Научная статья на тему 'Политико-правовой мониторинг управленческих процессов в российских регионах'

Политико-правовой мониторинг управленческих процессов в российских регионах Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
100
16
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Юристъ - Правоведъ
ВАК
Ключевые слова
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ / УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ / РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ / ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ / РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-НОРМАТИВНАЯ СИСТЕМА / POLITICAL AND LEGAL MONITORING / MANAGEMENT PROCESSES / REGIONAL ADMINISTRATION / BODIES OF THE STATE / REGIONAL AND LOCAL GOVERNMENTS / INSTITUTIONAL AND REGULATORY SYSTEM

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Свиридкина Елена Викторовна, Стародубцев Сергей Владимирович

Статья посвящена актуальной проблеме единства, целостности и согласованности функционирования институтов власти. Авторы исследуют правовые проблемы взаимодействия федеральной и региональной власти, а также политико-правовые коллизии в сфере государственного и муниципального управления.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Свиридкина Елена Викторовна, Стародубцев Сергей Владимирович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

POLITICAL AND LEGAL MONITORING OF ADMINISTRATIVE PROCESSES IN THE RUSSIAN REGIONS

Article is devoted to an actual problem of the unity, integrity and consistency of the institutions of power. The authors examine the legal problems of interaction of Federal and regional authorities, as well as political and legal collisions in the sphere of state and municipal management.

Текст научной работы на тему «Политико-правовой мониторинг управленческих процессов в российских регионах»

Современный процесс институционально-правового оформления регионального управления носит противоречивый и конфликтогенный характер. Прежде всего, это связано с отсутствием четких правовых разграничений полномочий между органами государственной, региональной власти и местного самоуправления. В законодательстве многие важные аспекты и параметры властно-правового взаимоотношения при реализации единого управленческого процесса в России сформулированы нечетко, а в случаях комплексного управления объектами территориальной жизнедеятельности - практически не прописаны. Кроме того, отсутствие институционально-нормативной системы взаимодействия и контроля во взаимоотношениях представителей федеральных органов и глав региональной системы власти, равно как и с главами местного самоуправления, обострило, с одной стороны, противоречия и конфликты, возникающие при принятии и реализации управленческих решений, а с другой - инициировало развитие неформального пространства для взаимодействия между ними.

Вообще следует признать, что на уровне нормативно-правовых актов практически ничего не говорится о политико-правовом пространстве как целостном и едином образовании. Именно целостность государства, выступающая в качестве конституционно-правового приоритета развития, обеспечивает гармоничное и согласованное развитие всех относительно автономных управленческих подсистем (федеральных, региональных, муниципальных). Конечно, на конституционно-правовом уровне отмечается целостность государственного развития, однако этот общеправовой принцип не находит должного воплощения текущих нормативно-правовых актов. Тем не менее проблематика единства, целостности и согласованности функционирования институтов власти остается весьма актуальной на современном этапе реформирования отечественной системы государственно-правового управления.

Рассмотрим вначале правовые проблемы взаимодействия федеральной и региональной власти, а затем политико-правовые коллизии в функционировании государственного и муниципального управления.

Закрепляя принцип разделения властей по вертикали, действующая Конституция РФ в достаточно широком масштабе обеспечивает самостоятельность входящих в нее субъектов. Благодаря этому она не только увеличивает круг носителей власти, но и устанавливает разграничение полномочий между ними, которое в состоянии реализовать государственную власть на уровне Федерации и на уровне каждого субъекта РФ.

Это конституционное положение особенно значимо с точки зрения обеспечения гарантий прав и свобод личности на всей территории Российской Федерации. Оно дает дополнительные аргументы в пользу утверждения, что в пределах предметов совместного ведения в сфере защиты прав человека федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему обеспечения и реализации конституционных прав и свобод человека. Для того чтобы эта система была эффективной, они должны представлять собой единство как в подходах к реализации конституционной концепции защиты прав человека, так и в практической деятельности по их реализации [1, с. 25-26].

Весьма красноречиво и четко вообще о разделении и разграничении единой государственной власти писал в свое время Г.В.Ф. Гегель: «Представление о так называемой независимости властей друг от друга заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти тем не менее должны ограничивать друг друга. Но посредством этой независимости уничтожается единство государства, которое надлежит требовать прежде всего» [2, с. 339].

Обращаясь к рассмотрению соотношения федеративной и региональной подсистем государственного управления, важно отметить, что политико-правовая природа и сущность институтов государственно-правового управления идентична. Конечно, они имеют ряд различий в контексте функций и задач, территориальной ограниченности и т.п.

Особенности развития политико-правовой целостности (пространства государственности), формы и режимы взаимодействия между ее элементами (подсистемами) представляют не только эвристическую ценность для гуманитарного комплекса знаний, но и прогностическую, практическую. На основании последних кристаллизуются образы должного, качественного состояния правовой и политической систем, формируются прогнозы и перспективы будущего развития, допустимые

параметры и критерии трансформационных процессов, ориентиры правовой политики государства и т.п.

Таким образом, можно заключить, что процессы управления региональным политическим развитием, обеспечения законности и правопорядка, возможны только благодаря существованию единых доктринально-правовых параметров, федеральных стандартов стратегического планирования, законодательно зафиксированных правовых режимов и механизмов управленческого воздействия, единых социально-политических критериев эффективности функционирования институтов и структур государственной власти.

Все это, в свою очередь, способствует достижению общих и специфических целей и задач в государственном управлении политическими процессами на различных уровнях и сферах правовой организации, поскольку целью управленческих процессов является не только состояние устойчивости политического взаимодействии, но и реализация фиксированных и заданных общенациональных и региональных результатов, обеспечение правопорядка и социальной безопасности.

Однако совершенствование системы государственно-правового управления невозможно без изменения законодательной базы, обеспечивающей согласованность управленческого процесса. Сегодня несовершенство законодательной базы, регулирующей вопросы регионального планирования этнополитических процессов и регионального социально-политического развития, является серьезным препятствием для повышения эффективности деятельности в сфере государственного управления. В российском законодательстве не предусмотрена единая система государственного планирования регионального развития, необходимая для координации действий федеральных и региональных органов власти; не четко определены цели и задачи региональной политики.

Необходимо отметить, что в действующем законодательстве не рассматривается вопрос взаимосвязи основных документов планирования государственного и регионального уровня (стратегий и программ развития Российской Федерации, стратегий и программ развития субъектов Российской Федерации). Программные инструменты государственного управления территориальным и региональным развитием также отличаются низкой эффективностью.

Таким образом, анализ системы государственного управления показывает, что причины конфликтогенности в этой области связаны с противоречиями между ветвями власти по функциональному признаку и объему властных полномочий, а также по поводу компетенции различных институциональных уровней власти. Как справедливо замечает В.А. Черепанов, «в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеральной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти» [3, с. 45]. Центральной проблемой российской системы государственного управления является вопрос не столько о разделении, сколько о единстве последней, ибо «разделительная» тенденция, существующая в современной российской государственности, становится «отличительной чертой российской модели» государственно-правового устройства.

Вместе с тем современная модель отечественной системы государственной власти, провозгласившая полную свободу в формировании субъектами Федерации органов исполнительной власти, на самом деле не обеспечила ни политической, ни правовой стабильности, а, наоборот, подложила под государственный фундамент «мину замедленного действия», что в конечном итоге привело к подрыву политико-правового единства всего государства [4, с. 16].

Обращаясь к реформированию местной системы самоуправления, необходимо отметить наличие вообще каких-либо четких институционально-правовых форм обеспечения реализации единой правовой политики, и, соответственно, ответственности за ее осуществление на уровне муниципального образования, учитывая при этом, что местная власть является неотъемлемым элементом единой системы публично-правового управления в государстве. Следует также отметить, что недостаточно четко отражены в действующем законодательстве и властно-правовые формы взаимодействия государственной и муниципальной власти.

При этом положения действующей Конституции РФ определяют лишь обязанности государства в формировании условий для обеспечения полноты народовластия на определенной территории, а также права населения в этой области. В свою очередь, программа поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными

обязанностями федерального уровня государственной власти, чем собственно управленческой стратегией реформирования местного самоуправления. В связи с отсутствием четкой концепции реформы деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления является совершенно не скоординированной, фрагментарной и часто противоречивой.

Следует в этом плане согласиться с А.Н. Белоусовым и В.Н. Федотовым, анализирующими реформы местного самоуправления, проводимые за последние десятилетия, и пришедшими к выводу, что «в законодательстве наблюдается не обязательное следствие нормам конституционного права, а главная забота власти - "вытеснение" возникающих проблем как можно дальше: в субъекты, в регионы, на места» [5, с. 38]. В результате такой политики муниципальные власти оказались ответственными за все внутренние управленческие просчеты всех уровней власти. По сути, в такую ситуацию они оказались «загнанными» не правовыми, а социально-экономическими и политическими методами.

Как нам представляется, Конституция РФ (ст. 12) «отключила» местное самоуправление от государства, «отделила» данный уровень от единой системы управления. Результатом стали беспрерывно продолжающиеся трагедии в социально-экономическом обеспечении жизнедеятельности локальных сообществ. Постоянно случаются душераздирающие телерепортажи о замерзающем, утопающем и т.п. городе, селе. Самоустранение государственного управления от нужд населения дошло до того, что в 2000-х гг. впервые в послевоенной истории периодически не принимались программы подготовки к зиме. Например, Е.М. Зарубина справедливо отмечает в своем исследовании, что одной из причин провала преобразовательной политики в жилищно-коммунальной сфере стал отказ от системного управления ею в надежде на саморегулирующийся рынок, который якобы сам должен все поправить и внести коррективы, устранив существующие диспропорции [6, с. 86].

Именно управленческие просчеты на государственном уровне, проблемы во взаимодействии федеральных, региональных и местных структур привели к тому, что во многих субъектах Российской Федерации были оставлены без внимания социальная политика, тарифные ставки и т.п. Не проводились также аналитические анализы по сопоставлению динамики затрат предприятий и доходов населения, возможному повышению оплаты социальных услуг. По большому счету в последние десятилетия отсутствовало общее видение проблемы, и властные структуры не понимали как, при каких условиях, за счет каких средств и факторов может быть достигнута самоокупаемость и самоуправляемость региона.

Отметив социально-правовые проблемы местного (муниципального) управленческого уровня, естественно поставить вопрос о том, на какой основе и в каком порядке осуществляются взаимоотношения между субъектами Федерации и местным самоуправлением. Так, анализ положений о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве, позволяет достаточно четко определить уровень и территориальные рамки властных полномочий местного самоуправления. Однако такая четкость «исчезает» при постановке вопроса о совместном ведении и властно-правовом взаимодействии данных органов власти. С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному уровню управления и обозначены действующей Конституцией РФ.

Крайняя недостаточность собственной финансовой базы муниципальных образований обусловленна не столько чьей-то субъективной волей, сколько общими нормативно-правовыми недоработками и экономическим состоянием страны. Можно сказать, что, с одной стороны, нормативная непроработанность социальной политики, а с другой - недостаточное поступление в казну средств, адекватных задачам публичной власти, во многом снизили демократический потенциал конституционно-правовой модели российского местного самоуправления. Дотационные муниципальные образования оказались в кабальной зависимости от органов исполнительной власти субъектов РФ. В этих условиях конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него негативной стороной.

В то же время полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления оказались усеченными, если брать для сравнения развитые и достаточно устойчивые федеративные государства. Возник серьезный пробел в законодательной базе, задающий территориальные и организационные основы местного самоуправления. Неспособность многих муниципальных образований своими силами создать качественную нормативно-правовую базу местного управленческого процесса приводила к значительной бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию и без того скудных финансовых средств. Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной региональной власти во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность местного самоуправления.

В этих условиях насущными стали проблемы обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности российского местного самоуправления, а также одновременное усиление роли законодательного регулирования процессов его институционализации и реализации. При неразвитости форм непосредственно демократии и объективной сложности их использования в сегодняшних транзитивных условиях только качественная законодательная база может гарантировать эффективность местного уровня управленческой деятельности и ее политико-правовой ответственности перед населением.

Следует отметить, что формирование системы местного самоуправления до сих пор не является жестко регламентированным процессом. По существу, сегодня есть лишь общие институционально-нормативные рамки («идеология местного самоуправления») его развития, заданные соответствующими нормативными документами.

Поэтому в действующей политической системе произошел перекос между субъектами политико-правовой жизни общества в сторону административно-исполнительных структур, что обусловливает развитие тенденций вытеснения государством институтов гражданского общества из процесса принятия управленческих решений, а также институционального ограничения общественного контроля за управленческой деятельностью государственных органов и структур. Данная ситуация формирует конфликтогенный потенциал во взаимодействии общества и государства, ведет к снижению гражданской активности, повышению политической отчужденности, развитию коррупции и иным негативным последствиям, а также не способствует достижению согласия по вопросам национальной стратегии и параметров развития российской государственности.

Более того, рецентрализаторский вектор постсоветской трансформации федеративной государственности снижает стимулы и условия развития гражданских инициатив и публичной активности населения российских регионов. В результате намечается тенденция к свертыванию региональной публичной политики, участия общественности в управленческом процессе территориального развития и легитимации законотворческих новелл, что, как следствие, приводит к значительному замедлению становления гражданского общества в российских регионах.

В свою очередь, региональная правовая политика - это в значительной мере, политика недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций, а также неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие и управленческий процесс каждой территориальной единицы. При этом управленческая деятельность со стороны государственных органов власти должна характеризоваться единством целеполагания и использования инновационных методов в процессе достижения заданного социально-правового состояния. Следовательно, региональной политикой следует считать такую систему властно-правовых намерений и действий, которая реализует интересы государственности в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу и специфику современных региональных процессов. При этом региональная политика в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован в ней компромисс между интересами национального государства и местными интересами самих регионов. Государственная политика, в свою очередь, в отношении регионального развития призвана обеспечить не только дееспособность, но и эффективность региональной политики на местах, ее ценностно-программного единства с федеральной политикой.

Таким образом, обобщая вышеизложенное, следует сделать следующие выводы:

- во-первых, современная система регионального управления должна строиться на осознанных правокультурных, этнополитических и социально-экономических трендах эволюции российского пространства с учетом методологических и практических проблем его развития, а также доминирующих угроз национальной и региональной безопасности. При этом необходимо разработать собственную (суверенную) доктринально-правовую и институционально-политическую основу совершенствования системы публично-правового управления, а также превенции действующих и потенциальных угроз;

- во-вторых, в настоящее время отсутствует четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной, региональной власти и местного самоуправления. В законодательстве многие важные аспекты и параметры властно-правового взаимоотношения при реализации единого управленческого процесса в России сформулированы нечетко, а в случаях комплексного управления объектами территориальной жизнедеятельности - практически не прописаны;

- в-третьих, отсутствие институционально-нормативной системы взаимодействия и контроля во взаимоотношениях представителей федеральных органов и глав региональной системы власти, равно как и с главами местного самоуправления, обострило, с одной стороны, противоречия и конфликты, возникающие при принятии и реализации управленческих решений, а с другой - инициировало развитие неформального пространства для взаимодействия между ними;

- в-четвертых, в тех сферах обеспечения нормальной жизнедеятельности местного населения и безопасности территориального сообщества, где федеральным и региональным законодательством достаточно четко прописаны сферы компетенции муниципальных органов власти, не сбалансированы расходные и доходные полномочия этого публично-правового уровня власти по реализации возложенных на них функций и задач;

- в-пятых, полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ по регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления оказались усеченными. При этом возник серьезный пробел в законодательной базе, регламентирующей территориальные, компетенционные и организационные основы местного самоуправления. В этом плане неспособность многих органов местной власти самостоятельно обеспечить управленческий процесс и создать качественную нормативно-правовую базу приводит к бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию имеющихся ресурсов;

- в-шестых, рецентрализаторский вектор постсоветской трансформации федеративной государственности снижает стимулы и условия развития гражданских инициатив и публичной активности населения российских регионов. В результате намечается тенденция к свертыванию региональной публичной политики, участия общественности в управленческом процессе территориального развития и легитимации законотворческих новелл, что, как следствие, ведет к значительному замедлению становления гражданского общества в российских регионах;

- в-седьмых, доминирующими факторами развития регионального управленческого процесса в современной российской государственно-правовой организации являются: а) консервативные и неолиберальные тренды развития управленческого процесса; б) социально-гуманитарные, технократические и этнополитические принципы управленческой деятельности; в) элитарные, клановые и иерархические модели властно-правового взаимодействия; г) социальная безопасность, устойчивость и воспроизводство провинциального общества; д) региональная идеология и нормативные приоритеты региональной и муниципальной политики.

Литература

1. Ажахов К.М. Обеспечение единых стандартов защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации. Нальчик, 1999.

2. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.

3. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003.

4. Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право. 2004.№ 4.

5. Белоусов А.Н., Федотов В.Н. Возвращаемся к реформе местного самоуправления. Муниципальный хаос как новая политическая реальность // Российская государственность и местное самоуправление: Матер. науч.-практ. конф., организованной Московским экономико-правовым институтом 18-19 мая 2001 г. М., 2001.

6. Зарубина Е.М. Реформы жилищно-коммунального хозяйства в России: социокультурная направленность и факторы реализации: Дис. ... канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2003.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.