CC BY
401
юридические науки
Лесных Елена Анатольевна
ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО ...
УДК 342.97
ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ
© 2017
Лесных Елена Анатольевна, аспирант
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119571, Москва, Проспект Вернадского, д. 84, e-mail: [email protected])
Аннотация. Объектом исследования данной статьи является Администрация Президента Российской Федерации как особый субъект административных правоотношений. Особое внимание уделено вопросам административно-правового статуса данного органа государственной власти. На основе анализа разработанных в научной литературе элементов административно-правового статуса государственных учреждений автор приходит к выводу, что Администрация Президента Российской Федерации в настоящее время не обладает самостоятельным административно-правовым статусом, ее статус является производным от правового статуса Президента Российской Федерации, обеспечение деятельности и контроль за исполнением решений которого образует функциональную направленность Администрации. Данный вывод обосновывается отсутствием властных полномочий данного государственного органа по принуждению иных лиц к исполнению решений Президента. Отмечены недостатки законодательного регулирования правового статуса Администрации Президента Российской Федерации для преодоления которых автором предлагается принятие специального закона об Администрации Президента Российской Федерации, в котором должны быть четко определены как правовая природа Администрации в качестве исполнительного органа власти при Президенте Российской Федерации, компетенция Администрации и отдельных структурных подразделений Администрации, права и обязанности должностных лиц Администрации, установлена ответственность этих должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей, другие элементы административно-правового статуса Администрации Президента Российской Федерации.
Ключевые слова: Администрация Президента Российской Федерации, административно-правовой статус, властные полномочия, законодательное регулирование.
THE ISSUES OF THE ADMINISTRATIVE-LEGAL STATUS OF THE PRESIDENTIAL ADMINISTRATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
© 2017
Lesnykh Elena Anatolievna, graduate student
Russian Academy of National Economy and Public Service under the President of the Russian Federation (119571, Russia,Moscow, Prospect Vernadskogo, 84, [email protected])
Abstract. The research object of this article is the Administration of the President of the Russian Federation as a special subject of administrative legal relations. Special attention is paid to issues of administrative and legal status of the public authority. Based on the analysis developed in the scientific literature elements of administrative legal status of state institutions the author comes to the conclusion that the Administration of the President of the Russian Federation currently does not have an independent legal and administrative status, its status is derived from legal status of the President of the Russian Federation, maintenance of activity and control over execution of decisions of which forms a functional orientation of the Administration. This conclusion is substantiated by the lack of authority of the relevant state authority for the coercion of other persons to the execution of the decisions of the President. Noted shortcomings in the legislative regulation of the legal status of the presidential Administration of the Russian Federation to overcome, which the author proposes the adoption of a special law on the administration of the President of the Russian Federation, which must be clearly identified as the legal nature of the Administration as the Executive authority of the President of the Russian Federation, the competence of the Administration and the individual structural units of the Administration, rights and duties of officials of the Administration, establishes the liability of officials for non-performance or improper performance of their duties, other elements of administrative and legal status of the presidential Administration of the Russian Federation.
Keywords: Administration of the President of the Russian Federation, administrative legal status, powers, legal regulation.
Классическая теория о разделении всех органов власти, государственных и муниципальных, на три больших подгруппы или ветви - законодательную, судебную и исполнительную, в настоящее время подвергается критическому переосмыслению, что обусловлено наличием в современной системе власти таких органов, которые не входят в вышеуказанную структуру.
По мнению некоторых исследователей, существует довольно большая группа публично-правовых учреждений, таких Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Всероссийская центральная избирательная комиссия, и другие [13, с.111; 16, с.106], которые наряду с «традиционными» органами государственной власти образуют систему публично-правовых учреждений.
Все вышеуказанные учреждения объединяет то, что, во-первых, они хотя и создаются государством, но не входят в систему органов исполнительной, а тем более законодательной или судебной власти и, как следствие, на них не распространяется принцип единства кассы, т.е. они имущественно обособлены от создавшего их публично-правового образования.
К числу таких публично-правовых учреждений стоит отнести и Администрацию Президента Российской Федерации (далее - Администрация), которая не входит
ни в одну из «традиционных» ветвей власти, поскольку ее правовой статус является производным от правового статуса Президента, который согласно Конституции Российской Федерации [1] является главой государства, и не входит ни в одну из вышеуказанных ветвей власти. Споры о правовом статусе Администрации и ее соотношении с исполнительной ветвью власти ведутся до сих пор, что является следствием не вполне ясной правовой определенности, преследующей этот орган с самого начала его возникновения[11, с.53].
Тем не менее, Администрация относится к органам государственной власти, о чем прямо указано в Указе Президента № 490 [3], учреждающим эту властную структуру, а следовательно, Администрация обладает своим собственным административно-правовым статусом, как и всякий иной государственный или муниципальный властный орган.
Административно-правовой статус различных государственных и негосударственных учреждений довольно интенсивно исследуется в научной литературе последних лет [См.: 7; 9; 10; 14; 15; 17].
Естественно, наибольший интерес к данной дефиниции проявлен со стороны ученых-административистов, исследующих взаимоотношения внутри структуры государственных органов, а также органов, наделенных
Lesnykh Elena Anatolievna juridical
THE ISSUES OF THE ADMINISTRATIVE ... science
властными полномочиями в отношении неопределенного круга субъектов при осуществлении своих служебных и общественных функций.
Так, например, Д.Н. Бахрах выделял в понятии административно-правового статуса такой элемент как цель функционирования органа власти, которая в свою очередь предусматривала задачи, стоящие на пути достижения определенной цели, и функции, как основные направления деятельности субъекта административной деятельности.
Данный целевой элемент определял совокупнось прав и обязанностей самого органа и его должностных лиц как элемент компетенции, и организационный элемент, определяющий структуру органа власти и взаимоотношения его структурных единиц [6, с.155].
Обобщая различные подходы к понятию административно-правового статуса государственных учреждения, А.В. Киселев разбил его на такие элементы, как:
- местоположение государственного учреждения в общей структуре какой либо системы власти и во взаимосвязи с другими властными органами;
- область общественых отношений, или сфера деятельности такого органа;
- нормативно возложенные на орган функции, или направление его деятельности;
- преследуемые при его создании цели, или целе-полагание деятельности;
- вытекающие из цели и нормативно закрепленные задачи функционирования органа;
- совокупность прав и обязанностей органа, или его компетенция;
- юридическая ответственность органа и его должностных лиц за действия или бездействие при осуществление своих функциональной деятельности [13, с.114].
Т.В. Ерохина укрупнила данную совокупность признаков и выразила ее в следующем виде:
- административная правосубъектность государственного учреждения (правоспособность и дееспособность);
- внешнеорганизационный блок (совокупность норм, отражающих взаимоотношения государственного учреждения с государством, включает создание, государственную регистрацию государственного учреждения, полномочия государственных органов в отношении государственных учреждений, лицензирование, административно-правовые гарантии прав и административную ответственность);
- внутриорганизационный блок (совокупность норм, регламентирующих действия по формированию и функционированию органа управления делами государственного учреждения) [9, с.64-65].
Рассматривая с этой точки зрения административно-правовой статус Администрации необходимо учитывать, что он неразрывно связан с административно-правовым статусом Президента, по сути, является его «симбиотическим элементом» [11, с.57], поскольку сама Администрация какими либо властными полномочиями, нормативно закрепленными, в настоящее время не обладает, о чем будет сказано несколько далее.
Что касается первого элемента административно-правового статуса Администрации, то ее правосубъектность, или нормативная закрепленность, определяется Положением об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента № 490 от 06.04.2004 года. Данный акт является основным, и нормативное регулирование отдельных структурных единиц Администрации также осуществляется на уровне президентских Указов, устанавливающих регламенты деятельности таких подразделений Администрации (например, Положение о государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации (далее -Положение о ГПУ), утвержденное Указом Президента 480
РФ от 28 мая 2004 г. № 699 [4]).
Данные акты никак не определяют место Администрации в общей структуре государственных органов, ни в порядке соподчиненности, ни в аспекте взаимосвязи, единственная взаимосвязь образуется с высшим должностным лицом - Президентом, чью деятельность обеспечивает Администрация, что еще раз подчеркивает наш тезис о том, что правовой статус Администрации является производным от статуса такого органа власти как Президент, то есть, по сути, Администрация не является самостоятельным органов власти, а является составным элементом более общего органа власти - Президента России, который хотя и персонифицируется в одном лице, но по существу представляет собой совокупность различных учреждений, обеспечивающих исполнение Президентом своих должностных обязанностей.
Также, законодательно не закреплена сфера общественных отношений, в которых Администрация уполномочена реализовать свою компетенцию, определена лишь общая функция - обеспечение деятельности Президента, контроль за исполнением решений Президента. Данная функция реализуется в задачах Администрации, перечисленных в п.4 Положения об Администрации. Это обстоятельство свидетельствует о том, что Администрация может реализовать свои полномочия практически во всех сферах общественной и государственной жизни, не имея при этом четко ограниченной сферы своей компетенции.
Не имеют законодательного закрепления и такой обязательный элемент любого правового статуса как права и обязанности Администрации, обозначенного в качестве государственного органа, можно лишь отметить размещенные в различных актах полномочия Администрации испрашивать различные сведения при осуществлении контроля за исполнением решений Президента( см. например п.5 Положения о ГПУ, ) или осуществлять проверки правильности сведений о доходах лиц, претендующих на замещение государственных должностей по представлению Администрации (ст.13.2 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [2]).
Следует особо отметить, что если воспрепятствование деятельности различных Уполномоченных при Президенте России образует состав административного правонарушения, то воспрепятствование деятельности Администрации как противоправное деяние против интересов государственной власти не рассматривается, здесь возможно лишь применение ст.19.7 КоАП РФ, которая во-первых, относится к административным правонарушениям в сфере управления, а во-вторых, контролирующая деятельность Администрации не вполне относится к категории государственного контроля, поскольку Администрация сама по себе не обладает функцией властного принуждения, она лишь может передавать полученные сведения Президенту, который и обладает этой самой функцией властного принуждения.
Из этого можно предположить, что деятельность Администрации не носит значимого характера, в связи с чем неисполнение запросов не расценивается как общественно-опасное деяние против государственной власти а лишь против порядка управления, или же, что представляется более верным, Администрация обладает неправовыми ресурсами воздействия на лиц, не предоставляющих необходимые сведения или искажающих такие сведения. Последний тезис подтверждается и недавней дискуссией о необходимости детального законодательного регулирования деятельности Администрации, во многом выпадающей из правового поля [12].
Аналогичным образом можно утверждать, что законодательно не закреплен такой элемент административно-правового статуса Администрации как юридическая ответственность самого органа и его должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей. В Положении об Baltic Humanitarian Journal. 2017. Т. 6. № 4(21)
юридические науки
Лесных Елена Анатольевна ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО ...
Администрации этот элемент фактически не упоминается. Единственно, где можно найти хоть какое то упоминание об ответственности сотрудников Администрации, это п.6 Указа Президента РФ от 27.12.2004 № 1603, регламентирующем деятельность Администрации по представлению кандидатов на должность руководителей субъектов Российской Федерации, где указано дословно следующее: «Должностные лица Администрации Президента Российской Федерации, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры» [5].
Из данного положения можно сделать вывод, что речь идет о сугубо дисциплинарной ответственности, поскольку нормы об ответственности сотрудников Администрации или иных лиц, представляющих сведения Президенту России о кандидатах на должность губернаторов в уголовном и административном законодательстве нет.
В Положении об Администрации и Положениях об отдельных структурных подразделениях Администрации наглядно представлен лишь внутриоргани-зационный блок административно-правового статуса государственного учреждения, поскольку в них раскрываются структура Администрации, система ее должностных лиц, принципы взаимодействия внутри самой Администрации. Но эти нормы лишь раскрывают функциональную направленность деятельности этих лиц и органов, не обозначая комплекс прав, обязанностей и ответственности.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что на настоящий день Администрация Президента Российской Федерации не обладает самостоятельным административно-правовым статусом. Закрепленные президентскими Указами Положения об Администрации и отдельных структурных подразделениях Администрации не позволяют утверждать о наличии элементов правосубъектности и внешнеорганизационного блока элементов, поскольку не закрепляют каких либо самостоятельных властных полномочий Администрации, а также совокупности прав, обязанностей и ответственности как самой Администрации, так и ее структурных подразделений и должностных лиц. В настоящее время можно говорить лишь о наличии внутриорганизационного блока элементов административно-правового статуса Администрации, что, разумеется, нельзя признать достаточным.
Такое состояние нормативного регулирования деятельности Администрации вызывает справедливую критику со стороны общественности, что может быть преодолено лишь принятием специального закона, в котором должны быть четко определены как правовая природа Администрации в качестве исполнительного органа власти при Президенте Российской Федерации, компетенция Администрации и отдельных структурных подразделений Администрации, права и обязанности должностных лиц Администрации, установлена ответственность этих должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей, другие элементы административно-правового статуса Администрации Президента Российской Федерации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
3. Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2004. № 15. Ст. 1395.
4. Указ Президента РФ от 28.05.2004 № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2004. № 22. Ст. 2147.
5. Указ Президента РФ от 27.12.2004 № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Доступ из СПС КонсультантПлюс.
6. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Эксмо, 2006. - 528 с.
7. Бубнов С.В. Административно-правовой статус религиозных объединений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003
8. Ерохина Т.В. Некоторые вопросы административно-правового статуса государственных учреждений // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 62 - 66.
9. Ерохина Т.В. Некоторые вопросы административно-правового статуса государственных учреждений // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 62 - 66.
10. Зиганшин М.М. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства (апатриды) - участников дорожного движения // Полицейская деятельность. 2014. № 6. С. 501 - 511.
11. Зуйков А.В., Валуева О.М. О природе Администрации Президента Российской Федерации и ее правовом статусе // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 53 - 57.
12. Иванов М. Администрации Президента советуют жить по закону // Коммерсантъ. 2013. 6 ноября.
13. Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие, элементы, особенности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 6. С.108-115.
14. Кравцова Е.А. К вопросу о содержании понятия «правовой статус государственных органов» // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 9 - 13.
15. Саидов З.А. Административно-правовой статус субъектов экономических отношений и проблемы его реализации // Полицейская деятельность. 2015. № 3. С. 141 - 155.
16. Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 101 - 111.
17. Шамрин М.Ю. Административно-правовой статус уполномоченного по правам ребенка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
Статья поступила в редакцию 13.09.2017
Статья принята к публикации 26.12.2017
