CC BY
530
С.И. Некрасов*
РОССИЙСКАЯ КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: СПЕЦИФИКА, ТРАНСФОРМАЦИИ, ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ
В статье акцентируется внимание на том, что современные формы территориальной организации власти приобретают разнообразный характер и не могут рассматриваться исключительно в контексте традиционных представлений о федеративном или унитарном государственном устройстве. Автором выявлены и проанализированы проблемы, возникающие в процессе эволюции территориальной организации власти в России. Особое внимание уделено вопросам разграничения компетенции между органами публичной власти, действующими на различных территориальных уровнях.
Территориальная организация публичной власти, федерализм, субъект Федерации, административно-территориальное образование, местное самоуправление, разграничение компетенции.
Понятие «территориальная организация публичной власти» в юридической науке используется преимущественно в одном ряду с такими категориями, как «территориальное устройство», «государственное устройство», «территориально-государственное (государственно-территориальное, политико-территориальное) устройство» и т.п. При этом нередко все они рассматриваются как тождественные (иногда на это прямо указывается1, но чаще это следует из содержания соответствующих текстов2). Именно в
* Старший научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук (e-mail: constitution@ igpran.ru).
1 См., например: Сравнительное конституционное право / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 1996. С. 468—469; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд. М., 2005. С. 182.
2
См., например: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2001. С. 396—427; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В4т. Т. 2/ Под. ред. Б.А. Страшуна. М., 1995. С. 352; Васильева Т.А. Концепция территориальной организации публичной власти в современном конституционализме // Философия права и конституционализм (Материалы четвертых философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца, 2 октября 2009 г., Москва). М., 2010. С. 94—105; Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. 2-е изд. Новосибирск, 2010. С. 352; Ким Ю.В. Федеративный режим. М., 2007. С. 26.
рамках анализа различных типов, форм, конституционных моделей территориально-государственного устройства разработана классификация государств на унитарные и федеративные. В последнее время все чаще в качестве самостоятельного типа (а не разновидности унитарных государств) стали выделять региональные (регионалистские) государства3. Однако многообразная политико-правовая практика уже не позволяет рассматривать различные аспекты территориальной организации власти в том или ином государстве исключительно через призму теории унитаризма, федерализма или регионализма4.
Проявившейся тенденцией развития современных государств является стирание граней между федерализмом и унитаризмом. Единый, универсальный подход к видению квалифицирующих признаков такого сложного явления, как федеративная государственность, в отечественной, да и в зарубежной науке отсутствует, а все без исключения (!) приводимые в литературе признаки федеративной формы территориального устройства имеют то или иное проявление в унитарных государствах5. Федерализм уже не является единственной (а тем более единственно эффективной) формой децентрализации власти в современном государстве. Политико-правовая практика показывает, что такие формы децентрализации, как регионализация, деконцентрация, деволюция, полицентризм, авто-номизация и т.д., имеют место как в федеративных, так и в унитар-
3
См., например: Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник для магистрантов по направлению «Юриспруденция». 3-е изд. М.; Воронеж, 2012. С. 238—239; Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование. С. 403—408.
4 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. 2-е изд. М., 2000. С. 14; Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / Под ред. Н.М. Добрынина. Новосибирск, 2009. С. 54; Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт): Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2013. С. 128—135; он же. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М., 2014. С. 8—14; Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2012. С. 101—102; Федерализм в России и Канаде: Курс лекций. М., 2009. С. 12.
5 Подробнее см.: Некрасов С.И. Территориальное устройство современных государств: различие подходов, доктринальные проблемы, тенденции // Современное общество и право. 2012. № 4 (8). С. 35—45; он же. Централизм, децентрализация и полицентризм в территориальной организации современных государств // Публичное и частное право. 2013. № II. С. 60—69.
ных государствах6. И в России выстраивать внутригосударственные территориально-властные отношения можно без непосредственной увязки их с федеративной идеей и федеративным устройством.
В этой связи государствоведческая наука вправе предложить новую теоретическую конструкцию, позволяющую эффективно классифицировать различные правовые модели властвования в территориальном аспекте. Такой научно-теоретической конструкцией (и соответствующим правовым институтом) и призвана стать территориальная организация публичной власти, которая может быть определена как один из важнейших компонентов устройства государства и конституционной модели осуществления власти внем, согласующийся с территориальным делением и обусловливающий организацию, функционирование и взаимодействие разнообразных институтов публичной власти на различных территориальных уровнях данного государства.
Конституционно-правовая теория территориальной организации публичной власти7, являясь синтетической, не отрицает обстоятельно разработанные теории федерализма, регионализма, полицентризма, синергетики, автономии, местного управления и самоуправления, компетенции и др.; она не противоречит указанным теориям, не заменяет их и не подменяет, а вбирает их достижения, что позволяет обеспечить значительно более всесторонний доктринальный анализ такого многогранного явления, как организация публичной власти в государстве в контексте его (государства) территориального устройства. Правовая теория территориальной организации публичной власти позволяет более полно (разносторонне, многоаспектно) рассматривать такие вопросы многоуровневой, территориально-властной организации государ-
6 В контексте приведенных суждений заметим, что не следует излишне преувеличивать (и тем более «лоббировать» на межгосударственном, политическом уровне) значение федерализации для преодоления политических, социально-экономических, гуманитарных проблем в современной Украине. Более того, в сложившейся ситуации децентрализация в иных формах, например путем предоставления максимально широкой политико-территориальной автономии юго-восточным регионам в рамках унитарной Украины, может в большей мере способствовать установлению социального мира, удовлетворению интересов населения и руководства этих «мятежных» регионов, чем переход государства к федеративному устройству с
одинаковым статусом всех без исключения областей.
7
Контуры предлагаемой конституционно-правовой теории см., в частности: Некрасов С.^.Территориальная организация публичной власти: понятие и сущностная характеристика // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 21—24.
ства, как правовая природа федеральных округов, административно-территориальных единиц с особым статусом, различных муниципальных образований, наднациональных властных институтов, макрорегионов, особых экономических зон, инвестиционно-внедренческих «площадок» и т.п., которые уже не могут полноценно исследоваться в контексте теории федерализма.
Именно в рамках концепции территориальной организации публичной власти обнаруживаются и некоторые новые тенденции в государственно-правовом развитии России. В XXI в. в Российской Федерации без изменения федеративного устройства, административно-территориального деления и административно-территориального устройства де-факто появились новые уровни публичной власти и государственного управления. Так, образованные федеральные округа по своей сущности не имеют ничего общего с федеративной формой территориального устройства; природа указанных публично-властных образований не федеративная, а адми-нистративно-управленческая8. Аналогичную природу имеют подобные округа в некоторых субъектах РФ (административные округа в Москве, управленческие округа в Свердловской области, образовательные округа в Самарской, Астраханской областях, Алтайском крае и в других регионах).
В российской, равно как и в зарубежной, политико-правовой практике при выстраивании схем территориального властвования все чаще учитываются и получают нормативное закрепление не только традиционные (классические) факторы (территориальное устройство государства, административно-территориальное деление, территориальная организация местного самоуправления, автономия и т.п.), но и неправовые (не сугубо правовые) — экономические, социальные, демографические, управленческие, интеграционные, глобализационные и др.9 Государствоведческая наука в части глубокого, системного анализа и обобщения отмеченных явлений пока отстает от практики. Ю.А. Тихомиров отмечает, что ди-
8 Такой вывод не мешает согласиться с утверждением, что создание федеральных округов с назначенными полномочными представителями Президента РФ вносит определенные изменения в структуру федеративных отношений (см.: Двадцать лет Конституции Российской Федерации / Под ред. А.Г. Лисицына-Светланова. М., 2013. С. 196).
9 См., например: Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / Под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М., 2003.
намичные и противоречивые процессы в современном мире подчас влияют на устройство государств столь сильно, что статутные формы не успевают их отразить. При этом он обращает внимание на своеобразие и единство стабильности и гибкости именно территориальных аспектов государственности10. Заметим, что учет в конфигурации властного механизма экономических и управленческих факторов не является порождением XXI в.; в России имеется такой исторический опыт: экономическое районирование, создание совнархозов, территориально-производственных комплексов и т.п. были неизменными составляющими советского государственного строительства11.
Именно отмеченные факторы предопределяют то, что властные институты могут создаваться и функционировать на территориях, не являющихся публично-правовыми образованиями (в частности, субъектами РФ или муниципальными образованиями). Иногда в целях управления на той или иной территории учреждаются специальные органы власти — так называемые территориальные министерства (федеральные министерства по развитию Дальнего Востока, по делам Северного Кавказа, по делам Крыма, министерство по вопросам Коми-Пермяцкого округа в Пермском крае), префектуры административных округов в г. Москве, органы межрегиональных и межмуниципальных объединений и т.п. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»12 закрепил давно используемое (причем с различным смысловым наполнением) в научном обороте понятие «макрорегион» (часть территории РФ, включающая территории двух и более субъектов РФ). Очевидно, что макрорегионы не являются не только субъектами РФ, но и какими-либо иными публично-правовыми образованиями, тем не менее в них предполагается функционирование органов публичной власти различных уровней и правовое оформление управленческих решений в рамках стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственной политики ее региональ-
10 См.: ТихомировЮ.А. Государство. М., 2013. С. 128.
11 См.: Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945—1985 гг.) / Под ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2012. С. 202—206; Некрасов С.И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 6. С. 42—59.
12 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378.
ного развития, решения задач стратегического планирования (ст. 20, 21 вышеназванного Закона). В рамках реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике Указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 29613 определена сухопутная территория Арктической зоны РФ, в состав которой вошли как отдельные субъекты РФ (Мурманская область, Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа), так и отдельные муниципальные образования ряда субъектов РФ (городские округа Архангельск, Воркута, Норильск, некоторые улусы Якутии, муниципальные районы Красноярского края и др.).
На одной и той же территории могут одновременно функционировать различные (с точки зрения «уровневой принадлежности») властные институты. Так, в субъектах РФ, наряду с собственными региональными органами государственной власти, функционируют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В муниципальных образованиях нередко параллельно существуют органы местного самоуправления и государственные органы, созданные в рамках административно-территориальных единиц (причем границы таких единиц и муниципальных образований могут как совпадать (в районах «старой Москвы» осуществляется и местное самоуправление, и государственное управление), так и не совпадать: административно-территориальные единицы могут быть крупнее муниципальных образований (административные округа в Москве территориально охватывают несколько муниципальных образований), но и муниципальные образования могут быть крупнее административных единиц (часто городские округа имеют внутригородские административно-территориальные единицы, в которых функционируют структуры государственных органов управления образованием, здравоохранением, МВД России, МЧС России, налоговой службы и т.п.)14.
13 СЗ РФ. 2014. № 18. Ст. 2136.
14 Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770) предусмотрена возможность придания внутригородским районам статуса муниципальных образований. Однако это возможно исключительно по усмотрению субъектов РФ в соответствии с принимаемыми региональными законами, следовательно, обозначенная схема продолжает иметь место в российской модели территориальной организации публичной власти.
Такая ситуация может быть «осложнена» и международным элементом — на территорию РФ распространяется юрисдикция наднациональных органов межгосударственных объединений, участницей которых является Россия (ЕврАзЭС, Таможенного Союза, ОДКБ и др.), а некоторые субъекты РФ являются составными элементами еврорегионов, образуемых в русле интеграционной политики Европейского союза15.
Приведенные примеры актуализируют проблему экстерриториальной компетенции в российском механизме власти, которая заслуживает специального исследования16.
Изменение состава субъектов РФ: правовые механизмы и проблемы. С точки зрения субъектного состава Россия является уникальной федерацией. Во-первых, в нашей стране самое большое количество субъектов Федерации (с марта 2014 г. — 85), во-вторых, самое большое число видов субъектов Федерации — шесть: республики (22), края (9), области (46), города федерального значения (3), автономная область (1) и автономные округа (4)17.
В Российской Федерации, как и в любой федерации мира, допускается изменение субъектного состава. Возможность тако-
15 Пока не находится ярких фактических иллюстраций сколько-нибудь значимых преимуществ участия российских территорий в еврорегионах, что не означает нецелесообразности подобного участия и соответствующих научных исследований. См., например: Чернов С.Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 10. С. 44—48.
16 См., например: Некрасов С.И. Вопросы экстерриториальной компетенции в конституционно-правовой концепции территориальной организации публичной власти // Актуальные проблемы правового обеспечения экономической безопасности России: Материалы межвузовской научно-практической конференции (15 марта 2013 г.). М.; Воронеж, 2013. С. 78.
17
Для примера: Индия (Индийский Союз) состоит из 29 штатов и семи союзных территорий; Канада — из 10 провинций и трех территорий; Мексика (Мексиканские Соединенные штаты) — из 31 штата и федерального (столичного) округа; в состав США входят 50 штатов, федеральный округ (столица государства) и четыре федеральных владения (Виргинские острова, острова Гуам, Мидуэй, Уэйк, Восточное Самоа); Бразилия (Федеративная Республика Бразилия) состоит из 26 штатов и федерального округа, который, в отличие от федерального округа Вашингтон в США, также является субъектом федерации. Известны и федерации, включающие только один вид (тип) субъектов: ФРГ состоит из 16 земель; Сент-Китс и Невис (небольшое государство в Карибском море) — из двух островных субъектов федерации: Сен-Китс (Сент-Кристофер) и Невис. Исключительно из земель состоит Австрия; исключительно из эмиратов — Объединенные Арабские Эмираты.
го изменения предусмотрена на конституционном уровне (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66). Конституция РФ предполагает: а) изменение состава Федерации в связи с изменением (увеличением) территории РФ — вследствие принятия в состав Российской Федерации нового субъекта (возможность сецессии, т.е. выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации Конституция РФ, как и конституции всех без исключения федеративных государств, не допускает18); б) изменение состава Российской Федерации в существующих границах — в связи с образованием в составе России нового субъекта Федерации или изменением статуса какого-либо субъекта. Процедура изменения субъектного состава Российской Федерации в каждом из этих случаев регламентирована Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»19. На момент принятия Конституции РФ 1993 г. в состав России входило 89 субъектов, затем их количество последовательно сокращалось до 83 (вследствие укрупнения регионов), а в марте 2014 г., как уже указывалось выше, увеличилось до 85 (вследствие воссоединения Крыма с Россией). Таким образом, в Российской Федерации уже имеется определенный опыт изменения ее субъектного состава. Какие на фоне этой динамики выявились тенденции и проблемы?
Действующее законодательство допускает образование нового субъекта РФ исключительно вследствие укрупнения регионов, объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Цель законодательного запрета разделения существующих субъектов РФ понятна — исключить дробление регионов и увеличение и без того большого их количества. Однако следует учитывать, что не всегда подобные запреты согласуются с политическими процессами и способствуют преодолению возникающих политико-правовых проблем. В истории России имеются примеры разукрупнения существующих регионов: в советский период на Кавказе неодно-
18
Что, тем не менее, не означает невозможности фактической сецессии. Примеров государственно-территориального обособления в мире достаточно (распад СССР и Югославии, выход Косово из состава Сербии, Восточного Тимора из состава Индонезии, Сингапура из состава Малайзии, Абхазии и Южной Осетии из состава Грузии, Республики Крым из состава Украины, обособление Южного Судана и др.), причем сецессия возможна и в унитарных государствах.
19 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
кратно происходило укрупнение—разукрупнение субъектов Федерации (последнее разукрупнение — Чечено-Ингушетии — имело место уже на постсоветском этапе развития российской государственности); Чукотский автономный округ в начале 1990-х гг. вышел из состава Магаданской области и до сих пор входит в состав Российской Федерации непосредственно. В период подготовки и после принятия действующей Конституции РФ звучали предложения о разделении Карачаево-Черкесской Республики (причем на рубеже веков политическая ситуация в республике была настолько острой, что едва ли не единственным выходом казалось обособление Карачая и Черкессии), Кабардино-Балкарской Республики, Тюменской области (высказывались предложения не только о выходе Ямало-Ненецкого автономного округа из состава области, но и о его преобразовании в Республику Ямал, а также о разделении Ханты-Мансийского автономного округа на два — Ханты и Манси). Видимо, целесообразно законодательно закрепить и процедуры иных возможных направлений образования новых субъектов РФ — вследствие разукрупнения существующих (в том числе и путем образования нового субъекта за счет отдельных территорий нескольких граничащих между собой регионов, что, в частности, могло бы способствовать разрешению территориальных споров). Наличие такого механизма вряд ли будет способствовать разделению существующих субъектов РФ, поскольку причины дезинте-грационных процессов лежат не в формально-юридической, а в политической, социально-экономической, этнокультурной и иных сферах.
Пока объединительный процесс затронул лишь сложносостав-ные субъекты РФ и проявился в объединении краев, областей с входившими в их состав автономными округами. Казавшийся активным в середине нулевых годов (с 2004 по 2008 г. образовались Пермский, Камчатский, Красноярский, Забайкальский края, была укрупнена Иркутская область), в настоящее время этот процесс остановился. Высказывающиеся предложения по объединению Краснодарского края и Республики Адыгея, Алтайского края и Республики Алтай, дальневосточных регионов (Хабаровского и Приморского краев, Амурской области, Еврейской автономной области) в один субъект РФ (Дальневосточную Республику или Дальневосточную область), Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и др. остаются пока не реализованными.
Поскольку объединительный процесс коснулся лишь некоторых сложносоставных субъектов РФ, актуальным является вопрос об особом статусе бывших автономных округов (утративших статус самостоятельных субъектов РФ) в составе вновь образованных субъектов. Статус этот закрепляется как федеральными, так и региональными правовыми актами, в связи с чем возможны некоторые отличия, но, как правило, он проявляется в специальном фиксированном представительстве округа в краевом (областном) законодательном органе, в сохранении возможности использования национального языка в качестве официального, в сохранении прежних герба, флага и иной атрибутики и т.п. В Пермском крае создано специальное министерство по вопросам Коми-Пермяцкого округа (руководитель округа является министром — членом краевого правительства). Аналогичный подход избран в Камчатском крае и в Иркутской области. В Забайкальском крае создан консультативно-совещательный орган Агинского-Бурятского округа. Таким образом, можно говорить об учреждении во вновь образованных субъектах РФ территориальных автономий регионального уровня с федерально-региональными гарантиями их статуса. Невелик объем такой автономии в укрупненном Красноярском крае: бывшие Таймырский и Эвенкийский автономный округа, хотя и провозглашены административно-территориальными единицами с особым статусом, стали в составе округа муниципальными районами (при этом, однако, предусмотрено их гарантированное представительство в Законодательном собрании края — по два депутата).
Сохраняется специфика статуса двух оставшихся в составе Российской Федерации сложносоставных субъектов — Тюменской и Архангельской областей. Специфика эта проявляется не только в самом факте вхождения одного или двух равноправных субъектов РФ в состав другого (постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области20 полной ясности в данный вопрос не внесло), но и в статусе региональных органов государственной власти. Недавнее изменение порядка наделения полномочиями глав автономных округов,
20 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
входящих в состав области (теперь они могут наделяться полномочиями окружными законодательными органами по представлению Президента РФ, основанному на предложении губернатора области21), свидетельствует о еще большем (по сравнению с другими регионами) снижении самостоятельности этих субъектов (автономных округов) в формировании своих органов власти.
Возможность принятия в состав Российской Федерации новых субъектов до недавнего времени считалась гипотетической, однако воссоединение Крыма с Россией в марте 2014 г. не только перевело соответствующую процедуру в разряд реализуемых, но и породило определенные проблемы правового характера22.
В юридической и политологической литературе до сих пор утверждается, что федерация в России строится на основе сочетания национально-территориального и административно-территори-
23
ального принципов, национального и территориального начал23. Исторически действительно федерализация и автономизация советской России были средством решения национального вопро-
21
См.: Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 6-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 263 Федерального закона "О политических партиях"» // СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 884.
22
В связи с «крымским вопросом» звучали предложения об изменении Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» с тем, чтобы создать правовую основу для возможного принятия в состав России части иностранного государства вопреки воле этого государства. Такие предложения представляются крайне нежелательными в связи с их конфронтаци-онностью. Отметим, что в состав России де-юре все-таки было принято суверенное государство, поскольку незадолго до референдума (11 марта 2014 г.) автономная республика Крым приняла Декларацию независимости (хотя в ее тексте уже говорилось о возможном вхождении в состав Российской Федерации по результатам предстоящего референдума) и была признана Россией в качестве суверенного и независимого государства по установленной процедуре и в соответствии с принятой международной практикой (Указ Президента РФ от 17 марта 2014 г. №147 «О признании Республики Крым» // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1259; Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г. // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1570).
23
См.: Конституционное право: Учебник для бакалавров / Под ред. В.И. Фадеева. М., 2013. С. 99.
са24. Историческая традиция сказывается и на структуре современной Российской Федерации: несмотря на конституционное закрепление принципа равноправия всех субъектов РФ, в ее составе по-прежнему выделяются так называемые национально-государственные образования, отличающиеся по своему конституционно-правовому статусу от большинства других субъектов. При этом основным типом таких образований являются республики (очевидно, единственная автономная область в составе России и четыре (из 10) автономных округа уже не выступают формой решения национального вопроса, хотя исторически обусловленная этническая составляющая в их названии продолжает присутствовать). Не во всех республиках так называемая титульная нация составляет большинство населения (Карелия, Хакасия и др., а в Дагестане, например, такая нация вообще отсутствует), однако национальный фактор и национальная основа создания этих субъектов РФ до сих пор сомнения не вызывала.
После стремительного воссоединения Крыма с Россией (между референдумом о вхождении в состав России и подписанием закона об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации25 прошло всего пять дней) в структуре Российской Федерации впервые появилась республика, образованная исключительно по территориальному, а не по национально-территориальному признаку. В Республике Крым не только абсолютное большинство населения составляют русские, но и в названии субъекта и региональных органов государственной власти не просматривается никакой этнической основы; данная республика построена не по национально-территориальному, а по многонационально-территориальному признаку. Можно утверждать, что состоявшееся решение, если и не сломало, то, как минимум, положило начало кардинальной трансформации идеологии построения и структурирования Российской Федерации. Видимо,
24 См.: Кутафин О.Е. Избранные труды. В 7 т. Т. 5. М., 2011. С. 132—147; Некрасов С.И. Автономия и национальный вопрос в советском государственном праве (1917—1940 гг.) // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 3. С. 106—126.
25
Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1201.
нельзя исключать (может быть, в отдаленной перспективе), что некоторые другие субъекты РФ захотят обрести статус республики (поскольку этот статус все-таки выше по сравнению со статусом краев и областей), тем более что подобные инициативы истории постсоветской России известны (Свердловская область — Уральская республика, Приморский край — Дальневосточная (или Приморская) республика, Калининградская область — Балтийская республика и др.).
Образование первой в истории современной России не национальной республики — не единственное проблемное изменение существовавшей модели территориальной организации публичной власти. Возникает вопрос о критериях придания тому или иному городу статуса субъекта РФ — города федерального значения. Существовавшие до сих пор два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) всегда — и в досоветский, и в советский, и в постсоветский периоды — рассматривались в качестве «столичных городов» и их особый статус не вызывал никаких сомнений и возражений (что закреплялось в ходе различных земских, губернских, областных реформ, районирования и т.п.). По численности населения, масштабам решаемых проблем эти города превосходят многие другие регионы. Севастополь же по своим экономическим, демографическим и прочим характеристикам сопоставим с не самыми крупными российскими муниципальными образованиями. Особый статус города в составе СССР, РСФСР и Украины был обусловлен, главным образом, базированием там Черноморского флота. Однако другие флоты современной России (не менее мощные, чем Черноморский) базируются в городах, не имеющих такого высокого статуса. Надо полагать, что такие крупные российские города, как Екатеринбург, Новосибирск, Нижний Новгород, Владивосток, Калининград и др., имеют не меньше оснований притязать на статус города федерального значения — субъекта РФ (с самостоятельной системой государственной власти, представительством в Совете Федерации, Государственном Совете, кардинальным изменением доходной части городского бюджета, возникновением права на международные и внешнеэкономические связи и т.д.).
Определенные вопросы (хотя и менее острые) порождают и беспрецедентные управленческие решения федеральной власти — об образовании на территории двух новых субъектов РФ самостоя-
тельного федерального округа26 (фактически специальная управленческая структура создается в масштабах одного региона) и об учреждении в структуре федеральных органов исполнительной
27
власти специального министерства по делам одного региона2'. Можно предположить, что указанные решения носят временный характер и рассчитаны на переходный период28. Из того же ряда и создание на территории Крыма особой экономической зоны29. До сих пор особая экономическая зона, полностью совпадающая в границах с субъектом РФ, существовала на основе специального федерального закона только в Калининградской области30, остальные особые экономические зоны могут быть лишь «точечными», в пространствах предприятий, портов, рекреационных участков, муниципальных образований и т.п.31, что обусловлено стремлением исключить усиление асимметричности российского федерализма.
Наконец, в связи с принятием Крыма в состав России обозначилась еще одна важная проблема, связанная с территориальной организацией власти. 29 марта 2014 г. (через неделю после принятия Крыма в состав России) Курултай (представительный орган, неофициальный парламент) крымско-татарского народа объявил о начале политических и правовых процедур, направленных на воссоздание национально-территориальной автономии крымскотатарского народа на его исторической родине — в Крыму, и обратился к международным организациям — ООН, Совету Европы,
26 См.: Указ Президента РФ от 21 марта 2014 г. № 168 «Об образовании Крымского федерального округа» // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1265.
27
Указ Президента РФ от 31 марта 2014 г. № 190 «О Министерстве Российской Федерации по делам Крыма» (утратил силу с 15 июля 2015 г. — Примеч. ред.).
28
Действительно, Указом Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 368 «Об упразднении Министерства Российской Федерации по делам Крыма и Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Республики Крым и г. Севастополя» (СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 2). Ст. 4479) данное министерство было ликвидировано.
29
См.: Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ. 2014. № 48. Ст. 6658.
30
См.: Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 280.
31
Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3127.
Европейскому союзу, ОБСЕ, Организации исламского сотрудничества и др. (заметим, что в ряду этих организаций нет СНГ, ШОС, ОДКБ и др., в которых роль Российской Федерации значима), к парламентам и правительствам иностранных государств с призывом поддержать право крымско-татарского народа на самоопределение в указанной форме32. Очевидно, что крымские татары не ограничатся требованиями создания национально-культурной автономии, хотя именно такая автономия вместе с гарантированным представительством народа в органах публичной власти и решением имущественных вопросов (легализация захваченных в свое время земельных участков и возведенных на них строений) представляется вполне достаточной и оптимальной для обеспечения социального спокойствия. Претензии крымско-татарского населения на территориальную автономию весьма внушительные. Речь не идет об одном-двух районах, например Бахчисарайском и Белогорском (Карасубазарском), звучат предложения либо об образовании соответствующей национально-территориальной автономии в границах всего Крыма, либо об образовании еще одного самостоятельного национального субъекта РФ33. Очевидно, что на столь амбициозные предложения не согласятся ни федеральные, ни республиканские власти. Необходим поиск компромиссов.
Проблема заключается в том, что в Российской Федерации нет добротной законодательной базы для создания национально-территориальных образований, и ее необходимо создавать. Можно предложить следующие варианты:
1) предусмотреть специальный раздел (наряду с разделами о столичном округе, закрытых административно-территориальных образованиях, специальных административно-территориальных единицах в бывших сложносоставных субъектах РФ, о федеральных округах и др.) в федеральном законе «Об административно-территориальных единицах с особым статусом», который предлагается разработать. Определенным препятствием здесь может быть указание в названии закона на регулирование статуса административно-территориальных, а не национально-территориальных образований, хотя, например, бывшие автономные округа в составе вновь образованных (укрупненных) субъектов РФ, как уже отме-
32
URL: www.itar-tass.com/politika/1088926 (дата обращения: 13.02.2015).
33
URL: www.regions.ru/news/2504823 (дата обращения: 13.02.2015). ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 5/2016
чалось, обрели именно такой статус, да и национальная по содержанию автономия в любом случае будет оформляться и функционировать на территории с административно-правовым статусом и административными границами;
2) принять федеральный закон «О национально-территориальной автономии в Российской Федерации»;
3) принять федеральный закон «Об автономии в Российской Федерации», включив в него положения действующего Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культур-
34
ной автономии»34 и новые положения, касающиеся национально-территориальной автономии.
Последний вариант представляется предпочтительным, однако любое решение требует, с одной стороны, оперативности, а с другой — взвешенного подхода с учетом крайней деликатности данной сферы правового регулирования, исторического опыта и современного контекста.
Решения требует и проблема реформирования местного самоуправления на полуострове Крым. Несмотря на то что модели местного самоуправления в Украине и в России в основе своей одинаковы, специфика в правовом регулировании организации и функционирования местной публичной власти все-таки есть.
До сих пор не регламентирована процедура реализации предусмотренной ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможности изменения субъектом РФ своего статуса (в данном случае будет иметь место не количественное, а качественное изменение состава Российской Федерации). Проблема заключается не только в отсутствии предусмотренного Конституцией РФ федерального конституционного закона о порядке изменения субъектом РФ своего статуса (что по прошествии более чем 20 лет после принятия Конституции не делает чести федеральному законодателю), но и в самом данном конституционном положении. Дело в том, что Конституция РФ в числе принципов российского федерализма называет равноправие субъектов РФ (ч. 1,4 ст. 5), и именно этот принцип является основополагающим для уяснения их конституционно-правового статуса. А предусмотренная возможность изменения каким-либо субъектом РФ своего статуса предполагает статусные различия и свидетельствует об асимметрии в структуре и субъектном составе Российской Федера-
34 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.
ции (в частности, традиционно считается, что республики в составе Российской Федерации обладают наиболее высоким статусом, а автономная область и автономные округа — специальным статусом). Тем не менее предусмотренный Конституцией РФ федеральный конституционный закон о порядке изменения субъектом РФ своего статуса непременно должен быть принят.
После недавнего (не вполне логичного) значительного расширения за счет территории Московской области Москва (с находящимися на ее территории сельскими поселениями, сельскохозяйственными угодьями, дачными поселками и т.д.) уже вряд ли соответствует понятию «город федерального значения» (в традиционном понимании термина «город»). Учитывая это, представляется целесообразным урегулирование статуса «Новой Москвы» («Большой Москвы») как особого столичного округа.
Взаимодействие органов публичной власти различных уровней: проблемы разграничения компетенции и делегирования полномочий. Главным в конституционной модели организации публичной власти и принципа разделения власти (как по горизонтали, так и по вертикали) является не нормативное закрепление этого принципа и не статусная характеристика отдельных органов власти, а характер их взаимоотношений, соотношение их полномочий, наличие системы «сдержек и противовесов», механизмов разрешения споров и конфликтов между ними. И здесь актуализируется проблема разграничения компетенции между органами публичной власти, действующими на разных территориальных уровнях.
Анализ Конституции РФ и федерального законодательства по рассматриваемому вопросу (основополагающим актом в данной сфере является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»35) позволяет сделать вывод, что в России, как и в большинстве современных федераций, разграничение власти по вертикали осуществляется на основе принципов трех сфер полномочий и субсидиарности во внутригосударственных отношениях. Однако в нашей стране рельефно просматривается тенденция централизации власти (яркой иллюстрацией данной тенденции является соотношение налоговых поступлений в
35 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 5/2016
федеральный, региональные и местные бюджеты). В частности, самостоятельность региональных органов власти в сфере совместного ведения существенно ограничена. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые они могут осуществлять самостоятельно, довольно обширен. Так, в п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ содержится перечень из более чем 80 полномочий, и он регулярно изменяется, как правило, в сторону расширения, несмотря на то, что является закрытым, что неизбежно сковывает самостоятельность региональных властей. Справедливости ради следует заметить, что законодатель сохранил возможность опережающего правового регулирования в субъектах РФ по предметам совместного ведения (п. 5 ст. 263), но наличие указанного перечня делает эту возможность сугубо гипотетической.
Проблема разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти имеет логическое продолжение в проблеме разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Спецификой российской модели в данном отношении является компетенционная разностатусность муниципальных образований. Это обусловливает, в частности, то, что конституционная возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями реализуется по общему правилу лишь в отношении отдельных типов муниципальных образований — городских округов и муниципальных районов (п. 3 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»36).
Возможность передачи (делегирования) полномочий с одного уровня власти на другой в 2014 г. дополнена конструкцией перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ37. Предполагается, что такое перераспределение (с некоторыми законодательными ограничениями) должно осуществляться на региональном законодательном уровне применительно ко всем однотипным муниципальным образованиям соответствующего
36 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
37
См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ.
субъекта РФ и не слишком часто пересматриваться (срок перераспределения не может быть меньше срока полномочий регионального парламента).
Говоря о формах разграничения властных полномочий, следует отметить, что абсолютно преобладающей на современном этапе государственно-правового развития Российской Федерации является законодательная форма. Договорная форма однозначно стала вспомогательной (в отличие от второй половины 1990-х гг., когда она активно использовалась). Сегодня действует лишь Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан38. Обусловлено это в том числе усложнением процедуры заключения таких договоров; теперь они подлежат утверждению путем принятия специального федерального закона. Органы местного самоуправления участвовать в договорных отношениях по общему правилу могут лишь в рамках межмуниципального сотрудничества. Наделение их отдельными государственными полномочиями, а также перераспределение полномочий (что предполагает и возможность передачи отдельных вопросов местного значения на региональный уровень) осуществляется только посредством закона (федерального или регионального).
С учетом обозначенной тенденции централизации в организации власти и традиционно невысокой самостоятельности органов местного самоуправления представляется целесообразным активнее внедрять в доктрину и политико-правовую практику тезис о реализации в современной России применительно к организации местной власти модели сочетания местного самоуправления с местным государственным управлением. Самоуправление в принципе возможно лишь в очень компактных социальных общностях, в том числе и в небольших территориальных коллективах. Российская практика подтверждает, что никакого реального самоуправления на уровне даже муниципальных районов, не говоря уже о городских округах (многие города насчитывают сотни тысяч и даже миллионы жителей!), быть не может. Иными словами, местное са-
38
См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.
моуправление должно быть ограничено поселенческим уровнем (причем уровнем небольших сельских поселений). Это предложение может быть реализовано в рамках Конституции РФ посредством изменения законодательства о местном самоуправлении.
Межуровневое взаимодействие органов публичной власти неизбежно порождает проблему их конституционно-правовой ответ-ственности39. В общем плане она представляет собой разновидность конституционно-правовой ответственности в целом и может быть определена как юридическая обязанность органов публичной власти федерального, регионального и местного уровней претерпевать неблагоприятные последствия государственно-властного характера за нарушение (неисполнение) положений федерального и регионального законодательства и муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, в виде временного перераспределения властных полномочий и досрочного прекращения своих полномочий.
БИБЛИОГРАФИЯ
Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999.
Васильева Т.А. Концепция территориальной организации публичной власти в современном конституционализме // Философия права и конституционализм (Материалы четвертых философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца, 2 октября 2009 г., Москва). М., 2010.
Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000.
Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / Под ред. Н.М. Добрынина. Новосибирск, 2009.
Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / Под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М., 2003.
Двадцать лет Конституции Российской Федерации / Под. ред. А.Г. Лисицына-Светланова. М., 2013.
39
В отечественной науке конституционного права имеются добротные, обстоятельные исследования проблем конституционной ответственности. См., например: Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000; Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011.
Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. 2-е изд. Новосибирск, 2010.
Ким Ю.В. Федеративный режим. М., 2007.
Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 2 / Под. ред. Б.А. Страшуна. М., 1995.
Конституционное право: Учебник для бакалавров / Под ред. В.И. Фадеева. М., 2013.
Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2001.
Кутафин О.Е. Избранные труды. В 7 т. Т. 5. М., 2011.
Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт). Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2013.
Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М., 2014.
Некрасов С.И. Автономия и национальный вопрос в советском государственном праве (1917—1940 гг.) //Труды Института государства и права РАН. 2011. №3.
Некрасов С.И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 6.
Некрасов С.И. Вопросы экстерриториальной компетенции в конституционно-правовой концепции территориальной организации публичной власти // Актуальные проблемы правового обеспечения экономической безопасности России: Материалы межвузовской научно-практической конференции (15 марта 2013 г.). М.; Воронеж, 2013.
Некрасов С.И. Территориальная организация публичной власти: понятие и сущностная характеристика // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1.
Некрасов С.И. Территориальное устройство современных государств: различие подходов, доктринальные проблемы, тенденции // Современное общество и право. 2012. № 4 (8).
Некрасов С.И. Централизм, децентрализация и полицентризм в территориальной организации современных государств // Публичное и частное право. 2013. № II.
Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945—1985 гг.) / Под ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2012.
Сравнительное конституционное право / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 1996.
Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. 2-е изд. М., 2000.
Федерализм в России и Канаде: Курс лекций. М., 2009.
Чернов С.Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 10.
Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2012.
Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник для магистрантов по направлению «Юриспруденция». 3-е изд. М.; Воронеж, 2012.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд. М., 2005.
