CC BY
25
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В СФЕРЕ ОБОРОТА ВЗРЫВЧАТЫХ МАТЕРИАЛОВ ПРОМЫШЛЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
А.А. Шмидт, преподаватель кафедры административного права и
административной деятельности ЧЮИ МВД России
Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В настоящее время основной угрозой для жизни и здоровья человека являются участившиеся террористические акты и экологические катастрофы техногенного характера. Следовательно, государство в лице своих органов и должностных лиц должно иметь эффективные правовые инструменты предотвращения негативных явлений в сферах, потенциально опасных для общественной безопасности, а также меры воздействия, адекватные степени общественной опасности таких правонарушений. Одной из таких сфер является оборот взрывчатых материалов промышленного назначения.
Правоприменительная практика показывает, что общепринятый подход в правовом регулировании этих отношений в отдельных случаях не в полной мере отвечает современным требованиям. Примером могут служить контрольно-надзорные отношения в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
Обязательными субъектами лицензионно-разрешительных отношений являются органы управления, уполномоченные в соответствии с законодательством осуществлять контрольно-надзорные функции, а также хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
Управление обществом, обеспечение общественной дисциплины, правопорядка и безопасности осуществляются с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение объектов управления. Такими способами воздействия на общественные отношения выступают убеждение и принуждение. Эти два «идеальных типа» образуют двухполюсную шкалу «принуждение - убеждение», на которой располагаются промежуточные оттенки применения
инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации1
В настоящее время сформировалась устойчивая система правовых норм, определяющих административно-правовой статус органов, осуществляющих государственный контроль в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2002 г «Об утверждении Положений о лицензировании деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения»2 лицензирующими органами являются Российское агентство по боеприпасам и Федеральный горный и промышленный надзор России (Ростехнадзор России), которые осуществляют лицензионный контроль исполнения законодательства в сфере промышленной безопасности. Для обеспечения промышленной безопасности функционирует система технических стандартов и нормативов, на которые не оказывают влияние социально-экономические факторы, а также установлены меры административной ответственности. Так, в соответствии со ст. 9 1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности к получению, использованию, переработке, хранению, транспортировке, уничтожению и учету взрывчатых веществ на опасных производственных объектах.
Обеспечение общественной безопасности при обороте взрывчатых материалов промышленного назначения в соответствии с Законом РФ «О милиции» и ведомственными правовыми актами МВД России возложено на подразделения лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел.
В период функционирования жесткой административно-командной системы вопросы обеспечения общественной безопасности решались с помощью внутренних механизмов ведомственного контроля. Однако с переходом к рыночной экономике, в некогда закрытый для негосударственных учреждений сек-
тор экономики внедрились и активно развиваются коммерческие организации. Эффективный контроль их деятельности, обеспечение интересов общественной безопасности требует от органов государства создания действенного механизма правового ре1улирова-ния отношений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
В административно-правовой литературе под обеспечением безопасности понимается «проведение государственной политики, направленной на создание и поддерживание необходимого уровня защищенности объектов безопасности, осуществление мер и средств нормативно-правового, организационного, правоохранительного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства»3
К сожалению, в настоящее время действенного правового инструментария, позволяющего обеспечить интересы общественной безопасности в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, не существует, так как компетенция правоохранительных органов в рассматриваемой сфере обеспечена соответствующими правовыми нормами не в полном объеме.
Закон РФ «О милиции» наделяет сотрудников органов внутренних дел при осуществлении контроля в указной сфере правом осматривать места хранения и использования взрывчатых материалов, а также объекты, где они обращаются; при выявлении нарушений установленных правил давать обязательные предписания гражданам и должностным лицам об устранении этих нарушений, изымать указанные предметы, запрещать деятельность соответствующих объектов, аннулировать выданные разрешения и применять иные меры, предусмотренные законодательством; проводить проверки мест производства, хранения, использования и распространения взрывчатых материалов промышленного назначения, по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, приостанавливать действие разрешений на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, в соответствии с национальным стандартом, если условия их размещения, использования и перевозки угрожают жизни, здоровью или безопасности граждан либо не выполняются установленные требования учета и сохранности взрывчатых мате-
риалов промышленного назначения и обеспечения безопасности взрывных работ, до устранения выявленных нарушений.
Анализ правомочий органов внутренних дел, указанных в п. 24 и п. 24.1 ст. 11 Закона РФ «О милиции», позволяет с уверенностью отнести их к мерам административного принуждения. Административное принуждение является разновидностью правового принуждения и состоит в применении уполномоченным на то административно-юрисдикционными органами установленных нормами административного права принудительных мер воздействия к правонарушителям в связи с неисполнением правовых предписаний.
Правомочия органов внутренних дел при осуществлении контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения отвечают основным признакам принуждения:
- применяются к лицам, в отношении которых субъект административной власти не является вышестоящим в порядке подчиненности;
- являются результатом реализации государственно-властных полномочий и состоят в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей;
- осуществляются органами государственного управления в соответствии с их компетенций;
- применяются для прекращения противоправных действий, наказания нарушителей в административном порядке, обеспечения общественной безопасности и установленного порядка;
- способствуют профилактике преступлений.
Указанные в п. 24 и 24.1 ст. 11 Закона РФ «О милиции» меры принуждения можно условно подразделить на две группы: меры, направленные на обеспечение контрольнонадзорных функций, и так называемые самостоятельные меры, направленные на разрешение дела по существу, которые по своей сущности являются наказаниями.
К первой группе следует отнести такие,
как:
- осмотр мест хранения и использования взрывчатых материалов, объекты, где они обращаются;
- проверки мест производства, хранения, использования и распространения взрывчатых материалов промышленного назначения;
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
- выдача предписаний об устранении нарушений;
- изъятие взрывчатых материалов.
Ко второй относятся следующие:
- запрещение деятельности соответствующих объектов;
- приостановление действия разрешений на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения до устранения нарушений;
- аннулирование выданных разрешений.
Порядок применения мер принуждения
обеих групп требуют соблюдения законности, что прямо вытекает из положений ст. 3 Закона РФ «О милиции», а также ст. 1.6 Ко-АП РФ
Однако лишь часть рассматриваемых правомочий органов внутренних дел при осуществлении контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения обеспечена соответствующими материальными и процессуальными нормами.
Меры принуждения, отнесенные нами к первой группе, - это меры, направленные на обеспечение контрольно-надзорных функций органов внутренних дел, которые обеспечиваются ст. 19.3, 19.5 и соответствующими процессуальными нормами КоАП РФ
Меры принуждения, отнесенные ко второй группе, - наказания, в настоящее время в КоАП РФ они не обеспечены соответствующими процессуальными нормами. В то же время согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом. Такое положение порождает у правоприменителя чувство неуверенности в своих действиях, приводящее к пассивности в реагировании на очевидные противоправные проявления.
Нет сомнений, что одним из инструментов обеспечения исполнения возложенных на органы внутренних дел функций является институт административной ответственности.
Ответственность характеризуется определенными лишениями, которые виновный обязан претерпеть. Лишение правонарушителя определенных благ является объективным свойством ответственности. Эти лишения наступают как естественная реакция государства на вред, причиненный правонарушителем обществу или отдельной личности4
Анализ правового положения органов внутренних дел как субъектов, осуществляющих лицензионно-разрешительную функцию государства, и понимание сущностного в определении ответственности обосновывают, что запрещение деятельности соответствующих объектов, приостановление действия разрешений на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, аннулирование выданных разрешений являются формами административного наказания. На той же позиции стоят Д.Н. Бахрах5, И.Ш. Килясханов6, Ю.М. Козлов, которые указывают, что «аннулирование лицензии, по существу, означает полное прекращение деятельности предприятий по данной лицензии и должно рассматриваться как административное наказание»7 На эту же позицию встал и законодатель, который Федеральным законом от 9 мая 2005 г № 45-ФЗ8 дополнил ст. 3.2 КоАП РФ новым видом наказания «Административное приостановление деятельности»
Кроме того, отдельные виды таких санкций, как аннулирование лицензии, ранее существовали в правоприменительной практике правоохранительных органов. Так, ст. 244 Таможенного кодекса РФ 1993 года предусматривала в качестве дополнительного взыскания отзыв лицензии или квалификационного аттестата за нарушение таможенных правил, если эти правонарушения были совершены в связи с осуществлением деятельности, предусмотренной лицензией или квалификационным аттестатом. Кроме того, ст. 1573 КоАП РСФСР предусматривала взыскание в виде приостановления действия специального разрешения (лицензии) и аннулирования его. Однако такое наказание отсутствовало в ст. 24 КоАП РСФСР, которая определяла виды административных наказаний.
В настоящее время КоАП РФ не предусматривает оснований для запрещения деятельности объектов, где обращаются взрывчатые материалы промышленного назначения; приостановление действия разрешений на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения до устранения нарушений; аннулирование выданных разрешений на основании нарушения общественной безопасности.
Отсутствие адекватных мер реагирования на нарушения в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения ведет к безнаказанности недобросовестных
хозяйствующих субъектов и росту нарушений в указанной сфере, о чем свидетельствуют материалы проверок МВД России предприятий, осуществляющих деятельность в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
По сведениям МВД России, на территории Российской Федерации промышленным производством взрывчатых веществ и средств взрывания занимается 52 предприятия, ежегодный объем потребления взрывчатых материалов превышает 850 тыс. тонн.
Отмечается рост количества предприятий и организаций, занимающихся изготовлением взрывчатых материалов в местах их применения.
По данным Ростехнадзора, на территории Российской Федерации работы со взрывчатыми веществами выполняются 1182 организациями почти на 5000 промышленных объектах, в обороте взрывчатых материалов задействовано около 40 тыс. человек, в том числе 10 тыс. взрывников.
Ежегодно только в рамках оперативнопрофилактических мероприятий органами внутренних дел выявляется более 500 нарушений установленного порядка обращения взрывчатых материалов промышленного назначения9
Указанные факты свидетельствуют о необходимости усиления административной ответственности в указанной сфере, о целесообразности дополнения ст. 3.2 КоАП РФ аннулированием разрешения (лицензии) как основного вида наказания и внесения в Особенную часть КоАП РФ оснований применения такого вида наказания в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
Разумеется, очень важно не увлекаться запретами или принимать заведомо неработающие ограничения, а устанавливать ответственность за те нарушения узаконенного порядка осуществления определенной деятельности, которые действительно требуют применения административных взысканий. В этой связи необходимо обратить внимание на необходимость согласования норм, устанавливающих ответственность, с нормами уголовного законодательства, предусматриваю
щими уголовную ответственность, в целях исключения как пробелов в законодательстве, так и конкуренции норм.
С учетом этих положений, на наш взгляд, целесообразно установление административной ответственности за «нарушение балансово-распорядительного порядка10 обращения взрывчатых материалов промышленного назначения», «нарушение правил хранения и учета взрывчатых материалов промышленного назначения», «нарушение правил перевозки взрывчатых материалов промышленного назначения», «осуществление работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения без допуска органов внутренних дел» Принятие таких мер будет способствовать решению задач укрепления законности при осуществлении правоприменительной деятельности органов внутренних дел, осуществляющих контроль в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, а также повышению эффективности их работы и снижению количества нарушений в указанной сфере.
1 Административное право: учебник. - М., 2005. - Ч. 1. -С. 161.
2 СЗ РФ - 2002. - № 26. - Ст. 2608.
3 См., например: Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. - М., 1998. - С. 23.
4 Теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. - М., 1996. - С. 242.
s Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. - М., 2000. - С. 390.
6 Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1997 -С. 28.
7 Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999. - С. 349; Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: учебное пособие. - М., 2000. - С. 157
8 СЗ РФ - 2005. - № 19. - Ст. 1752.
9 См.. Распоряжение Министра внутренних дел Российской Федерации. - 2005. - № 1/3480.
10 В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 513 от 12 июля 2000 г. «О мерах по усилению государственного контроля за производством, распространением и применением взрывчатых веществ и отходов их производства, а также средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий в Российской Федерации» под балансово-распоряди-тельным порядком понимается порядок производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.
Статья поступила в редакиию 7 мая 2008 г.
