CC BY
283
_ __tn^^b I / I I IJI/Êlf
SS ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-имени O.E. Кугафина (МПОА)
Валериан Алексеевич ЛЕБЕДЕВ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ lebedev_va@bk.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© В. А. Лебедев, 2018
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
Аннотация. Важную роль в проведении единой федеративной политики государства, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации играет институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. В статье рассматриваются причины введения этого института, его роль в укреплении российского государства и перспективы дальнейшего совершенствования и развития. Ключевые слова: Президент РФ, полномочный представитель, федеральный округ, субъекты РФ, Конституция.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.46.6.088-096
y. A. LEBEDEV,
Doctor of Law, Professor, Professor of Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Honoured Scolar of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation
lebedev_va@bk.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
THE ESTABLISHMENT AND EVOLVEMENT OF THE INSTITUTION OF THE PLENIPOTENTIARY REPRESENTATIVE OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN FEDERAL DISTRICT
Abstract. An important part in conducting of a unified federal practice of the state in ensuring the coordinated functioning and interaction of federal bodies of state power and state authorities of the constituent entities of the Russian Federation, is played by the institution of plenipotentiary representatives of the President in federal districts. This article presents the reasons of occurrence of this institution, its role in strengthening the Russian state and the prospects for further improvement and development. Keywords: President of the Russian Federation, plenipotentiary representative, federal district, subjects of the Russian Federation, Constitution of the Russian Federation
Президент РФ занимает особое место в системе высших органов государственной власти, что проявляется в его конституционно закрепленных функциях. Так, Президент «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80 Конституции РФ). Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Как глава государства Президент представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий. В целях оказания помощи Президенту РФ в выполнении им конституционных полномочий создаются различные органы и назначаются должностные лица, среди которых важную роль играет институт полномочных представителей Президента РФ.
За сравнительно небольшой промежуток времени этот институт неоднократно менялся и совершенствовался, наполнялся новым содержанием.
Обратимся к истории. Институт полномочного представителя в Российской Федерации берет свое начало с I съезда народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., на котором была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. К тому времени властные структуры в регионах практически перестали существовать. Провозглашенный Президентом Б. Н. Ельциным так называемый «парад суверенитетов» существенно ослабил всю систему государственной власти страны. Практически полностью была разрушена и прежняя система взаимоотношений центра с регионами.
Ряд руководителей регионов, а это было особенно заметно после августовского путча 1991 г, не поддерживали Президента. В создавшейся ситуации Президент издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»1. Согласно ст. 5 этого Указа в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР учреждаются представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в этих республиках. В целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда Президентом РСФСР назначаются его представители на местах. Согласно названному Указу исполнительно-распорядительные функции государственного управления в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций, ставших фактическими правопреемниками соответству- ё
ющего исполнительного комитета Совета народных депутатов. >
1 Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 № 75 «О некоторых вопросах деятельности ор- п
ганов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991. № 34.
Ст. 1146.
<
ДАРСТВА
>
___ш^ж р. r+THL 1кг
90 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
В целях успешной реализации Указа Президент издал распоряжение, которым было утверждено Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде2. Буквально через два дня аналогичное распоряжение он издает о представителях Президента в республиках3. Но поскольку эти акты носили временный характер, в них не были закреплены задачи, права и обязанности полномочных представителей, не были определены меры ответственности, которые могли бы быть применены к ним в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения полномочными представителями своих функций. Что касается самих функций, то они также четко не были определены4.
К концу 1991 г представители Президента РСФСР были назначены более чем в половине субъектов, за исключением республик. Там этот процесс несколько затянулся5.
Каковы же были причины введения Президентом РСФСР своих представителей? По мнению В. Н. Лысенко, главной причиной введения Президентом РСФСР своих представителей является то, что ему не удалось сразу сместить с руководящих постов на местах «старую номенклатуру» и поставить лояльных своей политике руководителей, которых к тому же на тот период объективно было не так много6. Что же касается обязанностей представителей Президента, то они не были четко определены. Представители Президента должны были информировать Президента о ситуации, сложившейся в регионе в различных сферах деятельности. И пожалуй, основное — о степени политической лояльности главы субъекта и его окружения Президенту.
Противостояние элит нарастало, и в апреле 1992 г. VI съезд народных депутатов РФ рекомендует упразднить этот институт. В это же время Президент инициировал проверку деятельности региональных администраций, в результате которой Контрольное управление Президента выявило серьезные нарушения в их деятельности, и вопрос об упразднения данного института с повестки дня был снят. Указом Президента РФ от 15.07.1992 № 765 было утверждено новое
2 Распоряжение Президента РСФСР от 31.08.1991 № 33-рп «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=221516 (дата обращения: 26.01.2017).
3 Распоряжение Президента РСФСР от 02.09.1991 № 34-рп «Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=EXP;n=221520 (дата обращения: 26.01.2017).
4 Лебедев В. А. Причины и условия появления института полномочного представителя Президента в Российской Федерации (1990—2000 гг.) // Проблемы права. 2017. № 5. С. 63—64.
5 К примеру, в Республиках Татарстан и Башкортостан представители Президента до 2000 г. так и не были назначены.
6 Лысенко В. Н. История повторяется трижды. По поводу создания семи федеральных округов на территории Российской Федерации // Российская газета. 2000. 16 мая. С. 4.
Положение о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге7.
Этим Положением устанавливался порядок назначения и освобождения представителей Президента от должности. Теперь они назначались Указом Президента, подчинялись ему и несли перед ним персональную ответственность.
Известные события конца 1993 г. и их последствия коренным образом изменившие политическую ситуацию в стране, способствовали дальнейшему преобразованию института представителей Президента РФ в регионах. Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»8, в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти», было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.
Указом от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти. Исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов, были в нарушение действующей Конституции возложены на администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации9.
Президент РФ добился легитимации института своих представителей в Конституции РФ. Согласно п. «к» ст. 83 Президент РФ получил право назначать и освобождать от должности своих полномочных представителей. Причем Конституция предоставляет ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь своих представителей10.
10 июня 1994 г. Президент издает Указ № 1186 «О полномочных представителях Президента РФ в субъектах Российской Федерации»11, согласно которому назначенные ранее представители Президента в республиках, краях, областях, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге
7 Указ Президента РФ от 15.07.1992 № 765 «Об утверждении Положения о Представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» // Российская газета. № 176. 24.07.1992.
8 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
9 Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. М. : Проспект, 2015. С. 27.
10 В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Помимо рассматриваемого нами института полномочных представителей в федеральных округах, полномочные представители Президента представляют интересы Президента в фе- п деральных органах государственной власти: в Совете Федерации Федерального Со- > брания РФ, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, в Конституционном > Суде РФ. п
11 Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1186 «О полномочных представителях Президента п Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 698. ДАРСТВА
>
92
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ Н>УКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—S имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
стали именоваться полномочными представителями Президента России в соответствующих субъектах РФ.
Несколько позже Указом Президента РФ от 09.07.1997 № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»12 институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ.
Полномочия представителей Президента постоянно увеличивались. При полномочных представителях были учреждены региональные коллегии, в которые по должности вошли руководители органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. В 1996 г. в структуре Администрации было создано Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации13.
К концу 1990-х гг. представители Президента заметно утратили свою роль в проведении политики на своей территории. Большее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за «политику», кадры и пр.14
Это было одной из причин, по которой в Администрации Президента стали задумываться о кардинальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный. В 1997 г. Указом Президента было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько субъектов Федерации15.
К 1999 г. наметилась конфедеративная направленность в историческом движении российского государства. Возникла необходимость в укреплении российской государственности.
В 2000 г. внутри федеральной власти в целом и президентуры в частности сложился полный консенсус относительно того, что в стране нужно наводить порядок и что ресурсов, необходимых для этого, вполне достаточно. Стала осуществляться корреляция государственной политики, направленная на повышение эффективности государственного управления в условиях федерализма. Был провозглашен курс на укрепление вертикали исполнительной власти. И, несмотря на отсутствие необходимого единства в конкретных подходах, была проведена целая серия успешных централизованных реформ. Все главы в субъектах РФ так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации. Предотвращение распада государства, недопущение дезинтеграции через
12 Указ Президента РФ от 09.07.1997 № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.
13 Лебедев В. А. Законодательные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Челябинск, 1999. С. 34.
14 Иванов В. Путинский федерализм (Центральные реформы в России в 2000—2008 годах). М. : Территория будущего, 2008. С. 56.
15 Указ Президента РФ от 09.07.1997 № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.
"Т^ЕСТНИК
/ 1_Ь УНИВЕРСИТЕТА
I-имени О. Е, Кутафина (МГЮА)
93
упрочение суверенитета страны стало побудительной причиной образования федеральных округов, а еще одним важным инструментом в руках Президента России стал институт полномочных представителей в федеральных округах16.
Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 было утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе17. В этом документе подчеркивается, что институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах учреждается «...в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».
К настоящему времени в нашей стране существует 8 федеральных округов:
— Центральный федеральный округ (Центр федерального округа — г. Москва);
— Северо-Западный федеральный округ (Центр федерального округа — г. Санкт-Петербург);
— Южный федеральный округ (Центр федерального округа — г. Ростов-на-Дону);
— Северо-Кавказский федеральный округ (Центр федерального округа — г. Пятигорск);
— Приволжский федеральный округ (Центр федерального округа — г. Нижний Новгород);
— Уральский федеральный округ (Центр федерального округа — г. Екатеринбург);
— Сибирский федеральный округ (Центр федерального округа — г Новосибирск);
— Дальневосточный федеральный округ (Центр федерального округа — г. Хабаровск).
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе — должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивающее реализацию его конституционных полномочий главы государства. Полномочный представитель является государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ, назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ, подчиняется и подотчетен непосредственно Президенту РФ и назначается на срок, не превышающий срока исполнения Президентом РФ своих полномочий.
Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации. Назначение на должность заместителей полномочных представителей Президента РФ, помощников полномочных представителей Президента РФ, освобождение их от должности, а также
16 Пастухова Н. Б. Конституция РФ 1993 года — важный этап становления государствен- ё
ного суверенитета России // Современный российский конституционализм: проблемы >
теории и практики : сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права
17
00
России, посвященный 15-летию Конституции Российской Федерации / отв. ред. С. В. На- п
рутто, Е. С. Шугрина. М., 2008. С. 98. п
См.: СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112. (в ред. Указа Президента РФ от 20.03.2017 № 120). ДАРСТВА
>
__ш^ж р. r+THL 1кг
94 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кутафина (МПОА)
применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются руководителем Администрации Президента РФ.
Властными полномочиями представитель Президента в федеральном округе не наделен. В то же время он имеет право запрашивать и получать необходимые ему документы, организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента, ход реализации федеральных программ; имеет право беспрепятственного доступа в любые организации в федеральном округе.
При полномочных представителях функционирует ряд консультативных совещательных органов.
Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что благодаря учреждению института полномочного представительства Президента в федеральных округах удалось: организовать связь главы государства с субъектами Федерации, информирование Президента по всем проблемным аспектам взаимодействия органов государственной власти всех уровней и тем самым повысить эффективность их взаимодействия; обеспечить единство правового пространства России; вывести региональные подразделения федеральных структур из-под влияния органов власти субъектов Федерации; снизить напряжение на уровне субъектов Федерации, многочисленные конфликты, в том числе связанные с переделом собственности; развить и повысить эффективность взаимодействия внутри страны в экономической, политической и других сферах на базе создания федеральных округов; повысить эффективность института федеральных инспекторов, выполняющих задачу связующего звена между полномочным представителем и субъектами Федерации18.
С момента создания и до настоящего времени не прекращаются споры о будущем института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Одни авторы полагают, что этот институт в перспективе должен быть ликвидирован. Другие же, наоборот, считают, что он должен получить дальнейшее развитие. Некоторые исследователи, поддерживая сохранение этого института, полагают, что целесообразно переподчинить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах Председателю Правительства РФ и создать вместо института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах институт полномочных представителей Правительства РФ19.
По мнению В. Ю. Мазурова, одна из проблем видится в том, что статус полномочного представителя Президента в федеральном округе представляется в чем-то аналогичным статусу федерального министра или руководителя иного федерального органа исполнительной власти. По его мнению, сходство значительно усиливает датированный 29 января 2010 г. Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в ст. 6 и 11 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"», который ввел в отечественное законодательство о государственном строительстве весьма интересную новеллу. Отныне полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах
18 Кандалов П. М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах : дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 169—170.
19 Матюшкин Г О. Полномочный представитель Президента Российский Федерации в федеральном округе как субъект контрольной власти // Политический журнал. 2005. № 8. С. 32.
законодательным путем предоставлена возможность одновременно замещать и государственные должности членов Правительства РФ (заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров). Становясь членами Правительства РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, по сути дела, становятся представителями не только Президента РФ, но и Правительства России, а следовательно — представителями всей системы федеральной исполнительной власти20.
На наш взгляд, здесь не все так просто. Президент РФ не входит в систему органов государственной власти, и действующая Конституция не дает оснований отнесения его к исполнительной власти. Мы полагаем нецелесообразной реорганизацию института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства РФ, поскольку представители Президента РФ выполняют задачи и функции, не свойственные иным государственным органам и не могущие быть эффективно реализованными полномочными представителями Правительства РФ в федеральных округах.
Полномочные представители в федеральных округах являются представителями Президента как главы государства. Они регулярно встречаются с Президентом и главой его Администрации. Основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.
Мы полагаем необходимым расширение функций полномочных представителей Президента РФ по обеспечению единого правового пространства. Представляется целесообразным наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правом внесения предложений о целесообразности принятия ими того или иного правового акта.
На наш взгляд, институт представителя Президента за время своего существования доказал свою политическую жизнеспособность. Конечно, сложно сказать, какой отрезок времени определен функционированию этого института. Возможно, что при укрупнении субъектов Российской Федерации отпадет необходимость в этом институте. Однако в настоящее время в условиях санкций, глобального экономического кризиса особое значение приобретает своевременная реализация на местах антикризисных мероприятий, инициируемых федеральной ё
государственной властью. И здесь важная роль отводится представителям Пре- >
зидента РФ в федеральных округах.
00 >
Ё
20 Мазуров В. Ю. Федеральные округа в территориальной системе организации государствен- п
ной власти в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 29. ДАРСТВА
>
96
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—S имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Иванов В. Путинский федерализм (Центральные реформы в России в 2000— 2008 годах). — М. : Территория будущего, 2008.
2. Кандалов П. М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах : дис. ... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2004. — С. 169—170.
3. Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. — М. : Проспект, 2015.
4. Лебедев В. А. Законодательные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. — Челябинск, 1999.
5. Лебедев В. А. Причины и условия появления института полномочного представителя Президента в Российской Федерации (1990—2000 гг.) // Проблемы права. — 2017. — № 5. — С. 63—64.
6. Лысенко В. Н. История повторяется трижды. По поводу создания семи федеральных округов на территории Российской Федерации // Российская газета. — 2000. — 16 мая.
7. Мазуров В. Ю. Федеральные округа в территориальной системе организации государственной власти в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2015.
8. Матюшкин Г. О. Полномочный представитель Президента Российский Федерации в федеральном округе как субъект контрольной власти // Политический журнал. — 2005. — № 8.
