CC BY
52
O.V. Bakhlova
The Scenario Approach
to the Evolution of the Territorial
System of Russia:
the Official Project
and Alternative Ones
The author examines the official project and alternative ones of the evolution of the territorial system of Russia in terms of the scenario approach. Within the scenario elaborations, generalized linear and nonlinear trends, drivers of the development of Russian federalism, of center-region relations, of the federal districts and subjects of the Russian Federation in short and medium terms are revealed. Particular attention is drawn to the consideration of the interconnection between national and regional factors and trends.
Key words and word-combinations: driver, macro-region, mechanism, regional policy, federation subject, scenario, trend, federal district, federation.
С позиций сценарного подхода исследуются официальный и альтернативные проекты эволюции территориальной системы России. В сценарных разработках выявляются генерализованные, линейные и нелинейные тренды и драйверы развития российского федерализма, отношений «центр - регионы», федеральных округов и субъектов РФ в кратко- и среднесрочной перспективе. Особое внимание обращается на взаимосвязь общегосударственных и региональных факторов и тенденций.
Ключевые слова и словосочетания: драйвер, макрорегион, механизм, региональная политика, субъект Федерации, сценарий, тренд, федеральный округ, Федерация.
УДК 321 ББК 66.03
О.В. Бахлова
СЦЕНАРНЫЙ ПОДХОД К ЭВОЛЮЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: ОФИЦИАЛЬНЫЙ И АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ПРОЕКТЫ*
^Зсновными структурными элементами современной территориальной системы России выступают макрорегионы - федеральные округа (8) - и регионы - субъекты Федерации (83). Достаточно сильно различаясь в географическом, экономическом и политико-правовом отношении, они сосуществуют в едином сложном организме федеративного государства.
Тенденции и перспективы развития указанных структурных элементов, как и всей современной территориальной системы в целом, обусловлены комплексом факторов различного характера и уровня. В качестве базовых переменных здесь могут рассматриваться текущее состояние и параметры внешней и внутренней среды системы. Среди них в политической плоскости следует учитывать состояние вертикальных и горизонтальных коммуникаций в пространстве Федерации; изменения в политике федерального центра; степень интеграции и согласия региональных элит; существование или отсутствие «вертикали» управления в регионе; характер от-
* Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009-2011). «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).
12
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
ношений региональных и местных элит, межэлитных контактов; особенности опыта управления территорией.
Задачи, решаемые на разных уровнях государственного территориального управления в федеративном государстве, должны соответствовать стратегии общенационального развития, быть совместимыми, но не идентичными ввиду относительной гетерогенности состава Российской Федерации. Для успешного их решения, наряду с прочими, необходимо использовать метод моделирования.
Целями моделирования, предпринимаемого в контексте проблем эволюции территориальной системы России, может выступать выявление наиболее уязвимых элементов региона / макрорегиона (при разработке пассивных сценариев) или же наиболее эффективной политики управления региональным развитием, позволяющей достичь и поддерживать устойчивое движение вперед отдельного региона и страны в целом (при разработке активных сценариев).
Для формирования активных сценариев важным этапом признается определение каналов управления развитием регионов. Они формируются государством как системой более высокого уровня иерархии, поэтому здесь выделяются процессы налогообложения и формирования местного и государственного бюджетов; привлечение иностранных инвестиций; стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности; целевое финансирование отдельных программ [1, с. 14-18]. С политико-правовой точки зрения необходимо также рассматривать программные ориентиры ведущих политических партий, приоритеты государственной региональной политики, привлечение регионов к законотворческому процессу, их статус в системе коммуникаций с федеральным центром, каналы и формы межэлитных коммуникаций «федералов» и «регионалов».
Разработка сценариев развития территориальной системы Российской Федерации, ее макрорегионов и субъектов предполагает анализ общегосударственных и региональных тенденций и условий, их соотношения. В первую очередь следует учитывать централизованный характер Федерации и традиционно ведущую роль Центра в выдвижении и реализации модернизационных проектов. Они обусловливают определенную инертность инновационной политики на региональном уровне, иерархическую соподчиненность акторов по вертикали. В региональном измерении можно говорить об ограниченности ресурсной базы инновационной политики большинства регионов страны, наличии нестабильных и проблемных регионов и территорий (Северного Кавказа, Дальнего Востока, Сибири), уменьшении активности субъектов в выстраивании горизонтальных коммуникаций.
Официальный проект инновационного развития России ориентирован на абсолютное воплощение основ конституционного строя - федеративного, социального, правового, демократического государства с республиканской формой правления. Моделирование процессов в данном случае базируется в большей степени на выявлении и анализе линейных трендов, предполагая использование техники исследования оптимистического и пессимистического сценариев с выстраиванием взаимно противоположных вариантов развития событий [2-6]. Официальная позиция по вопросу развития отношений «центр - регионы» в Российской Федерации исходит из положительной трактовки главного сценарного
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 13
тренда - централизации государства. Она увязывается, с одной стороны, с преодолением сепаратизма и правового нигилизма, укреплением территориальной целостности Российской Федерации; с другой стороны - с децентрализацией, например, полномочий.
Одним из основных инструментов по обеспечению баланса интересов федерального центра и субъектов РФ в данном контексте является государственная региональная политика. Разумеется, ее императивом выступает прежде всего совершенствование политико-правовых, экономических и иных основ российского федерализма. Однако по мере развития ситуации в стране установление приоритетов в этой сфере изменяется или же корректируются их содержание и механизмы реализации, что и отражают официальные документы, в первую очередь принятые в 1996 г. «Основные положения региональной политики Российской Федерации» [7]. Указанный документ определял актуальные в то время цели и задачи полномасштабной реализации конституционных основ в области федеративного устройства страны. На современном этапе формирование отношений «центр - регионы» в России мыслится в категориях сбалансированного территориального развития. Согласно принятой в 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года [8], оно ориентировано на создание условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.
Разработанный в настоящее время проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации [9] предполагает, с одной стороны, сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ, с другой - обеспечение баланса между наращиванием экономического потенциала субъектов РФ и обеспечением комфортной среды обитания для населения. Для достижения этой цели в инструментальном плане признается необходимость организации согласованных действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Одновременно ставится задача совершенствования федеративных отношений и местного самоуправления, прежде всего путем завершения разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, выстраивания системы их надлежащего исполнения. В значительной мере это может реализовать еще одну стратегическую цель региональной политики - формирование эффективного и компактного государства. Механизмом повышения эффективности проведения политики федерального центра на региональном уровне в проекте называется усиление координирующей, управляющей и контрольной роли института полномочных представителей Президента РФ в системе регионального управления.
Сегодня актуализируется необходимость децентрализации исполнения полномочий Российской Федерации федеральными органами путем их передачи исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и одновременным сокращением количества территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Исключение, как особо отмечается, должны составить
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
полномочия Российской Федерации в области обороны, безопасности, охраны правопорядка и иных сферах, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (финансово-бюджетный и антимонопольный надзор).
Итак, формулируемые в официальных документах и проектах механизмы развития центрально-региональных отношений ориентированы на обеспечение необходимого баланса интересов Федерации и ее субъектов, а также субъектов и муниципальных образований на их территориях. Это отмечается прежде всего в требовании изменить организацию институциональной составляющей управления региональным развитием, однако в текущих условиях все еще сохраняется значительная степень ее централизации.
Осознание этого обстоятельства нашло отражение в инициативе Д.А. Медведева, высказанной на заседании Петербургского экономического форума 17 июня 2011 г. В соответствии с распоряжением Президента РФ [10] были созданы две рабочие группы: по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (под руководством заместителя Председателя Правительства РФ Д.Н. Козака); по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям (под руководством заместителя Председателя Правительства РФ, полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе А.Г. Хлопонина). Главная идея инициативы - децентрализация, включающая, на взгляд Президента, перераспределение полномочий, передачу части финансовых полномочий, изменение некоторых вопросов организации управления в целом и подготовку законодательных актов по этой тематике.
Сценарии, разрабатываемые вне рамок правительственных структур, отличаются большим разнообразием, в том числе многие из них можно признать альтернативными по отношению к официальному проекту. В большинстве случаев здесь представлен широкий спектр сценариев.
Альтернативные сценарные разработки в плоскости развития центрально-региональных отношений по преимуществу исходят из признания бюрократизации и централизации государства в качестве доминирующих состояний. Характерным здесь является проект «Россия-2020» (Центр Карнеги). Так, по мнению Н. Петрова, на современном этапе можно наблюдать беспрецедентное расширение государства в лице чиновников - как вширь (в разные сферы), так и вглубь - на региональный и муниципальный уровни. Россия рассматривается как федерация не регионов, а корпораций [11].
В. Гельман в рамках варианта «загнивания» предполагает сохранение нынешних политических институтов России на протяжении ближайшего десятилетия в их неизменном виде. Такое инерционное развитие событий, с точки зрения автора, выглядит вероятным в случае, если констелляция ключевых акторов и их возможности по извлечению ренты будут оставаться примерно теми же, что и сейчас. Тогда можно будет ожидать и дальнейшего усугубления проблем принципал-агентских отношений между центром и субнациональными органами власти и управления [12].
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 15
А. Кынев выделяет две альтернативы развития политико-территориального устройства Российской Федерации: во-первых, продолжение курса 2000-х годов на фактический демонтаж реального федерализма, превращение федерализма в юридическую формальность на фоне фактического создания унитарного государства; во-вторых, возвращение элементов реального федерализма и усиление институциональной политической самостоятельности регионов. Второй путь представляется автору менее реальным, поэтому инерционный сценарий продолжения политики унитарного федерализма воспринимается им как базовый, а все иные - как альтернативные [13].
Р. Орттунг также считает, что до 2030 г., вероятнее всего, продолжится централизация России. На его взгляд, федеральные власти располагают обширным набором инструментов, которые могут использовать для контроля над регионами. К ним относятся, в частности, назначение губернаторов; монополия на информацию; контроль за налогообложением и перераспределением доходов; амбициозные проекты, направленные на повышение престижа России за рубежом и государства - среди населения (АТЭС-2012, Сочи-2014 и др.). Основные тенденции в развитии отношений «центр - периферия» в России, с точки зрения автора - ужесточение контроля федерального правительства над политической системой и проведение мер по стимулированию экономических реформ без политических изменений. Оптимизация будущей траектории развития Российской Федерации в плоскости отношений «центр - периферия» видится им как многоступенчатая стратегия. В качестве первого шага предлагается восстановление регионального представительства в избирательном процессе [14].
Д. Слайдер формулирует два альтернативных сценария развития центрально-региональных отношений в современной России: усиление прежних тенденций и ограниченная демократизация либо новая кадровая политика. В первом случае федеральный центр устанавливает ограничения для регионов, обеспечивая их бюрократическое подчинение. Поведение региональных лидеров измеряется успехами в поддержании политической стабильности и лояльности. Общий результат -дальнейшая стагнация и коррупция с неизбежным увеличением региональных кризисов и уменьшением де-факто управляемости регионами. Во втором сценарии основной акцент может быть перенесен с лояльности и бюрократической компетенции на ответственность и инновации; инновации на региональном уровне становятся естественным продуктом деятельности политиков и руководителей в процессе поиска местных решения местных проблем; политики несут личную ответственность за то, что происходит в их регионе, и обладают необходимой политической и административной властью для определения политики в регионе, чтобы не преодолевать бюрократические препятствия, создаваемые федеральными министерствами. Изменения на региональном уровне и в системе регионального управления рассматриваются ученым как важный источник необходимой для сохранения стабильности политической системы реформы страны, позволяющий ей развиваться в ответ на меняющиеся потребности [15].
Худший вариант развития событий допускается в докладе «Россия-2015: судьба конституционно-политического устройства» (М.А. Краснов, Г.А. Сатаров, М.А. Федотов), основывающемся на материалах исследований Фонда ИНДЕМ.
16 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
Здесь описывается несколько вариантов возможного состояния страны в 2015 г. Они определяются той или иной степенью адаптивности или ригидности политической системы, соответствующей характеристикой правовой системы (игра по правилам или игра с правилами), а также состоянием элит (консолидация или конфликт). Ход событий, по мнению авторов, задается точками бифуркации, порождаемыми противоречиями между адаптивностью и порядком; между социальными ожиданиями и потребностями модернизации; между инстинктом самосохранения власти и необходимостью модернизации; между федеральной и региональными элитами. Название одного из сценариев - «Распавшаяся Россия»: предполагается распад России на несколько независимых государств, например под воздействием конфликта между федеральными и региональными элитами вокруг результатов референдума об изменении административно-территориального устройства страны [16].
Вместе с тем следует подчеркнуть, что такие катастрофические или даже эсхатологические сценарии были в большей степени характерны для сценарных разработок 1990-х годов. Так, С. Шенфилд указывал, что базисные глубинные долговременные тенденции работают на дезинтеграцию России. Ключевыми факторами он признавал распад экономики и нефункциональное поведение центральной власти, еще больше истощавшее ограниченные ресурсы государства. Исходя из данного тезиса, автор выделил среди сценариев развития постсоветских государств «Мозаику новых региональных квазигосударств» (Дальнего Востока, Волго-Вятского региона, Западной Украины и др.), а также менее вероятный сценарий - развитие дезинтеграционных тенденций в России более быстрое, чем в ближайшем зарубежье - «Неопределенную территориальную мозаику» [17, с. 333-336].
Одним из акцентированных трендов в современных сценарных разработках, ориентированных на проблематику развития субъектов РФ и федеральных округов, является укрупнение регионов. По мнению группы исследователей ИНСОР, сценарии изменения ситуации здесь прямо связаны с перспективами развития страны в целом в ближайшее время. В рамках предлагаемых сценариев ими анализируются возможные риски. Во-первых, новая концентрация федеральной власти при продолжении курса на упрощение формальных схем государственного устройства, когда региональные органы власти не воспринимаются как самостоятельные институты, а низводятся до роли региональных филиалов жестко централизованной государственной власти, способных выполнить любой приказ, несет максимальный риск с точки зрения перспектив объединения. Во-вторых, возвращение к федерализму, усиление политической самостоятельности и полномочий регионов сделают продолжение политики укрупнения регионов, на взгляд авторов, практически невозможным.
Проект «принуждения к укрупнению» обоснован представлениями «о правильности симметричных форм», однако, по выражению экспертов ИНСОР, крайне сомнительно, что «объединение ради симметричности» одновременно поддержали бы все группы федеральной элиты, не говоря уже о «регионалах». Тем не менее, признается, что сценарий создания мегарегионов может стимулироваться субъективными факторами - личной идеологической убежденнос-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 17
тью либо возможностью для полпреда Президента в федеральном округе самому возглавить мегарегион.
Вероятным предполагается объединение двух групп субъектов РФ - федеральных городов и окружающих их областей (Москвы с Московской областью и Санкт-Петербурга с Ленинградской областью) и некоторых бывших «автономных субъектов», входивших в состав краев (Хакасии - Красноярского края, Алтая - Алтайского края, Адыгеи - Краснодарского края).
Однако, на взгляд исследователей, существует и сценарий договорного преодоления как общих для этих регионов проблем, так и проблем, касающихся в основном только одного из них. Во всяком случае, как считают они, договорный способ решения проблем, в чем заинтересованы обе стороны или даже одна из них, явно не исчерпал своего потенциала. Одно из перспективных предложений в этом направлении заключается в создании постоянного координационного Совещания трех сторон (например, Москва + Московская область + федеральный центр), которое могло бы рассматривать конфликтные ситуации, возникающие между Москвой и областью, и предлагать свое решение [18, с. 93, 130, 167-169].
Указанный сценарий получил дополнительные импульсы для воплощения в жизнь в контексте начавшегося летом 2011 г. обсуждения вопросов о развитии Москвы, а также о синхронизации развития Москвы и Московской области в целях их гармонизации. Речь идет не только об изменении административных границ и переносе некоторых властных структур, но и об образовании нового института - московского финансового центра с созданием соответствующей инфраструктуры. В этом направлении уже можно говорить о переходе к практической реализации инициативы Президента, в частности с принятием 13 июля 2011 г. Советом Федерации Федерального Собрания РФ постановления, которым было утверждено изменение границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью [19].
Современные сценарные разработки будущего России в целом демонстрируют плюралистичность теоретико-методологических подходов и оценок перспектив качественных изменений политико-территориальной системы страны. Большинство из них можно отнести к аналитическим сценариям, некоторые -к формализованным. Ориентированы они на решение прогнозных задач разного типа, но по преимуществу - на среднесрочную перспективу.
Стержневое ядро оптимистического сценария развития территориальной системы России - формирование эффективного и компактного государства, основным драйвером которого фактически признается завершение процесса разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и организации их эффективного исполнения.
Официальный проект базируется на дихотомии инерционного и инновационного сценариев, тогда как альтернативные разработки по преимуществу предполагают спектр сценариев. В них более подробно анализируются существующие и потенциальные риски политического и общегосударственного развития.
В области развития отношений «центр - регионы» в современной России, федеральных округов и субъектов РФ и в целом - ее политико-территориального устройства официальный подход также во многом базируется на бинарном
18 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
восприятии перспектив, не предполагая широкого спектра сценариев. Целевые ориентиры инновационного сценария формулируются прежде всего в области пространственного развития страны и совершенствования основ российского федерализма. Однако в большей степени внимание федерального центра, соответствующих органов, разрабатывающих необходимое нормативно-правовое и инструментальное обеспечение мероприятий в этом направлении, сосредоточено на социально-экономических факторах и механизмах.
Библиографический список
1. Гейман О.А. Теоретические аспекты сценарного моделирования развития регионов // Проблемы современной экономики. 2009. № 5.
2. Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года». М., 2008; URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2008/02/08/ 1542_type63374type 63374type63378type82634_159528.shtml
3. Медведев Д.А. Наша демократия несовершенна, мы это прекрасно понимаем. Но мы идем вперед. М., 2010; URL: http://www.news.kremlin.ru/transcripts/9599
4. Медведев Д.А. Россия, вперед! М., 2009; URL: http://news.kremlin.ru/ transcripts
5. Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 нояб. 2008 г. М., 2008; URL: http://news.kremlin.ru/ transcripts/1968
6. Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 нояб. 2010 г. М., 2010; URL: http://www.kremlin.ru/news/9637
7. Основные положения региональной политики в Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803. М., 1996; URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/26.html.
8. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 12 нояб. 2008 г. № 1662-р. М., 2008; URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/concept/doc1248450453794
9. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации: проект. М., 2008; URL: http://www.minregion.ru/OpenFile.ashx/koncept.doc?AttachID=1677
10. О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: распоряжение Президента РФ Д.А. Медведева от 27 июня 2011 г. № 425-рп. М., 2011; URL: http://www.kremlin.ru/news/11760
11. Петров Н. Государство. М., 2010; URL: http://russia-2020.org/ru/ 2010/07/13/russia-2020-state/
12. Гельман В. Политические институты. М., 2010; URL: http://russia-2020. org/ ru/2010/09/ 14/political-institutions-2/
13. Кынев А. Политические системы российских регионов в 2020 году. М., 2010; URL: http:// russia-2020.org/ru/2010/08/24/regional-political-systems-in-2020/
14. Orttung R. Center-Periphery relations. М., 2010; URL: http://russia-2020.org/ru/2010/07/05/ center-periphery-relations/
15. Slider D. Regional Government 2020. М., 2010; URL: http://russia-2020.org/ru/2010/08/11/ regional-government-2020/
16. Краснов М.А., Сатаров Г.А., Федотов М.А. Россия - 2015: судьба конституционно-политического устройства. М., 2001; URL: http://www.club2015.ru
17. Шенфилд С. Взаимодействие России с ближним зарубежьем: альтернативные сценарии // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития / под общ. ред. Т.Н. Заславской. М., 1995.
18. Объединение субъектов Российской Федерации: за и против / отв. ред. С.С. Артоболевский, Е.Ш. Гонтмахер. М., 2010.
19. Об утверждении изменения границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 13 июля 2011 г. № 347-СФ. М., 2011; URL: http://council.gov.ru/lawmaking/sf/document/item/8759/index.html
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 1 9
