CC BY
295
Федерализм в Российской Федерации: перспективы развития
Козырев Азамат Маратович
аспирант кафедры государственного права СевероОсетинского государственного университета им. К.Л. Хетагуро-ва [email protected]
В данной статье рассматриваются актуальные вопросы российского федерализма. Автор раскрывает особенности института федерального вмешательства со стороны Президента РФ, а также институт полномочных представителей. Затрагиваются национальные аспекты федеративных отношений в России. Автор указывает на важность полномочий Президента РФ как главы федеративного государства.
Ключевые слова: Федерация, федеративные отношения, институт полномочных представителей, федеральный инспектор, региональная политика.
В Российской Федерации существует 85 субъектов Федерации. Однозначно, что каждый субъект в России имеет свои особенности, имеющие отношение к таким сферам жизни как экономика, культура, демография, религия, климат и многим другим. Актуальность рассматриваемой теме добавляет тот факт, что в марте 2014 года в России прибавилось еще два субъекта - Республика Крым и город Севастополь. В этом свете изучение проблем федерализма не только не утратило своей значимости, но и приобрело новый импульс. Главный и ключевой вопрос федерализма был и есть -эффективное взаимодействие федерального центра с другими субъектами РФ.
Отметим, что сегодня действует государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 307 [1]. Данная программа ставит цель обеспечить сбалансированное развитие регионов.
Также Правительство РФ утвердило [2] Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Согласной данному документу, «государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни» [3].
Что касается тенденций и перспектив развития федерализма в России, то отметим усиление цен-трализаторских тенденций, которое явно дестабилизирует государственное устройство. Очевидно, что дисбаланс власти провоцирует ухудшение федеративных отношений. Это можно наблюдать, если взглянуть на деятельность Президента РФ, который вынужден решать государственные проблемы «в ручном режиме». Основной причиной такой государственной практики Президента РФ является то что население многих субъектов РФ проявляет недоверие органам власти конкретных регионов.
Именной поэтому, в современной России большое значение играют полномочия Президента РФ как главы федеративного государства. Остановимся на этом вопросе подробнее.
Президентские полномочия тесно связаны со взаимодействием органов муниципальной власти и институтом полномочных представителей. Задача создания «промежуточных» уровней государственного управления особенно остро встала ввиду
X
2
СО
0
сч
«9
01
специфики взаимоотношений между федеральной, региональной и муниципальной властью. Не меньше влияние оказало значительное количество равноправных субъектов РФ, а также проблемы их взаимодействия между собой и с федеральным центром.
Весьма интересным явлением в контексте федеративных отношений в России является институт федерального вмешательства со стороны Президента РФ, под которым следует понимать совокупность норм, регламентирующих основания, форму и порядок деятельности органов федеральной власти, направленные на деятельность органов государственной власти субъектов РФ в случае нарушения конституционных норм.
Отметим, что федеральное вмешательство («федеральная интервенция») распространено в законодательстве многих стран. Так, за главами федеральной исполнительной власти зарубежными конституциями может быть закреплено право на федеральное вмешательство. Согласно ст. 37 Основного Закона ФРГ, «если земля не выполняет возложенных на нее основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное правительство с согласия бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей» [4]. Согласно ст. 6 Конституции Аргентины, «федеральное правительство осуществляет вмешательство в дела провинций для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» [5].
Что касается Конституции РФ, то в ней не содержится норм, непосредственно закрепляющих основания для федерального вмешательства в дела субъектов РФ. В ней лишь можно усмотреть общие основания для подобного вмешательства.
Характерной чертой федеративной ответственности в РФ является то обстоятельство, что она применяется не только за нарушение конституционных норм, но и в случае отклонения от курса на укрепление государственного единства Федерации со стороны высших должностных лиц регионов.
Важно понять, что вменение конституционной ответственности должно носить легитимный характер. Чтобы она приобрела легитимность само действие должно быть отражено в правовой форме. Именно поэтому, федеральное вмешательство должно иметь место только тогда, когда нарушаются конституционные нормы и федеральные законы. Именно этим конституционная ответственность отличается от политической ответственности, которая применяется по каким-либо политическим мотивам (так называемая «политическая целесообразность»).
В научной литературе уже встречаются предложения о введении в российское законодательство понятия «конституционно-правовая ответствен-
ность субъектов федерации» [6], под которым следовало бы понимать такое правовое состояние, которое возникает из-за нарушения конституционно-правовых норм.
Интерес для выявления специальных президентских полномочий представляет институт полномочных представителей (федеральных инспекторов). Согласно пункту «к» статьи 83 Конституции РФ [7] Президент имеет право назначать своих полномочных представителей в любых функциональных, территориальных и отраслевых сферах государственного управления.
Стоит заметить, что законодательно правовой статус федеральных инспекторов и их место в структуре власти строго не определен, а нормативные акты, регулирующие деятельность федеральных инспекторов, не содержат норм, раскрывающих правовой статус федеральных инспекторов. Единственным актом, фиксирующим правовой статус полномочных представителей, является Распоряжение Администрации Президента РФ от 22 марта 2005 года №384 «Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» [8].
В целом, главные федеральные инспекторы имеют в своем «правовом арсенале» небольшой объем прав, состоящий в основном из права запрашивать и получать материалы от органов власти всех уровней, использовать банк данных администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти. Сюда также относится право на доступ к правительственной системе связи и коммуникаций, организацию проверки исполнения законодательства, внесение предложений о создании совещательных и консультативных органов.
ортаюпящш в соответствующем федеральном округе деятельности. .чи.;.мк :-'Ь"н::|: н реалщвдцию органами
государственной власти ключевых нащмншеннн внешней н внутренней :| ■ 1:1:1.1 государства
осуществление контроля за тгсполненлем решений федеральных органов государственной власти в пределах соответствующего федерального округа
обеспечение реаШШЦЩЕ кадровой политики главы государева в соответствующем федеральном окруте
нащювленпе в адрес Президента РФ регцодиых докладов о политическом, яюномнеяим и сою ильном положешп!в соответсгву тощем федеральном округе, внесение главе гссударст ва ь^нкрет них предложен! й в этих сферах, а также предоставление Президенту РФ докладов ой обеспечении национальной безопасности в конкретном федеральном окруте
Рис. 1. Задачи, возложенные на институт полномочных представителей (федеральных инспекторов)
Не менее важным и острым стоит национальный вопрос и роль Президента РФ в данной области. Все мы помним, как остро стоял вопрос о самостоятельности таких республик как Татарстан и Чечня в 90-е годы XX века. Аналогичная ситуа-
ция сегодня с упомянутым выше Крымом. Опасность заключается здесь не в том, что борьба за свою национальность является угрозой конституционному строю. Наоборот, в России много субъектов РФ с различным национальным составом, которые мирно сосуществуют в составе Федерации. Опасность здесь кроется больше в идее сепаратизма, которая в мировом сообществе ассоциируется чуть ли не с международным преступлением.
И мы видим, какую огромную роль в данном вопросе играет глава государства. В течение почти двух десятилетий, Президент РФ, используя свои обширные полномочия (в том числе «экстраординарные), «собирал» все национальные республики в единую Федерацию. При Президенте РФ даже действует Совет по межнациональным отношениям, целью которого является сосуществование всех этносов в составе России на принципах толерантности. 19 декабря 2012 года Совет принял Стратегию национальной политики, которая содержит ключевые моменты по решению национального вопроса. Например, «сокращение уровня социально-экономической дифференциации регионов; совершенствование межбюджетных отношений в целях обеспечения дополнительных условий для реализации принципов социальной справедливости и равноправия граждан, гражданского мира и согласия» [9].
Таким образом, Совет по межнациональным отношениям и сам глава государства являются важнейшими действующими лицами по обеспечению государственной национальной политики. Более того, в такой федеративной стране как Россия вообще невозможно обеспечить стабильное развитие государства без реализации конституционно закрепленных принципов демократической национальной политики. Политика ассимиляции, колонизации, патронажа должна уступить более современным формам сотрудничества таким как, паритет и партнерство субъектов РФ не только в отношениях между собой, но и между федеральной властью.
Безусловно, что роль региональной политики в последние годы возрастает. Во многом, данная тенденция является следствием скопившихся экономических диспропорций между российскими регионами. Достижение целей и задач, заявленных в государственной программе «Региональная политика и федеративные отношения» и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, должно обеспечить целостность российской государственности.
Развитие новой модели федеративного устройство возможно только в результате модернизации системы имеющихся федеративных отношений с учетом как экономических, так и политических реалий. При этом, развитие новой модели федерализма невозможно без эффективного реформирования юридической основы российского федерализма.
Одним из шагов на пути к модернизации федеративных отношений может стать укрупнение
субъектов Российской Федерации на основе внут-риэкономической интеграции. Оптимальным было бы существование 40-50 субъектов в Российской Федерации. Подобной точки зрения придерживаются некоторые отечественные исследователи.
В частности, Н. М. Добрынин пишет, что результатом федеративных реформ должно стать формирование «региона нового типа, характеризующегося новой системой регионального управления, широким объемом полномочий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса» [10].1
Важным шагом на пути улучшения взаимодействия между Федерацией и ее субъектами является принятие федерального закона, фиксирующего принципы и границы заключения двустороннего договора, порядок его подписания и введения в действие. В рамках данного федерального закона важно определить:
1. предметы ведения Федерации, которые не могли бы передаваться в ведение субъектов;
2. порядок разработки проектов правовых актов, принимаемый российским парламентом по предметам совместного ведения;
3. виды нормативно-правовых актов, которые принимаются федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
4. порядок реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
5. роль региональных парламентов по вопросам подготовки проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.
В заключение отметим, что федеративное устройство являются неизбежным и необходимым средством взаимодействия центра и субъектов РФ. Во многом это связано как с национальными аспектами государственного устройства, так и с территориальными (масштаб) особенностями России. Россия отличается от других федеративных государств тем, что она имеет сильную президентскую власть. Полномочия президента РФ играют важную роль в вопросе укрепления государственности и консолидации разных этносов и групп. Российской Федерации подходит только такая форма устройства государства. Поэтому необходимо дальнейшее развитие существующей модели федеративного устройство посредством реформирования ее юридической основы, а также укрепления государственных институтов, деятельность которых направлена на эффективную работу главы государства.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 307 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Регио-
1 Добрынин, Н. М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства РФ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Добрынин Н. М. - Тюмень, 2004. С. 24-25.
нальная политика и федеративные отношения» // Собрание законодательства Российской Федерации от 05 мая 2014 года № 18 (часть I) ст. 2153.
2. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 47 ст. 5489.
3. ига_: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/econRe д/аЬо^есоп/ (дата обращения 08.04.2018 г.)
4. Бланкенагель А. Общее разграничение компетенции между федеральными землями и государственность земель в Германии / А. Бланкенагель // Статус субъектов федерации / Конференция 28- 29 марта. Сессия 1. — Казань, 2003. — С. 19.
5. Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт / М.В. Глигич-Золотарева // Журнал российского права. — 2003. — № 4. — С. 14.
6. Фурсова А.А. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Вестник Воронежского института МВД России, Выпуск № 2, 2008. С. 3.
7. Пункт «в» статьи 83 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
8. Распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 года №384 «Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» - Режим доступа: http://www. шшш^ага^ gfi.ru/. - 06.08.2010
9. О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 // Президент РФ. 2012. 19 дек.
10. Добрынин, Н. М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства РФ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Добрынин Н. М. - Тюмень, 2004. С. 24-25.
Federalism in the Russian Federation: prospects of development Kozyrev A.M.
North Ossetian State University after K. L. Khetagurov An actual issues of Russian federalism is described in this article. The author reveals the peculiarities of the Institute of Federal intervention by the President of the Russian Federation and the institution of Plenipotentiaries. The national aspects of Federal relations in Russia is analyzed in the article. The author points out the importance of powers of the President of the Russian Federation as the head of the Federal state. Keywords: Federation, Federal relations, Institute of Plenipotentiaries, Federal inspector, regional policy. References
1. Government Decree of 15.04.2014 N 307 "On the approval of the
state program of the Russian Federation" Regional Policy and Federal Relations "// Collected Legislation of the Russian Federation of 05 May 2014 No. 18 (Part I), Art. 2153.
2. Order of the Government of the Russian Federation of November
17, 2008 No. 1662-p (as amended on February 10, 2017) "On the Concept of Long-Term Socio-Economic Development of the Russian Federation for the Period up to 2020" // Collected Legislation of the Russian Federation of November 24, 2008 No. 47 Art. 5489.
3. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/econReg/ aboutecon/ (appeal date 08/04/2018)
4. Blankenagel A. The General Distribution of Competences between the Federal Lands and the Statehood of Lands in Germany / A. Blankenagel // Status of the Subjects of the Federation / Conference March 28-29. Session 1. - Kazan, 2003. - p. 19.
5. Gligich-Zolotareva M.V. Delimitation of competences and powers
between the levels of public authority: foreign experience / M.V. Gligich-Zolotarev // Journal of Russian Law. - 2003. - № 4. - p. 14.
6. Fursov A.A. Institute of Federal Intervention as a Form of Consti-
tutional Legal Responsibility of the Subjects of the Russian Federation // Bulletin of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Issue No. 2, 2008. P. 3.
7. Item "c" of Article 83 of the Constitution of the Russian Federa-
tion of December 12, 1993 // SZ RF. 2009. № 4. Art. 445.
8. Order of the Administration of the President of the Russian Fed-
eration of March 22, 2005 No. 384 "On Approval of the Model Regulations on the Chief Federal Inspector in the Subject of the Russian Federation of the Office of the Plenipotentiary Representative of the President of the Russian Federation in the Federal District" - Access Mode: http: // www. www.saratovgfi.ru/. -06.08.2010
9. On the Strategy of the state national policy of the Russian Fed-
eration for the period until 2025: Decree of the President of the Russian Federation of December 19, 2012 No. 1666 // President of the Russian Federation. 2012. 19 dec.
10. Dobrynin, N. M. New Federalism: A Conceptual Model of the Government of the Russian Federation: author. dis. ... Dr. Juridical Sciences / Dobrynin N. M. - Tyumen, 2004. S. 24-25.
x 2
CO ^
0
СЧ
<0
01
