CC BY
12
Региональные проблемы. 2009. № 12
V. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ
УДК 342.3
ВЛАСТНОЕ ПРОСТРАНСТВО ФЕДЕРАТИВНОЙ РОССИИ: РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И ИНТЕРЕСЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Е.Г. Маклашова Институт гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера СО РАН, г. Якутск
Статья посвящена выявлению границ интересов во властном пространстве федеративного Российского государства в сфере регионального развития. Динамика изменения приоритетов федеральной власти в определении региональной политики показана посредством анализа нормативных правовых актов федерального значения.
«История России есть история страны, которая колонизуется» [2]. Россия как пространство власти формировалась присоединением, то есть не волюнтаристским, а предельно авторитарным способом [4]. Империя, включая в свой состав тот или иной регион на востоке, начинала преяеде всего его властное освоение, интеграцию в имперское политико-административное пространство [7]. «Региональная политика империи преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике на окраинах определенную противоречивость и непоследовательность. Эго отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Переход от поливариантности в административном устройстве (как это было на ранних этапах истории империи) к внутренне усложненной моновариантной модели неизбежно приводил к росту централизации и бюрократизации управления, допускающих лишь некоторую деконцентрацию власти на окраинах. Административная централизация представлялась мощным орудием не только управления, но и политического реформирования» [7].
Аналогичная ситуация наблюдается и на современном этапе развития российской государственности.
Российская Федерация (РФ), являясь сравнительно молодым независимым государством, обладает насыщенной историей становления власти и властных отношений, отличающейся глубокими и разносторонними преобразованиями.
Сложность протекающих в современной России процессов обусловлена спецификой властного пространства страны (authority space), которое представляет собой часть социального пространства, систематизированной, структурированной географически и технологически, определенной исторически и выступающей как объек-
тивная реальность функционирования власти и властных отношений.
Властное пространство современной России характеризуется, следующим:
1) этническим характером устройства государства;
2) территориальным многообразием;
3) сложной системой государственного устройства и властного управления;
4) определяющей ролью государственной власти.
Исходя из этого, властное пространство федеративного устройства РФ, его изучение и анализ в данной статье сводится к его узкому содержанию, определенному двухуровневостью властной системы, где главными политическими факторами выступают федеральная и региональные власти (центр и регионы).
Одними из сложных вопросов политической практики остаются определение вектора регионального развития и соотношение интересов центра и регионов, определение их границ. При этом граница, как отмечает С. А. Королев, - это, с одной стороны, некий край пространства власти, т.е. территории, стратифицированной при помощи властных технологий, а с другой - зона соприкосновения, пересечения, наложения различных, часто разнотипных, пространств и столкновения различных структур власти [5].
Под региональной политикой отечественными исследователями понимается деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера [9]. «Существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных и экономических условий на социально-экономическое положение отдельных регионов. Предметом государственной региональной политики является согласование интересов государства и регионов в ходе решения региональ-
ных проблем, то есть в определении задач региональной политики и методов её реализации должны обязательно участвовать субъекты Федерации» [9].
В идеале сущность региональной политики должна в этом и состоять, однако практика показывает, что определение регионального развития в России происходит под влиянием политических интересов, прежде всего, властедержащей стороны.
Сегодня в России предпринимается попытка решения региональных проблем в едином политическом русле. Рост интеграции во властном пространстве усилил проявление имперских «традиций» управления.
Создание единой управленческой системы, смещение центра политической коммуникации предопределили смену подходов региональной политики и обусловили возможность смещения границ региональных интересов.
В частности, принятый в 1996 г. документ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденный Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 и действующая сегодня Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) являются «отражениями» явлений интеграции и дифференциации во властном пространстве, смены тактики федеральной власти в отношении регионального развития и её интересов, изменения «пространства» пограни-чья интересов центра и регионов.
Анализируя «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» (далее - «Основные положения»), прежде всего обратим внимание на особенность понимания разработчиками данного документа региональной политики РФ, которая сводится к системе целей и задач органов государственной власти субъектов РФ по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизму их реализации [6]. Данное определение региональной политики фактически отражает специфику установленных с 1996 и по 2000 гг. («либеральный» этап) политических реалий в отношениях «центр - регионы». В условиях становления демократии и федерализма в России понимание дифференциации в организации и функционировании государства играло важную роль. Поэтому региональная политика устанавливалась с позиций децентрализованного ассиметричного федерализма. Так «Основными положениями» в основу региональной политики России были определены следующие принципы:
- децентрализация власти путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиления влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти;
- равноправие субъектов РФ между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов РФ,
- соблюдение прав и интересов регионов в ходе под-
готовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти;
- соответствие норм конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- независимость судебной власти, которая позволяет оперативно и непредвзято рассматривать споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, где особая роль принадлежит Конституционному Суду РФ;
- единство экономического пространства страны, общность государственного руководства, денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, при скоординированном развитии основных институциональных структур.
В документе «Основные положения» ни разу не ставится вопрос о суверенитете РФ - политическом единстве страны, лишь говорится о необходимости сохранения территориальной целостности государства (в тексте имеется три упоминания) и основной акцент ставится на экономическом и правовом единстве.
Исходя из документа, можно выделить следующие главные и основные приоритеты федеральной власти на этапе «либерализации»:
- защита и обеспечение интересов РФ в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;
- создание единого экономического пространства и укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- единство правовой системы, верховенство Конституции РФ;
- выравнивание реальных прав и компетенции субъектов РФ;
- четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов РФ в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению;
- расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и повышение степени их ответственности перед населением;
- укрепление межнациональной толерантности;
- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов.
В целом федеральная власть, в силу сложившихся политических принципов, видела единство страны (экономического и правового) в расширении возможностей региональной власти. Общенациональные интересы должны были достигаться за счет «самостоятельности» действий регионов в четко установленных границах и при координирующей роли федерального центра.
Таким образом, федеральной властью политические отношения строились из понимания необходимости учета интересов регионов. Фактически во властном про-
странстве возникало два равноправных политических вектора, которые реализовали свои интересы, но с определенной степенью осознания важности сохранения политического единства и согласия. В данной политической обстановке границы интересов регионов имели зависимость от положения самого региона в системе политических отношений (от его политико-правового статуса).
Изменения политики федерального центра актуализировали необходимость определения основных направлений в сфере регионального развития и управления территориями. Безусловно, в стране предпринимались попытки выработки и принятия новых правовых документов в области региональной политики. В тоже время федеральная власть проявляла неспешность в решении данной проблемы. И в условиях переориентирования федеративных отношений и федерализма в сторону централизации, упорядочивания системы власти центр обратил особое внимание на экономику, выстраивая свои приоритеты на основе решения проблем именно в этой сфере. Данные обстоятельства обусловили разработку в 2005 г. двух важных проектов: федерального закона «Об основах государственного регулирования регионального развития Российской Федерации» и Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Но состояться им было не суждено, однако они повлияли на разработку и принятие важного документа - Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее - Концепция).
В результате сегодня в стране приняты и действуют два новых дотумента в сфере регулирования приоритетами развития страны, которые составлены с учетом современной внутренней и внешней политико-экономической ситуации: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537) (далее - Стратегия).
Соглашаясь с мнением РА. Исляева, можно считать, что концепция социально экономического развития страны должна основываться и исходить из государственной стратегии регионального развития [1]. Понимая, что Основные положения региональной политики в Российской Федерации (1996 г.) и Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (1996 г.), действия которых пока не утратили силу, устарели и нуждаются в редактировании, тем не менее, современное состояние и вектор политики регионального развития можно проследить непосредственно по двум вышеуказанным документам.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах их реализации.
Цель разработки данного документа - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008-2020 гг.) устойчивого повышения благососто-
яния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе [3].
Концепция социально-экономического развития РФ исходит из того, что:
- в России в основном завершен переход к рыночной экономической системе;
- создана система базовых правовых норм и других институтов, обеспечивающих развитие рыночных отношений;
- экономический рост приобрел устойчивый характер, заложены основы масштабных структурных и институциональных изменений;
- формируется новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь, в рамках программно-целевого подхода.
В целом документ проработан в плане определения основных направлений долгосрочного развития, целей, целевых индикаторов, приоритетов и основных задач, включая способы, направления и этапы достижения поставленных целей.
В общей стратегии развития России непосредственно региональному развитию разработчики Концепции уделяют особое внимание. Так устанавливается, что приоритетами государственной региональной политики являются:
- обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ;
- сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни.
Возможность их реализации будет обеспечена за счет осуществления государственной региональной политики, направленной на реализацию потенциала развития каждого региона, преодоления инфраструктурных и институциональных ограничений, создания равных возможностей гражданам и содействия развитию человеческого потенциала, проведения целенаправленной работы по развитию федеративных отношений, а также реформирования систем государственного управления и местного самоуправления.
Определены и основные принципы государственной политики регионального развития:
- скоординированность принятия на федеральном, региональном и местном уровнях мер по созданию условий для развития отраслей экономики и социальной сферы и формированию центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона;
- предоставление финансовой поддержки регионам с целью обеспечения законодательно установленного минимально допустимого уровня жизни, связанного с предоставлением населению возможностей в целях по-
лучения качественного образования, медицинского и культурно-досугового обслуживания;
- оказание финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации на условиях проведения преобразований, предусмотренных государственной политикой;
- развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и создание условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов, а также решения вопросов социального развития, включая повышение транспортной доступности территорий;
- совершенствование механизмов стимулирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях эффективного осуществления их полномочий и создания максимально благоприятных условий для комплексного социально-экономического развития регионов.
Приоритеты государственной региональной политики будут достигнуты за счет синхронизации трех её направлений:
- стимулирования экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ;
- координации инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических;
- сокращения дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики.
Новая политика регионального развития предполагает формирование новых территориальных центров роста, которые, согласно позиции разработчиков Концепции, определяются в основном уже сформировавшимися зонами опережающего экономического роста, а именно:
- крупнейшие агломерации с наиболее динамичным экономическим ростом, обеспечивающим приток населения и инвестиций;
- крупные города - центры регионов, рост которых обеспечивается концентрацией сервисных функций и индустриальных производств (с растущей долей обрабатывающих отраслей, ориентированных преимущественно на внутренние рынки);
- территории, где сосредоточена добыча полезных ископаемых и их переработка, развитие которых менее устойчиво и зависит от конъюнктуры цен, но значительные бюджетные поступления позволяют развивать человеческий потенциал и инфраструктуру;
- порты европейской части России, через которые проходят основные грузо- и пассажиропотоки;
- территории юга России с развитой инфраструктурой, выходом к морскому побережью и уникальными рекреационными ресурсами.
Обратим внимание на определение приоритетов регионального развития Стратегией Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., принятая в 2009 г., заменила действующую с 1997 г. «Концепцию национальной безопасности Российской Федерации». Данный документ направлен на обеспечение на-
циональной безопасности. Так Стратегией четко установлено понятие «национальные интересы Российской Федерации», под которыми понимается совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства [8].
Безусловно, внимание разработчиков Стратегии сосредоточено на определении направлений и мер обеспечения реализации национальных интересов, где, исходя из определения, основными угрозами национальной безопасности диспропорции уровней развития регионов России, раскрывается понимание приоритетов регионального развития. Решение проблемы - развертывание полномасштабной национальной инновационной системы за счет формирования перспективных территориально-промышленных районов в южных регионах и Поволжье, на Урале и в Сибири, на Дальнем Востоке и в других регионах РФ, а также учитывая важное значение федеральных округов социально-экономического развитии Российской Федерации.
Таким образом, в основу Концепции, как и Стратегии, положено единое видение приоритетов регионального развития (с позиций федеральной власти). Сокращение уровня межрегиональных диспропорций и сбалансированное социально-экономическое развитие субъектов РФ должны стать основными стратегическими целями деятельности федеральной и региональных властей. И Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации также едины в путях достижения целей - формирование перспективных территориально-промышленных районов. Однако в Стратегии также говорится о повышении в региональном развитии значения федеральных округов, что не упоминается в Концепции. Хотя Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации при определении «центров регионального развития» проводит группирование регионов по федеральным округам.
Итак, новый этап регионального развития видится федеральной властью с позиций совершенствования процесса управления социально-экономическим развитием регионов путем установления единых правил и «рамок» социально-экономического развития каждого региона, на которые они должны ориентироваться.
Следовательно, федеральная власть предлагает регионам выстраивание своих приоритетов и интересов, направленных на:
- модернизацию региональной экономики и территориального планирования, в том числе на основе интеграции в общеэкономическую систему и систему развития федеральных округов;
- повышение уровня и качества жизни населения регионов;
- единство системы управления, целей и задач экономического развития.
Отсутствие в документах при проведении региональной политики акцента на необходимость обеспечения суверенитета и территориальной целостности РФ обуслов-
лено двумя причинами. Прежде всего, действием Основных положений региональной политики в РФ и Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, закрепляющих первостепенность приоритета единства и целостности Российского государства. А также созданием условий для смещения границ региональных интересов, меры достижения которых были обозначены Президентом РФ В. Путиным в своем первом ежегодном послании Федеральному Собранию РФ:
- установление диктатуры закона;
- формирование единой исполнительной вертикали;
- выстраивание эффективного взаимодействия между уровнями власти, которые стали отдельными «островками», не имеющими между собой мостов.
Кроме того, можно заметить и такую тенденцию в политике федеральной власти - изменение направлений коммуникационных связей и территориального пространства. Так на этапе восстановления правового единства задачи по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным были «переложены» на созданные федеральные округа. Сегодня, исходя из положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, также предполагается переустройство системы экономики региона с ориентацией на возможность создания интегрированной экономической системы в пределах федеральных округов. Жесткая политика федерального центра по совершенствованию федеративных отношений (четкое определение границ политических возможностей регионов на фоне установления унифицированных правил отношений в едином властном пространстве), усиление интеграционных связей, в частности координа-ционно-контролирующих, ведут к смещению акцентов интересов регионов - от политических к экономическим. В политическом отношении трансформация территориального пространства и технологий распределения власти, усиление ответственности регионов, в том числе политической, за выполнения поставленных центром приоритетов (экономического характера) и их интеграционных связей приведут к необходимости переориентации интересов регионов со «снижением» их политической активности.
Развитие Российского государства, определение стратегии регионального развития все еще зависит от политических позиций властедержащей стороны. Динамика
развития политических отношений в РФ свидетельствует, что именно сильная центральная власть выступает «инициатором» определения границ интересов регионов, смещая и изменяя их. В этой связи противовесом, регулятором развития государства, «контролером» действий центральной власти может быть не связанный властноуправленческими отношениями сильный политический субъект, институт, а, значит, им может стать либо гражданское общество, либо сплоченная единая оппозиция.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Исляев РА. Государственная стратегия регионального развития Российской Федерации: фундамент национальной экономической доктрины // Социально-экономические проблемы развития России и процессы глобализации: потенциал возможного [сб. науч. трудов]. Институт бизнеса и права, 2007. URL: http:// www.ibl.ru/koni7061207/19. html
2. КлючевскийВ.О. Соч.: В 8т. М., 1956. Т. I. С. 31
3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) // КонсультантПлюс [справочные правовые системы]. 1992-2009.
4. Королев С.А. Бесконечное пространство: гео- и со-циографические образы власти в России. М., 1997. 156с.
5. Королев С. А. Российская граница как края пространства: генезис и типология // Россия и современный мир. 2002. №2 (35). С. 5.
6. Основные положения региональной политики в Российской Федерации (утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803) // КонсультантПлюс [справочные правовые системы]. 1992-2009.
7. Ремнев А.В. Имперское пространство России в региональном измерении: дальневосточный вариант // Пространство власти: исторический опыт России и вызовы современности. М., 2001. С. 317-344.
8. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537) // КонсультантПлюс [справочные правовые системы]. 1992-2009.
9. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2000. 208 с.
The article is devoted to revealing the borders of interests in the authoritative space of the federative Russian state, in the sphere of regional development. The dynamics of changes in the federal authority s preferences in outlining a regional policy is shown, by means of the analysis of normative legal acts offederal importance.
