный регламент.
Понятие «взаимодействие» традиционно обозначает «совместную деятельность двух или более участников, согласованную по целям, месту и времени, для решения стоящих перед участниками общих задач»1.
Организация взаимодействия занимает важное место в любой управленческой деятельности. Именно взаимодействие обеспечивает эффективность работы управленческого аппарата, наиболее целесообразное использование его сил и средств. А. А. Максуров отмечает, что «повышение эффективности деятельности государственного аппарата может быть достигнуто, прежде всего, за счет скрытых, внутренних резервов системы, в частности, за счет упорядочения деятельности соответствующих государственных органов через научно обоснованную взаимосвязь и обеспечение их взаимодействия»2.
Взаимодействие в рассматриваемой нами сфере различными авторами определяется по-разному. По мнению А. А. Алексеева, «взаимодействие подразделений лицензионно-разрешительной работы с другими органами и общественностью представляет собой совместную деятельность по обеспечению общественной безопасности, проведению профилактических мероприятий и пресечению правонарушений»3.
Однако, на наш взгляд, взаимодействие является достаточно сложным и многогранным явлением. Для исследования проблемы взаимодействия милиции с иными субъектами, осуществляющими контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, представляется необходимым рассмотреть некоторые правовые и организационные вопросы, касающиеся такого взаимодействия.
Положение, определяющее правовую основу осуществляемого милицией взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, закреплено в ч. 2 ст. 3 Закона РФ «О милиции»4.
Ряд ученых, анализируя это положение, приходит к выводу о том, что оно представляет собой еще один принцип деятельности милиции, который в сокращенном виде можно назвать как «принцип взаимодействия с широким кругом организаций и граждан»5.
В соответствии со ст. 10 Закона РФ «О милиции» милиция обязана выдавать разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения. Для выполнения возложенных обязанностей, руководствуясь ст. 11 названного Закона, милиция имеет право:
осматривать места хранения и использования взрывчатых материалов, а также объекты, где они обращаются; при выявлении нарушений установленных правил давать обязательные предписания гражданам и должностным лицам об устранении этих нарушений, изымать указанные предметы, запрещать деятельность соответствующих объектов, аннулировать выданные разрешения и применять иные меры, предусмотренные законодательством;
проводить проверки мест производства, хранения, использования и распространения взрывчатых материалов промышленного назначения и пиротехнических изделий; по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, приостанавливать действие разрешений на хранение, ис-
пользование и перевозку указанных материалов, если условия их размещения, использования и перевозки угрожают жизни, здоровью или безопасности граждан, либо не выполняются установленные требования их учета и сохранности и обеспечения безопасности взрывных работ, до устранения выявленных нарушений.
Указанные права и обязанности входят в компетенцию подразделений лицензионноразрешительной работы, которые они реализуют во взаимодействии с подразделениями вневедомственной охраны, уголовного розыска, подразделениями по налоговым преступлениям.
Существуют и другие нормативные правовые акты, определяющие компетенцию иных субъектов, осуществляющих контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Так, в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору6 указанная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности, осуществляет лицензирование данной деятельности.
В соответствии с Правилами составления и ведения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения7 Министерство промышленности и торговли РФ проводит мероприятия по его составлению и ведению.
В соответствии с п. 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий8 указанное Министерство осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»9 органам федеральной службы безопасности предоставлены широкие полномочия по осуществлению оперативных, контрольно-проверочных и иных мероприятий.
Взаимодействие указанных субъектов является важным условием для осуществления эффективного контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Согласованная деятельность милиции осуществляется и с иными органами исполнительной власти, органами законодательной власти, органами местного самоуправления и общественностью.
В деятельности сотрудников милиции сложились следующие модели взаимодействия милиции с иными субъектами, осуществляющими контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения:
1. Каждый субъект системы взаимодействия осуществляет свою деятельность независимо друг от друга в рамках своей компетенции (совместноиндивидуальная деятельность).
2. Общие задачи выполняются последовательно каждым субъектом системы взаимодействия (совместно-взаимодействующая деятельность).
3. Общие задачи выполняются одновременно каждым субъектом системы взаимодействия (совместно-взаимодействующая деятельность)10.
Сотрудники милиции, взаимодействуя с иными субъектами, осуществляющими контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, с целью повышения эффективности своей работы используют различные приемы, способы, средства и методы индивидуальной работы. К основным формам такого взаимодействия относятся следующие:
образование и функционирование координационных, совещательных и иных органов (координационные советы, комиссии, комитеты, совместные рабочие группы и т. д.);
проведение совместных заседаний, совещаний, инструктажей, рабочих встреч;
установление в соответствии с законодательством договорных основ взаимодействия путем принятия совместных решений на координационных советах, инструктивных совещаниях и т. д.;
обмен информацией (подготовка информационных бюллетеней, обзоров, справок и т. д.);
изучение и распространение положительного опыта работы;
разработка комплексных программ повышения безопасности и защищенности объектов обращения взрывчатых материалов промышленного назначения;
совместное планирование и проведение комплексных мероприятий, операций, учений и тренировок;
совместное оказание практической, методической и юридической помощи подчиненным органам, а также государственным органам, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям — участникам оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
Для пресечения террористических актов, а также фактов нарушения установленного порядка приобретения, хранения, распространения, перевозки и применения взрывчатых материалов промышленного назначения автором предлагается проведение комплексной оперативно-профилактической операции под условным названием «Динамит-Баланс». В целях обеспечения организации данной операции и осуществления контроля за ее проведением создаются рабочая группа, а также оперативный штаб, в состав которого входят руководитель и его заместители, члены штаба.
Объектами проводимых мероприятий являются организации, использующие взрывчатые материалы промышленного назначения, а также юридические лица, занимающиеся их распространением.
Оперативно-профилактические мероприятия проводятся, как правило, в два этапа: подготовительный и рабочий.
На подготовительном этапе проводятся следующие мероприятия:
1. Организуется изучение сотрудниками, задействованными в проведении операции, положений Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»11, Указа Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена»12, постановлений Правительства РФ от 12 июля 2000 г. № 512 «О порядке ввоза в Российскую Федерацию, вывоза из Российской Федерации и транзита по территории Российской Федерации взрывчатых веществ, в том числе после утилизации боеприпасов, а также отходов их производства, средств взрывания, порохов промышленного назначения
и пиротехнических изделий»13, от 12 июля 2000 г. № 513 «О мерах по усилению государственного контроля за производством, распространением и применением взрывчатых веществ и отходов их производства, а также средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий в Российской Федерации»14, от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»15, от 26 июня 2002 г. № 467 «Об утверждении Положений о лицензировании деятельности в области боеприпасов и пиротехнических из-делий»16, от 16 апреля 2008 г. № 279 «Об утверждении Положений о лицензировании в области взрывчатых материалов промышленного назна-чения»17 и другие правовые акты, регулирующие данную сферу.
2. Формируются специальные группы по выявлению правонарушений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, в состав которых включаются сотрудники милиции общественной безопасности, криминальной милиции, подразделений по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, а также представители территориальных органов безопасности, Федеральной службы по технологическому, экологическому и атомному надзору РФ, территориальных подразделений государственной противопожарной службы МЧС России и соответствующих прокуроров (по согласованию) для проверки объектов определенной категории доступа.
3. Составляется полный перечень организаций всех видов собственности, расположенных на обслуживаемой территории, занимающихся распространением взрывотехнической продукции на территории Российской Федерации и за ее пределами, применением взрывчатых материалов промышленного назначения (по сведениям, полученным от территориальных органов Ростехнадзора России), а также имеющих филиалы, расположенные на территории других субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований либо территориях, обслуживаемых ОВДТ, железнодорожные и иные участки разгрузки и перегрузки взрывоопасных материалов, таможенные терминалы и склады, через которые проходит оборот взрывчатых материалов.
4. Направляются запросы в таможни на наличие таможенных терминалов и складов, на ко-
торых осуществляется оборот взрывчатых материалов.
5. Проверяются наличие и качество ведения в подразделениях лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел учетно-наблюдательных и накопительных дел организаций, осуществляющих хранение, перевозку и применение взрывчатых материалов промышленного назначения.
В рабочий период операции силами сформированных специальных групп осуществляются проверки организаций, занимающихся оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
При проведении данных мероприятий проверяется:
наличие документов, подтверждающих законность приобретения взрывчатых веществ промышленного назначения, и соответствие выписок из Баланса производства и потребления взрывчатых материалов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 июля 2000 г. № 513 «О мерах по усилению государственного контроля за производством, распространением и применением взрывчатых веществ и отходов их производства, а также средств взрывания, промышленного назначения и пиротехнических изделий в Российской Федерации»;
осуществление юридическим лицом полного и всестороннего учета взрывчатых материалов промышленного назначения;
состояние инженерно-технического оснащения мест хранения взрывчатых материалов промышленного назначения;
наличие оригиналов (нотариально заверенных копий) соответствующих лицензий на конкретные виды деятельности и соответствие их фактической деятельности лицензиатов;
соответствие фактического нахождения филиалов юридического лица с указанным в документе, подтверждающем наличие лицензии;
правильность ведения учетно-регистрационных документов, наличие документов, подтверждающих постановку на учет в налоговый орган;
наличие разрешений органов внутренних дел на приобретение взрывчатых материалов;
наличие документов (договор поставки, товарно-транспортные накладные) на отгрузку взрывчатых материалов;
исполнение лицензиатами установленных лицензионных требований и условий18;
наличие актов инвентаризации за предыдущие годы.
При получении в ходе проведения операции информации о нарушении установленного балансово-распорядительного порядка и выявлении фактов совершения преступлений, правонарушений, связанных с оборотом взрывчатых материалов, необходимо незамедлительно докладывать об этом в оперативный штаб и принимать меры в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В случае выявления фактов нарушения установленного порядка оборота взрывчатых материалов, иных нарушений законодательства Российской Федерации должностными лицами воинских частей информировать об этих нарушениях соответствующие органы прокуратуры и территориальные органы безопасности.
Подразделения криминальной милиции должны обеспечивать проведение комплекса мер, направленных на выявление организаций, занимающихся оборотом взрывчатых материалов, не имеющих лицензий на занятие соответствующими видами деятельности, не получивших соответствующих разрешений и не состоящих на учете в органах внутренних дел, а также оперативно-профилактических мероприятий по выявлению в организациях, занимающихся оборотом взрывчатых материалов, работников, причастных к деятельности криминальных структур террористической направленности.
В ходе проведения операции «Динамит-Баланс» необходимо осуществлять дополнительные обследования и проверки имеющихся маршрутов перевозки взрывчатых материалов промышленного назначения по автомобильным дорогам общего пользования на предмет их соответствия предъявляемым требованиям нормативных правовых актов, внося при необходимости соответствующие изменения в маршруты перевозки опасных грузов. Следует осуществлять также мероприятия по проверке соблюдения грузоотправителями и грузоперевозчиками взрывчатых материалов промышленного назначения правил их транспортировки на железнодорожном и воздушном транспорте, в том числе условий обеспечения их охраны в пути следования и в местах временного хранения (станциях, аэропортах и других местах погрузки и выгрузки).
Особое внимание необходимо обращать на места стоянки подвижного состава с опасными грузами, не удаленные на положенное расстояние от
производственных и жилых строений; маршруты поездов с опасными грузами, пролегающие через жилые зоны городов и поселков; случаи сверхнормативного простоя вагонов с взрывчатыми материалами (при норме 2 часа).
Для обеспечения высокого уровня взаимодействия всех служб и подразделений в период проведения операции «Динамит-Баланс» представляется целесообразным решить следующие задачи:
выявление, анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений и принятие мер по их устранению;
установление и пресечение фактов приготовления лиц к преступлению и покушению на преступление, принятие к ним мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
установление лиц, противоправные действия которых не содержат признаков преступления, но дают основания для принятия к ним мер профилактического характера;
привлечение к работе по предупреждению преступлений в этой сфере общественных объединений правоохранительной направленности и граждан.
Подводя итог всему вышесказанному, необходимо отметить, что проведение оперативнопрофилактических мероприятий является одной из наиболее сложных форм взаимодействия практически всех подразделений милиции и иных органов государственной власти. Для обеспечения эффективности работы привлекаемых к проведению оперативно-профилактических мероприятий сил и средств от руководителя проводимых мероприятий требуется четкое знание действующего законодательства, уяснение тактических приемов осуществления как отдельных действий, так и крупных операций, способность к системному мышлению. При соблюдении предложенных рекомендаций обеспечивается достаточно высокий уровень результативности проводимых мероприятий.
Сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении ими государственных функций определяют административные регламенты исполнения государственных функций.
В рамках административной реформы первоочередной задачей была признана разработка таких регламентов19. В настоящее время органы исполнительной власти, в том числе и МВД России, проводят активную работу в этой сфере. Однако эта работ далека от завершения. Для совершенствования взаимодействия в рассматриваемой сфере представляется целесообразным разработать административный регламент взаимодействия органов, осуществляющих контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Разработанные автором предложения по взаимодействию милиции с иными субъектами, осуществляющими контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, будут способствовать более эффективной работе в указанной сфере.
Примечания
1 Каплунов, А. И. Административная деятельность органов внутренних дел : учеб. пособие / А. И. Каплунов, С. С. Бородин, В. М. Берекет ; под ред. В. П. Сальникова. М., 2004. С. 108.
2Максуров, А. А. Координационная деятельность в правовой системе общества : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 3.
3 Алексеев, А. А. Организационно-правовые основы лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 12.
4 Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости Съезда народ. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
5 Соловей, Ю. П. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». М., 2000. С. 35-36.
6 Постановление Правительства РФ «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 30 июля 2004 г. № 401 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.
7 Постановление Правительства РФ «О мерах по усилению государственного контроля за производством, распространением и применением взрывчатых веществ и отходов их производства, а также средств взрывания, поро-хов промышленного назначения и пиротехнических изделий в Российской Федерации» от 12 июля 2000 г. № 513 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3099.
8 Указ Президента РФ «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 11 июля 2004 г. № 868 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2882.
9 Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
10 См.: Туманов, Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972. С. 20.
11 Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.
12 Указ Президента РФ «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена» от 22 февраля 1992 г. № 179 // Ведомости Съезда народ. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 492.
13 Постановление Правительства РФ «О порядке ввоза в Российскую Федерацию, вывоза из Российской Федерации и транзита по территории Российской Федерации взрывчатых веществ, в том числе после утилизации боеприпасов, а также отходов их производства, средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий» от 12 июля 2000 г. № 512 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3098.
14 Постановление Правительства РФ «О мерах по усилению государственного контроля за производством, распространением и применением взрывчатых веществ и отходов их производства, а также средств взрывания, поро-хов промышленного назначения и пиротехнических изделий в Российской Федерации» от 12 июля 2000 г. № 513 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3099.
15 Постановление Правительства РФ «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» от 26 ян-
варя 2006 г. № 45 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 6. Ст. 700.
16 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положений о лицензировании деятельности в области боеприпасов и пиротехнических изделий» от 26 июня 2002 г. № 467 // Собр. законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2607.
17 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положений о лицензировании в области взрывчатых материалов промышленного назначения» от 16 апреля 2008 г. № 279 // Собр. законодательства РФ. 2008. № 16. Ст. 1704.
18 Лицензионные требования и условия определены в п. 5 Положения о лицензировании производства взрывчатых материалов промышленного назначения, п. 5 Положения о лицензировании хранения взрывчатых материалов промышленного назначения, п. 5 Положения о лицензировании применения взрывчатых материалов промышленного назначения, п. 5 Положения о лицензировании деятельности по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2008 г. № 279 «Об утверждении Положений о лицензировании в области взрывчатых материалов промышленного назначения».
19 См.: Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 136.
