CC BY
336
References
1. Lipchanskaya M.A. Participation of Citizens of the Russian Federation in the Management of Affairs of the State: Problems of Constitutional Legal Regulation and Implementation. Moscow: DMK Press, 2011. 238 p.
2. Avakyan C.A. Democracy of the Protest Relations: the Constitutional-legal Dimension of // The Constitutional and municipal law. 2012. No. 1. P. 3-17.
3. Velichanskaya Y.N. Freedom of Public Opinion as a Constitutional-legal Category: diss.... cand. Of law. M., 2016. 184.
4. Prudentov R.V. Methods of Regulation of the Protest Relations: Development Trends in Recent Years // Constitutional and municipal law. 2014. No. 10. P. 7-13.
5. Salikhov D.R. Protest Relations in the Constitutional Law: Issues of Theory // Constitutional and municipal law. 2014 № 1. P. 66-73.
6. Riekkinen M.A. Constitutional and Legal Framework of a Constructive Protest: diss. ... doct. of law. Sciences. GAOWO, Tyumen State University, 2017. 438 p.
7. Rosas A. Article 21//G. Alfredsson and A. Eide (eds.). Universal Declaration of Human Rights. A Common Standard of Achievement. The Hague, Boston, London, 1999. 437 P.
8. Avakyan S.A. Public Power: Constitutional and Legal Aspects // Vestnik of Tyumen State University. 2009. P. 7-8.
9. Habermas J. Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge, Massachusetts, 1996. 299 p.
10. Rubanova M.E. Constitutional Right to Participate in the Cultural Life in the System of Constitutional Rights and Freedoms of Man and Citizen in the Russian Federation // Bulletin of the Saratov State Law Academy 2010. No. 3 (73). P. 44-47.
11. Chirkin V.E. Constitution in the XXI Century: Comparative Law Research. M., 2011. 656 p.
УДК 342.511
В.И. Радченко, О.А. Угланова
АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РАБОЧИЙ АППАРАТ, ИЛИ ЧЕТВЕРТАЯ ВЕТВЬ ВЛАСТИ
Введение: статья посвящена правовой природе становления Администрации Президента РФ. При любой форме правления, прежде всего республиканской форме правления ни один глава государства не может не опираться и не обойдется без по-
© Радченко Василий Иванович, 2017 2
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права (Саратовская 73
государственная юридическая академия) ^
© Radchenko Vаsiliy Ivanovich, 2017
Doctor of law, Professor of the Constitutional law department (Saratov State Law Academy) © Угланова Оксана Александровна, 2017
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия)
© Uglanova Oksana Aleksandrovna, 2017
Candidate of law, Associate professor of the Constitutional law department (Saratov State Law Academy) 109
дотчетного ему рабочего аппарата — Администрации. Цель: установить является ли Администрация Президента РФ рабочим аппаратом или четвертой властью. Методы: системный подход, методы сравнения, описания, интерпретации; теоретические методы формальный и диалектической логики. Применялись частнонаучные методы сравнительно-правовой и метод толкования правовых норм. Результаты: проанализированы позиции ученых и действующего законодательства. Вывод: установлено что функции, задачи, естественно, различны в зависимости от формы правления — парламентарной или президентской. Несмотря на то, что в юридической, философской, исторической литературе детально исследовались такие вопросы, как возникновение института Президента, его роль и значение для реформирования российской государственности, недостаточно показана роль и значение такого государственного органа, как Администрация Президента РФ, тогда как Администрация Президента — это, прежде всего, один из элементов публичной власти страны.
Ключевые слова: Администрация Президента РФ, взаимодействие частей Федерации, модернизация, постановления Конституционнго Суда РФ.
V.I. Radchenko, O.A. Uglanova PRESIDENTIAL ADMINISTRATION
OF THE RUSSIAN FEDERATION: WORKING APPARATUS OR THE FOURTH BRANCH OF POWER
Background: the article is devoted to the legal nature of formation of the Presidential administration of the Russian Federation, to the identification of its historical-legal aspect. Under any form of government primarily republican form of government, no head of state dispenses with the accountable staff — Administration. Objective: the authors of the article suppose to find whether the Administration of the President is the working apparatus or is the fourth power. Methodology: in doing the research the following methods of research were used by the authors: systematic approach, methods of comparison, description, interpretation; theoretical methods of formal and dialectic logic. Methods of comparative law and the method of legal norms interpretation were also applied. Results: Positions of scientists and the current legislation were analyzed. Conclusions: the authors found out that functions, tasks are different depending on the form of government — parliamentary or presidential. Despite the fact that in legal, philosophical, historical literature such questions as generating the institute of the presidential power, its role and importance for the reforming of the Russian state were thought through, but in our opinion the role and importance of such body as the Presidential administration of the Russian Federation do not acquire enough interpretation.. The authors come to the conclusion that the role of the Administration of the President is primarily one of the elements of the public authority of the country.
Key-words: the administration of the President of the Russian Federation, the interaction of the parts of federation, modernization, decrees of the Constitutional Court of the Russian Federation.
| До принятия Декларации о государственном суверенитете Российской Со-
ветской Федеративной Социалистической республики 12 июня 1990 г. принцип разделения властей как необходимый и демократический способ организации государственной власти не признавался ни наукой советского государственного права, ни самой практикой советского государственного строительства. Советское (Российское) государство, его властные структуры функционировали и 110 обеспечивали государственную и территориальную целостность. В Конститу-
ции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. де-юре были закреплены не органы власти, а партийные комитеты — от Центрального Комитета КПСС до местного, без ведома и согласия которых не принимались решения ни законодательными, ни исполнительными органами. Даже судебная власть не была свободна от «политической целесообразности» принятия решений. Удивительно, но более чем семь десятилетий уникальность такого явления в истории государств, как государственная партия и партийность всего государственного механизма снизу доверху обеспечивали его жизнеспособность и суверенитет.
Нельзя не согласиться с мнением авторитетнейшего государствоведа, одного из разработчиков Конституции РФ Б.С. Эбзеева, который писал, что новое общество нуждается в отстаивании собственных ответов на вызовы эпохи [1, с. 5-15].
Следовательно, сам принцип разделения властей, постепенно утверждающийся сначала в СССР, а затем и в российской государственности, не мог не «вызвать к жизни» такой институт власти, как Президент РФ.
По сути с созданием нового для России института власти — власти Президента РФ — начался процесс модернизации государственного механизма, его основных направлений [2, с. 316]. Россия приступила к созданию новой правовой системы, отвечающей особенностям российской государственности, идеологическим, экономическим, духовным потребностям общества [3, с. 231].
В юридической, философской, исторической литературе рассматривалось и само возникновение института Президента, его роль и значение для реформирования российской государственности, однако, на наш взгляд, недостаточно показана роль и значение такого государственного органа, как Администрация Президента РФ. Согласно Указу Президента РФ Администрация в соответствии с п «и» ст. 83 Конституции РФ обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации1.
Естественно, что на протяжении 26 лет существования института Президента (сначала как глава исполнительной власти, высшее должностное лицо, а затем, с принятием Конституции РФ 1993 г. — глава государства) не могли не меняться значение и функции его «рабочего» аппарата — Администрации Президента РФ. Изучение функций Администрации Президента РФ, определение ее места и роли в государственном механизме власти позволяет выделить несколько этапов становления. «Днем рождения» Администрации Президента РФ считается 19 июля 1991 г. Тогда она была создана исключительно как рабочий аппарат для обеспечения деятельности не только Президента, но и вице-президента и председателя Правительства.
В своем становлении и развитии прошла 5 этапов. Однако после 6 апреля 2004 г. было издано еще 12 указов Президента России (последний от 25 августа 2016 г. № 430 [4, с. 66-67]), дополняющий, уточняющий или исключающий ряд предыдущих.
Мы не случайно упомянули эти даты в истории Российского государства. Немного свидетелей тому, когда в 2002г. в Москве было поручено (естественно, не без участия Администрации) МИДу России, Министру обороны РФ подготовить
1 Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от 25 августа 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15, ст. 1395; 2016. № 35, ст. 5302. 111
новую редакцию «Концепции национальной безопасности России», учитывающую угрозу терроризма и определение мер по борьбе с ним [4, с. 66-67].
Объем полномочий и функций Администрации Президента РФ дает возможность представить объективную картину ее деятельности.
В связи с этим считаем необходимым назвать органы Администрации Президента РФ, которыми непосредственно руководит он сам. Речь идет не о простом перечислении их задач и функций, а о выполнении возложенных на Президента Конституцией РФ функций регулирования взаимной ответственности и свободы государства и личности, определения пределов государственного вторжения в сферу жизнедеятельности человека и автономии личности [5, с. 256-257].
Итак, это: Руководитель Администрации, первые заместители Руководителя Администрации: заместитель Руководителя Администрации — пресс-секретарь Президента РФ, заместитель Руководителя Администрации, помощник Президента РФ, включая помощников Президента РФ — начальников управления Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, специальный представитель Президента РФ по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта, специальный представитель Президента РФ по развитию торгово-экономических отношений с Украиной, старшие референты и референты Президента РФ и иные должностные лица Администрации (в ред. указов Президента РФ от 11 февраля 2013 г. № 128; от 31 декабря 2014 г. № 837; от 25 августа 2016 г. № 430), Секретарь Совета Безопас-Й ности РФ.
? Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности в Ад-
3 министрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных: Уполно-| моченного при Президенте РФ по правам ребенка, а также начальников управ-I ления Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений | Администрации, первого заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ и ! помощников Секретаря Совета Безопасности РФ (в ред. указов Президента РФ ! от 12 января 2010 г. № 59; от 11 февраля 2013 г. № 128; от 31 декабря 2014 г. | № 837); определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность | и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему; 'I утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных | подразделений Администрации.
| Представляется, что при любой форме правления, прежде всего республи-
канской, ни один глава государства не может не опираться и не обойдется без подотчетного ему рабочего аппарата — Администрации. Функции, задачи, ё естественно, различны, в зависимости от формы правления — парламентарной § или президентской. Однако при любых обстоятельствах — это ключевой элемент | при выполнении возложенных на Президента Конституцией РФ функций. Это | не застывшая форма власти главы государства, а постоянно, в зависимости от обстоятельств порой ключевой центральный, постоянно функционирующий аппарат, призванный в т.ч. выполнять задачи, не всегда соответствующие его положению в государстве и государственном аппарате, во взаимоотношениях со всеми органами публичной власти данного государства.
Несмотря на различие подходов ученых, юристов, имеются мнения о том, что 112 Администрация Президента РФ является самостоятельной политической силой,
«теневым правительством» [6, с. 347], действующим под непосредственным руководством Президента, координирующим все органы и структуры государственной власти [7, с. 238] и т.д., мы убеждены в том, что Администрация Президента обеспечивает выполнение Президентом страны его функций и полномочий, четко оговоренных в первую очередь не только в нормах гл. 4 (ст. 80) Конституции РФ, но и в Конституции в целом.
Более того, если внимательно проанализировать Положение об Администрации Президента РФ, то можно убедиться в том что нет такой области деятельности Администрации Президента РФ, которая могла бы «выпасть» из поля зрения главы государства [8, с. 10]. Вместе с тем, соглашаясь с данным тезисом, мы считаем, что роль полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе — Федерального инспектора и его аппарата в субъекте РФ была особенно важна на этапе становления новой государственности в России, т.е. с 90-х гг.
Анализируя роль, функции, значение и эффективность деятельности Администрации Президента РФ, мы не могли не затронуть такую должность в аппарате полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, как Главной федеральный инспектор аппарата полномочного представителя Президента.
Речь идет о правовой политике государства, ее конституционно-правовом содержании, системе деятельности государственных органов, подчиненной одной цели — эффективности механизма не только регулирования, но и оптимизации правовой системы государства [9, с. 231]. Федеральный инспектор (в данном случае — в Саратовской области) призван обеспечить, организовать на уровне субъекта РФ систему действий, направленных на решение основных задач, определяемых, в частности, «Положением о Главном федеральном инспекторе аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе (25.03.2017)»2. Перечень задач и функций Главного федерального инспектора включают в себя организационные функции по реализации внутренней и внешней политики Президента РФ; функции контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ; вопросы кадровой политики Президента РФ.
Целый ряд задач и функций Главного федерального инспектора отнесен к ведению полномочного представителя Президента РФ. Это обеспечивается его положением в соответствующем округе. Данные функции подробно расписаны и конкретизированы и в целом совпадают с функциями и задачами по осуществлению единой политико-правовой системы страны. Это и есть вертикаль власти Президента от центральной до местной.
Не вызывает сомнений целесообразность существовании этого института и в настоящее время.
Сегодня в Российской Федерации действуют структуры силового блока страны: ФСБ, Генеральная прокуратура, Следственный комитет, МВД (со всеми округами), Росгвардия; гражданские институты власти, в т.ч. уполномоченный по правам ребенка и человека, и т.д.
Все приведенные аргументы лишь подтверждают наше предположение и видение значения и роли Администрации Президента РФ в системе разделения властей не только как «рабочего» вспомогательного аппарата главы государства, а как самостоятельный орган власти. Мы сознательно, как и ряд других авто-
2 URL: //http://federalrb.ru/apparat/normbase.htm?id=5 (дата обращения: 15.09.2017).
113
ров, не стали перечислять функции почти всех подразделений Администрации Президента, а также полномочия Представителя Президента РФ в федеральном округе. Свою задачу мы видим в том, чтобы попытаться показать и доказать, что институт Президента РФ — это самостоятельная четвертая ветвь власти, не укладывающаяся в классическую теорию Ш.-Л.Монтескье [10, с. 182].
Администрация Президента РФ, как и Правительство России, это, прежде всего, один из элементов публичной власти страны. Естественно Администрация подчотчетна Президенту, а ее значение, роль и функции направлены и подчинены одной цели — единству государственного управления, его стабильности; единству политического пространства страны; а Указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878 «Об управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» (в ред. от 19 сентября 2017 г.)3 по сути, направлен на «чистоту», «прозрачность» формирования всего государственного аппарата страны, в частности, высших эшелонов власти: Правительства, Администрации Президента, Федерального Собрания — его обеих палат, Конституционного и Верховного судов РФ, Счетной палаты, Генеральной прокуратуры, глав субъектов РФ. Таким образом, речь идет об органах публичной власти, обеспечивающих поступальное и эффективное управление вверенным участком работы. Представляется, что это лишь один из аргументов самостоятельности президентской власти в системе разделения властей в Российской Федерации.
Считаем также, что более чем за 200-летнюю историю сам принцип разделения властей трансформировался в зависимости от особенностей той или иной страны. Неизменным остается тот факт, что нигде в мире эти ветви власти не рассматриваются как обособленные напротив, речь идет только о разделении функций единой публичной власти, ее органов, а для Российской Федерации принцип разделения властей выступает как функция Президента по согласованному взаимодействию и форма реализации задач законодательной, исполнительной и судебной властей, как обязательное условие существования для России такого вида федерации, как «унитарный федерализм».
Видимо, не случайно разработчики Конституции РФ 1993 г., закрепляя в ст. 10 принцип разделения властей как основы конституционного строя РФ на законодательную, исполнительную и судебную, в ст. 11 декларируют, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют четыре ветви власти: Президент РФ, Федеральное собрание — Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство и суды.
Решения Конституционного Суда РФ, касающиеся анализа и нормативного содержания ст. 80 Конституции РФ, не вызывают никаких сомнений и в их справедливости. Не случайно в них не говорится о роли и значении такого органа публичной власти, как Администрация Президента РФ. Существует масштабный перечень полномочий этого органа публичной власти, без которого сами полномочия Президента как главы государства были бы неосуществимы, что вновь подтверждает самостоятельность четвертой ветви власти — Власти Президента РФ.
114
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 49, ч. VII, ст. 6399; 2017. № 39, ст. 5682.
Библиографический список
1. Эбзеев Б.С. Современный конституционализм как синтетическое единство естественного и позитивного права // Государство и право. 2015. № 12. С. 5-15.
2. Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации / под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2003. 316 с.
3. Правовая политика. Право. Правовая система / под ред. А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2013. 384 с.
4. Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. 140 с.
5. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России опыт синтетического исследования М.: Проспект, 2014. 336 с.
6. Окуньков П.А., Рожин В.А. Вето Президента: научно-практическое пособие. М.: Городец, Формула права, 1999. 352 с.
7. Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: научно-практическое пособие. М.: Изд-во Института проблем риска, 2006. 238 с.
8. Борискова И.В. Формирование и полномочия Администрации Президента Российской Федерации // Территория науки. 2015. № 4. С. 95-99.
9. Малько А.В. Теория правовой памяти. М.: Юрлитинформ, 2012. 328 с.
10. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации / под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2000. 182 с.
В
с
References н
s
1. Ebzeev B.S. Modern Constitutionalism as a Synthetic Unity of Natural and а Positive Law // State and law. 2015. No. 12. Р. 5-15. T
'' о
2. Radchenko V.I. Public Power and Provision of the State Integrity of the Rus- 0 sian Federation. Saratov. 2003. 316 p. |
3. Legal policy. Law. Legal system. M., 2013. 231 p. а
4. Mamonov V.V. Constitutional Guarantees of National Security of Russia / under о the editorship of V.T. Kabysheva. Saratov: Publishing house GOU VPO «Saratov 0 state law Academy», 2004. 140 p. р
5. Ebzeev B.S. Constitution, Government and Freedom in Russia, Experience of | Synthetic Studies M.: Prospekt, 2014. 336 р. К
6. Perch P.A., Rozhin V.A. Veto of the President: Scientific-practical Manual. M.: а Gorodets, the Formula of law, 1999. 352 р. I
7. Lapina M.A. Implementation of Executive Power in the Russian Federation: | Scientific-practical Manual. M.: Publishing house of Institute of risk problems, № 2006. 238 p. 1
8. Boriskova IV. Formation and Powers of the Presidential Administration of the •s Russian Federation // Territory of science. 2015. No. 4. P. 95-99. 77
9. Malko A.V. Theory of Legal Memory. M.: Yurlitinform, 2012. 328 p.
10. Radchenko V.I. President in the Constitutional System of the Russian Federation / under the editorship of B. S. Ebzeev. Saratov: Publishing house Saratov State Law Academy, 2000. 182 p.
