CC BY
138
4. Вопленко Н. Н. Социалистическая законность и применение права / Под ред. М. И. Байтина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1983. 184 с.
5. Гареева Н. Э. Структурные и процедурные подходы как методологическая основа к анализу постсоветских политических трансформаций // Вестник Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия. 2010. № 4(48). С. 129-131.
6. Курдюкова З. Н., Верченко В. В. Теоретические проблемы категорий «политическая власть» и «политический режим государства» // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2013. № 3. С. 43-46.
7. Лубнин Д. А. Эволюция, функционирование и перспективы развития политического режима в современной России: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М.: Московский государственный областной университет, 2009. 26 с.
8. Макаренко Б. Консолидация демократии: «детские болезни» постсоветских государств // Полит-Наука - политология в России и мире. [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/ sovremennye-tipologii-postsovetskogo-avtoritarizma#ixzz40ak4HdPb (Дата обращения: 12.10.2015).
9. О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1994. № 2-3. С. 57-60.
10. Сташ З. К. Демократические и авторитарные начала современного политического режима России // Вестник Адыгейского государственного университета. 2006. № 3. С.122-123.
УДК 342.95
Б. Ю. Джамирзе
ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЙСТВИЯ ЛИЦЕНЗИИ, ВЫДАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОМУ ЛИЦУ
В статье исследуется вопрос о правовой природе приостановления действия лицензии, выданной юридическому лицу. Автор рассматривает приостановление действия лицензии как административно-восстановительную меру.
Ключевые слова: административное принуждение, лицензирование, административное наказание, административно-восстановительные меры, меры административного пресечения.
B. Y. Dzharmidze
SOME ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF SUSPENDING A LICENSE ISSUED TO LEGAL ENTITY
The article examines the legal nature of suspending a license issued to a legal entity. The author views the suspension of a license issued to a legal entity as administrative-recovery measures.
Действующее законодательство о лицензировании предполагает применение к юридическим лицам ряда мер административного принуждения, связанных с приостановлением или прекращением деятельности, на осуществление которой была выдана лицензия. Правовая природа данной группы мер в научной литературе до сих пор достаточно четко не определена. Если рассматривать при-
Key words: administrative enforcement, licensure, administrative punishment, administrative-recovery measures, measures of administrative restraint.
остановление действия лицензии, то характер и степень правоограничений, применяемых к юридическому лицу, приближает данную меру к итоговым карательным санкциям административного характера, поскольку оно имеет способность непосредственно затрагивать правовой статус данного лица негативным образом и применяется на заключительном этапе административного преследования [13, с. 57].
В связи с этим до последней систематизации в 2001 г. законодательства об административных правонарушениях вышесказанное давало основания ученым-административи-стам полагать, что приостановление действия или аннулирование лицензии по своей природе близки к мерам административной ответственности [9, с. 90]. Кроме того, М. П. Петровым, рассмотревшим систему мер административной ответственности, применяемых к юридическим лицам, предложено законодательно закрепить в качестве одной из таких мер лишение юридических лиц специальной правоспособности, что предполагает отзыв лицензии у организации [15, с. 7].
Разработанная Ю. С. Адушкиным теория «квазиадминистративной» ответственности предполагает существование ряда мер, которые по своей сути являются мерами ответственности, применяемыми в административном порядке, но находятся за пределами регулирования законодательства об административных правонарушениях, хотя имеют существенное сходство с административными наказаниями [2, с. 209-220]. К таковым он относит, в частности, приостановление действия лицензий и разрешений, а также их лишение в форме прекращения, отзыва или аннулирования [3, с. 40-41].
Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [10], несмотря на внесение многочисленных изменений и дополнений, в том числе и в систему административных наказаний, и основательное обсуждение в научной литературе вопроса о правовой природе приостановления действия лицензии или ее аннулирования, до сих пор не содержит подобного административного наказания.
Кроме того, имеются перспективы законодательного рассмотрения и разрешения данного вопроса, поскольку группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был разработан проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (в Общей части) [18], в котором предполагается введение нового административного наказания для юридических лиц - лишения их специального разрешения (лицензии), которое рассчитано на применение в случаях однократного грубого или систематического нарушения условий
или порядка осуществления видов деятельности, на занятие которыми выдано данное разрешение (лицензия). Возможное введение данного административного наказания в законодательство уже нашло положительный отклик в научной литературе [12, с. 32]. Однако данная мера не идентична по правовым характеристикам лишению специального права, предоставленного физическому лицу, несмотря на то, что в законопроекте данные меры рассматриваются в качестве единой разновидности административного наказания. Дело в том, что применительно к физическим лицам предусматривается срочный характер данного административного наказания с установлением периода карательного воздействия на делинквента от одного месяца до трех лет. В данном случае лишение специального права означает невозможность в течение определенного срока его иметь и заниматься теми видами гражданской деятельности, на которые был предоставлен соответствующий документ. Таким образом, речь идет о не зависящем от воли правонарушителя отрезке времени, в течение которого специальное право не действует, но впоследствии оно возобновляется. Лишение же юридического лица ранее выданного специального разрешения (лицензии) по версии разработчиков законопроекта не носит срочный характер и заключается в его аннулировании. Тем самым предложения, которые высказывались в научной литературе, были восприняты лишь частично, поскольку приостановление действия лицензии в проекте данного закона вновь не рассматривается как вид административного наказания. При раскрытии содержания иного административного наказания - административного приостановления деятельности -разработчиками законопроекта также не было упомянуто о том, что данное наказание влечет приостановление действия лицензии, выданной юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
На наш взгляд, данная позиция требует определенных корректив ввиду выявленного карательного воздействия данной меры, так как правосубъектность юридического лица в значительной мере ограничивается. Оно, как и любое другое юридическое лицо, в таком случае сохраняет общую правосубъектность, которая в соответствии с положениями ч. 3 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Фе-
дерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ [6] возникает с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании и прекращается в момент внесения в него сведений о его прекращении. Однако невозможность в течение определенного срока совершения действий, право осуществлять которые образует специальную правосубъектность, для юридического лица весьма существенна, поскольку те виды деятельности, ради которых организация создавалась, становятся для нее недоступными. Неполучение возможной хозяйственной выгоды в случае приостановления действия лицензии является значительным негативным последствием применения данной меры, что характеризует ее наказательный потенциал.
Вместе с тем встречается точка зрения об административно-предупредительном характере данной меры [7, с. 282], которая, кстати, подкрепляется позицией судебных инстанций. Так, в п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» [16] указано, что приостановление действия (аннулирование) лицензии не является административным наказанием, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Однако данная позиция не соответствует общераспространенному мнению о сущности принудительных мер административного предупреждения, которые применяются для предотвращения возможных негативных явлений, могущих наступить в случае непринятия соответствующих мер [1, с. 270]. Они осуществляются при отсутствии нарушений установленных правил [14, с. 100]. В случае же приостановления действия лицензии фактическим основанием его применения всегда будет нарушение лицензионных требований. Конечно, предупредительная цель также будет преследоваться, но это предупреждение иного рода, сходное с тем, которое сформулировано законодателем для другой группы мер - административных наказаний; оно связано с исключением повторно-сти совершения противоправных деяний как данным лицом, так и иными лицами.
Д. Н. Бахрах рассматривает принудительные меры по прекращению действия лицензии, применяемые к нарушителям лицензионных правил, в качестве мер административного пресечения, делая при этом оговорку, что таковыми они являются только потому, что законодатель не рассматривает их в качестве административных наказаний, хотя они имеют ярко выраженную карательную сущность. Данный ученый склоняется к тому, чтобы они были включены в систему административных наказаний хотя бы по той причине, что в таком случае процедура их применения будет четко определена в КоАП РФ в отличие от действующей несовершенной модели регулирования другим законодательством [4, с. 387, 431-432].
Интересна точка зрения В. И. Сур-гутскова, полагающего, что приостановление действия лицензии следует относить к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку целью применения данной меры является обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления о назначении административного наказания. Свои рассуждения он подкрепляет предложениями внести ряд изменений и дополнений в гл. 27 и 32 КоАП РФ [20, с. 82, 85]. Подобная позиция имеет право на существование, поскольку административно-де-ликтное законодательство уже содержит пример процессуально-обеспечительной меры, подлежащей применению после назначения административного наказания. Речь идет о помещении в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, которое призвано обеспечить исполнение соответствующего административного наказания.
Мы же разделяем точку зрения тех авторов, которые рассматривают приостановление действия лицензии как административно-восстановительную меру [5, с. 33], [11, с. 22], хотя имеются авторы, утверждающие, что правовосстановление в качестве формы государственного принуждения не присуще административному праву в принципе и используется преимущественно как способ защиты имущественных прав граждан и организаций в сфере общественных отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования [8, с. 11]. Принудительные
меры административно-восстановительного характера, по общепризнанному мнению, применяются с целью восстановления прежнего правового положения, существовавшего до совершения правонарушения, возмещения ущерба, причиненного правонарушением, защиты прав, принадлежащих управомоченным лицам, а также восстановления объективно нарушенных прав при отсутствии состава правонарушения [19, с. 7].
Если руководствоваться строго положениями ст. 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [21], то в настоящий момент приостановление действия лицензии необходимо рассматривать как административно-восстановительную меру, поскольку, во-первых, она носит постделикт-ный характер, во-вторых, применяется после назначения административного наказания и, в-третьих, посредством ее осуществления восстанавливается правовое положение, имевшее место до нарушения лицензиатом лицензионных требований ввиду временной невозможности заниматься соответствующей деятельностью. Однако это не исключает ранее изложенных позиций о наличии карательной сущности данной меры, что в перспективе должно привести к ее включению в перечень административных наказаний.
Законодатель предусматривает два фактических основания применения названной меры:
1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок выданного лицензирующим органом предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований;
2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.
Таким образом, рассмотренное ранее мнение В. И. Сургутскова о необходимости включения приостановления действия лицензии в число мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не в полной мере согласуется с содержанием действующего законодательства о лицензировании, поскольку применение приостановления действия лицензии может обеспечить исполнение только административного наказания в виде административного
приостановления деятельности. В первом же случае само по себе привлечение к административной ответственности за неисполнение в установленный срок выданного лицензирующим органом предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований не может обеспечиваться посредством приостановления действия лицензии. Данная мера фактически применяется отдельно, имея лишь логическую и хронологическую взаимосвязь с фактом привлечения юридического лица к административной ответственности.
Следует отметить четко выстроенную законодателем модель нормативно-правого регулирования приостановления действия лицензии, которая исключает применение данной меры в случае недоказанности нарушения лицензионных требований или неисполнения предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, поскольку данные обстоятельства сначала будут установлены в рамках производства по делам об административных правонарушениях, а впоследствии уже послужат основанием для приостановления действия лицензии.
В то же время названные два основания различаются по законодательному обеспечению гарантированности прав и законных интересов юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности. Дело в том, что административное приостановление деятельности назначается в судебном порядке, за исключением случаев привлечения к административной ответственности должностными лицами органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору при наличии грубого нарушения требований промышленной безопасности (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ). Таким образом, приостановлению действия лицензии предшествует, как правило, вынесение судебного постановления, что обеспечивает высокий уровень гарантий обеспечения прав и законных интересов юридических лиц.
Однако для первого основания подобные гарантии законодателем установлены не в КоАП РФ, а в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности», поскольку в ч. 2 ст. 20 названного закона установлена судебная, а не административная подведомственность по назначению лицензиату административного наказания за неисполнение предписания об устранении грубо-
го нарушения лицензионных требований. В то же время, если обратиться к содержанию ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, не по всем случаям неисполнения в установленный срок законного предписания органа или должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль) по ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривается исключительная судебная подведомственность. Это зависит от того, каким органом государственного управления было выдано соответствующее предписание, и в ряде случаев устанавливается альтернативная подведомственность, когда суд уполномочен рассмотреть дело только в случае передачи его на рассмотрение соответствующим должностным лицом, либо вообще устанавливается исключительная административная подведомственность. Например, дела о невыполнении в установленный срок законного предписания должностного лица Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ не могут рассматриваться в судебном порядке. Учитывая тот факт, что данный орган исполнительной власти вправе осуществлять лицензирование деятельности в сфере разработки, производства, испытания
и ремонта авиационной техники, перевозок внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов и др. [17, с. 57] и, соответственно, выдавать предписания об устранении грубых нарушений лицензионных требований, по невыполнению подобных предписаний должна наступать административная ответственность именно по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ, а дело должно рассматривать уполномоченное должностное лицо Ро-странснадзора (ст. 23.36 КоАП РФ).
Выявленное законодательное расхождение должно быть устранено посредством внесения изменений в те положения КоАП РФ, которые устанавливают альтернативную подведомственность либо исключительную административную подведомственность по делам о неисполнении в установленный срок законного предписания органа или должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль). В то же время в перспективе, на наш взгляд, такая мера административного принуждения, как приостановление действия лицензии, должна обрести статус административного наказания.
Литература
1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. 992 с.
2. Адушкин Ю. С. Квазиадминистративная ответственность (старые и новые проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях) // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник науч. тр. Екатеринбург: Изд-во УрГУ, 2003. С. 209-220.
3. Адушкин Ю. С. Новый КоАП Российской Федерации - все ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 37-43.
4. Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., исправ. и доп. М.: Эксмо, 2007. 528 с.
5. Брунер Р. А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии // Современное право. 2007. № 1. С. 31-33.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301.
7. Каплунов А. И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы: сборник статей. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 265-282.
8. Каплунов А. И. О классификации мер государственного принуждения // Государство и право. 2006. № 3. С. 5-13.
9. Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-раз-решительной деятельности милиции. Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-та МВД России, 1997. 118 с.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
11. Коркин А. В. Институт административно-правового принуждения: меры, применяемые сотрудниками милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. 23 с.
12. Лакаев О. А. Реформирование федерального законодательства об административных правонарушениях // Публичная власть: реальность и перспективы: Сборник науч. трудов по материалам второй ежегодной Международной научно-практической конференции. Саратов: ИП Коваль Ю. В., 2015. С. 31-34.
13. Максимов И. В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. 464 с.
14. Манохин В. М. Административное право России: учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. 266 с.
15. Петров М. П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. 171 с.
16. Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
17. Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6931.
18. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (подготовлен Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Соколов А. Ю. Административно-восстановительные меры // Публичная власть: реальность и перспективы: сборник науч. трудов по материалам ежегодной заочной Международной научно-практической конференции. Саратов: ИП Коваль Ю.В., 2014. С. 7.
20. Сургутсков В. И. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Современное право. 2008. № 6. С. 82-85.
21. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19. ст. 2716.
