CC BY
432
УДК 94(470)
Вестник СПбГУ. Сер. 2. 2014. Вып. 1
Е. А. Тарасова
ПРОБЛЕМА ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА В ПРОЕКТАХ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ В НАЧАЛЕ 1990-х годов
В статье рассматриваются варианты федеративного устройства, предлагаемые различными политическими силами в проектах конституции России начала 1990-х годов. Анализируются проекты Конституционной Комиссии РФ, Президента РФ, Конституционного Совещания, а также альтернативные проекты российских политических объединений. Показаны отличительные черты федеративного устройства в конституционных проектах, подготовленных организациями демократического толка, коммунистическими объединениями, а также в проектах, представленных небольшими политическими организациями или отдельными авторами. Рассматривается развитие федеративных отношений РФ в начале 1990-х годов, политика субъектов Федерации во взаимоотношениях с центром. Исследуется характер Федеративного договора РФ, включенного в большинство конституционных проектов 1992-1993 гг. Выявляются ключевые проблемы становления федеративного устройства современной России: причины и процесс формирования асимметричной федерации, проблема суверенитета республик в составе РФ. Особое внимание уделено проблеме федеративного устройства в проекте Конституции России, вынесенном на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. Библиогр. 32 назв.
Ключевые слова: федеративный договор, конституция, политическая партия, конституционный проект, федеративные отношения, субъекты Федерации, федеративное устройство.
Ekaterina A. Tarasova
PROBLEM OF THE FEDERAL ORGANIZATION IN DRAFTS OF THE NEW CONSTITUTION OF RUSSIA IN THE BEGINNING OF THE 1990th
In the article the author considers variants of the Russian federal structure offered by various political forces in drafts of the Constitution of the Russian Federation in the beginning of the 1990th. These Constitutional drafts are offered by Constitutional Commission, President of Russia, Constitutional Meeting and alternative drafts which were offered by Russian political associations. Distinctive features of the federal structure in the constitutional projects prepared by the organizations of democratic sense, by communistic associations, and also in the projects presented by the small political organizations or certain authors are shown. The author analyzes development of the federal relations of the Russian Federation in the beginning of the 1990th, policy of subjects of Federation in relationship with the center is considered. Character of the Federal contract Russian Federation included in the majority of the constitutional projects of 1992-1993 is investigated. Key problems of formation of the federal structure of modern Russia come to light: the reasons and process of formation of asymmetric federation, a problem of the sovereignty of the republics as a part of the Russian Federation. The special attention is paid to a problem of the federal device in the draft of the Constitution of Russia, submitted for national vote on December 12, 1993. Refs 32.
Keywords: federal contract, constitution, political party, constitutional project, federal relations, subjects of Federation, federal structure.
На рубеже 1980 — 1990-х годов СССР переживал глубокие трансформационные процессы в области федеративных отношений. Обсуждалась возможность принятия новой Конституции СССР, которая должна была закрепить изменения советской государственности и федеративного устройства: «новая Конституция призвана
Тарасова Екатерина Александровна — кандидат исторических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9; [email protected]
Tarasova Ekaterina A. — Candidate of History, Assistant Professor, St. Petersburg State University, 7/9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
ознаменовать полный разрыв с наследием унитаризма, жесткой централизации и ведомственного диктата. Полная добровольность союзных республик, решительное усиление их роли в СССР, уважение их суверенитета и самостоятельности должны определять новое соотношение полномочий Союза ССР и союзных республик» [1, с. 123]. Целый ряд союзных республик провозгласили декларации о государственном суверенитете, шел процесс разработки нового союзного договора.
В РСФСР ситуация в области федеративного устройства в начале 1990-х годов была сложной. 12 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о независимости России и заявил о необходимости существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Декларации о государственном суверенитете начали принимать республики, водящие в ее состав, многие субъекты федерации, не являющиеся республиками, требовали расширения своих прав. Четыре из пяти автономных областей — Адыгея, горный Алтай, Карачаево-Черкесия и Хакасия заявили о своем преобразовании в республики [2, с. 19]. Положение усугубляла позиция М. С. Горбачева при подготовке нового союзного договора, когда автономии, находящиеся в составе РСФСР, приглашались к участию в переговорном процессе как самостоятельные единицы [3, с. 102]. В рамках реализации концепции «нового политического мышления», утверждающей суверенное право народов самостоятельно выбирать общественно-политическую и социально-экономическую модель развития [4, с. 149], 26 апреля 1990 г. Верховным Советом СССР был принят Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» [5]. Со своей стороны Б. Н. Ельцин в августе 1990 г. предложил субъектам РСФСР «брать столько суверенитета, сколько они смогут проглотить» [6, с. 6].
Результатом такой политики стал отказ республик в составе РСФСР от статуса автономий, объявление ими своего государственного суверенитета, суверенными республиками объявляли себя также российские автономные области. Как указывает А. Н. Аринин, «провозглашая свой государственный суверенитет, одни автономные республики уточняли, что они находятся в составе РСФСР, а другие - Татарстан и Чечено-Ингушетия - обходили этот вопрос молчанием. Все без исключения республики объявили о своем желании быть участниками учредительного Союзного договора. По всей вероятности, если бы такой процесс суверенизации закончился подписанием всеми бывшими автономными республиками договора о создании Союза Суверенных государств - ССГ, то распад Российской Федерации был бы предрешен» [7, с. 180-181].
Вслед за принятием Декларации о независимости России I Съезд народных депутатов РСФСР образовал Конституционную комиссию, основной задачей которой стала разработка новой конституции России [8, с. 2]. В 1990-1993 гг. в Конституционную комиссию поступали альтернативные конституционные проекты и предложения, которые отражали особенности переходного этапа к новой российской государственности. Наряду с вопросом о характере системы органов государственной власти проблема федеративного устройства России была самой острой. Свои варианты конституционного устройства предлагали различные общественные движения, партии, общественно-политические деятели. Созданные ими конституционные проекты показывали альтернативы политического развития российского общества и национально-государственного строительства. Было создано более 20 аль-
тернативных проектов Конституции, в которых содержатся различные варианты будущего федеративного устройства России. Следует отметить, что многие из этих проектов пережили существенную трансформацию в процессе создания, и модель федеративных отношений в разных вариантах одного проекта могла меняться. Так, в основном, официальном проекте новой Конституции, готовившемся в Конституционной комиссии, сначала говорилось о республиках и о «федеральных территориях», под которыми подразумевались территориальные единицы — края, области, города республиканского подчинения. В октябрьском (1991 г.) варианте они именовались «землями». В апреле 1992 г. в проекте были обозначены субъекты РФ, наряду с республиками перечислялись также края, области, автономные области, автономные округа [9, с. 125].
Летом 1990 г. в РСФСР была начата работа по подготовке Федеративного договора. События августа 1991 г. заставили ускорить процесс его создания. 31 марта 1992 г. Федеративный договор был подписан большинством входивших в состав РСФСР республик [10, с. 15-39]. Как показывает И. Н. Барциц, этот договор был именно подписан, а не «заключен». По мнению исследователя, тогда он «позволил избежать нарастания противостояния, сгладить противоречия, закрепить сложившееся на том историческом этапе соотношение сил» [11, с. 354]. Договор закрепил различия в статусе субъектов Федерации, республики в нем именовались «суверенными», «государствами» [10, с. 15-21]. 21 апреля 1992 г. соответствующие поправки были внесены в действующую Конституцию РФ, и на уровне Основного Закона республики впервые были названы суверенными [11, с. 354]. Федеративный договор был включен в официальный проект новой Конституции, разрабатываемый Конституционной комиссией. В проекте комиссии было рассмотрено два варианта оформления раздела, посвященного федеративным отношениям. Вариант А предполагал включение всего текста Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г. в Конституцию [12, т. 2, с. 66-73]. Согласно варианту Б, содержание трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, составляющих Федеративный договор, излагалось в консолидированном виде [12, т. 2, с. 73 -74].
Важно отметить, что Федеративный договор не имел учредительного характера: «Федеративный договор исходит из исторического факта существования Российского государства и ставит целью перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. <...> В России не создается новое государство, а обновляется существующее, устанавливается сбалансированная Федерация» [13, с. 10]. После подписания Федеративного договора его текст был включен в ряд альтернативных проектов.
Подписание Федеративного договора стало важной вехой формирования новых федеративных отношений в России. В то же время оно не решало многих проблем во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Как справедливо отмечает С. Шахрай, «перспективы продолжения процессов распада государственности грозили найти своё продолжение вслед за Союзом ССР и в России. Эта перспектива стала вполне реалистичной в ходе хаотической децентрализации субъектов России, вылившейся не без участия политического популизма центрального руководства в волну республиканских суверенитетов и президентств. Однако "суверенизация" бывших автономных образований России имела и ряд объективных причин. Она стимулировалась политическими разобщениями и борьбой двух ветвей федераль-
ной власти — исполнительной и законодательной в 1992-1993 гг., а также "шоковой" экономической политикой федерального правительства, в разработке которой регионы участия не принимали, но вынуждены были нести бремя ее негативных последствий» [2, с. 20]. Можно отметить еще одну причину «суверенизации». Она связана с мировоззренческими изменениями в российском обществе. Разочарование в социалистическом выборе, стремление найти свой собственный путь выхода из кризиса порождали желание самоопределения, независимости от растерянного, раздираемого противоречиями российского «центра». Похожие тенденции отмечает М. Ф. Полынов, обращаясь к проблеме распада «социалистического содружества» в Восточной Европе: «антикоммунистические революции в советском блоке были порождены не только тяжелым социально-экономическим положением, но и факторами, которые имеют отношение к политической, идеологической и духовной сфере общества. <...> Рыночная экономика рассматривалась не просто как форма социально-экономической организации общества, а как реализация мечты о достижении западного уровня жизни "здесь и сейчас"» [14, с. 116].
В создавшихся условиях принятие новой Конституции было насущной необходимостью в вопросе сохранения единства Российской Федерации. Поэтому характер федеративного устройства в различных конституционных проектах не столько отражал политические пристрастия их авторов, сколько был попыткой предложить наилучшее решение существующих проблем взаимоотношений центра и регионов.
Подготовленные альтернативные проекты условно можно разделить на три группы: проекты объединений демократического толка, проекты коммунистических организаций, наконец, в отельную группу можно выделить проекты Конституции, подготовленные, как правило, маленькими организациями или отдельными авторами и представляющие собой небольшие по объему тексты, иногда охватывающие лишь отдельные вопросы будущего устройства России. В эту же группу следует отнести и текст конституционного проекта ЛДПР, поскольку он небольшой по объему и оставляет без внимания многие важные вопросы государственного строительства.
Проекты конституции демократических общественных объединений. В проектах конституции будущая Россия определялась как федеративное государство. Анализируя эволюцию взглядов политических партий на проблемы государственности и развития федеративных отношений, В. Лысенко подчеркивает, что «демократическое движение России никогда не выступало за распад Российской Федерации. Оно предлагало мирные формы и методы сохранения его единства, развития федеративных отношений» [15, с. 178].
Проекты предусматривают широкие полномочия для субъектов федерации, а некоторые даже возможность их выхода из состава России. По проекту Российской христианско-демократической партии и партии конституционных демократов Российская Федерация является государством, созданным на основе добровольного союза свободных и равноправных Государств и Федеральных Земель, территорий, которые образуют единую территорию Российской Федерации, и представляющим собой единый субъект международного права. Субъекты Федерации по взаимному соглашению могут изменять свои границы в рамках Федерации. Любое государство, признающее настоящую Конституцию, может быть принято в состав Российской Федерации в качестве нового члена. При этом любой субъект Федерации по решению не менее двух третей от общего числа ее избирателей может выйти из со-
става Российской Федерации. В проекте дается исчерпывающий список вопросов, относящихся к исключительному ведению Законодательного Собрания Российской Федерации. По проекту Субъекты Федерации не имеют права вступать в договоры, союзы или конфедерации; чеканить монету, выпускать денежные знаки, допускать уплату долгов чем-либо кроме федеральных денежных знаков; вводить таможенные ограничения или пошлины и издавать законы, препятствующие свободному пересечению гражданами Федерации границ субъектов Федерации [12, т. 1, с. 16-17].
В проекте, подготовленном рабочей группой под руководством С. М. Шахрая, проблема федеративных отношений рассматривалась в разделе «Государственное устройство». Россия является федеративным государством и включает непосредственно входящие в ее состав республики, края, области, автономные области, а также автономные округа, входящие в состав краев, областей. Республики самостоятельно осуществляют всю полноту государственной власти на своей территории вне пределов суверенных прав Российской Федерации. При этом ключевые вопросы государственного управления отнесены к ведению РФ. Республики в проекте не названы суверенными, их выход из РФ не рассматривается. Однако проект содержит положение, согласно которому уточнение линии прохождения государственной границы Российской Федерации и обмен отдельными участками территории между Россией и соседними государствами могут проводиться в порядке, предусмотренном для заключения территориальных международных договоров Российской Федерации, с обязательным учетом мнения граждан [12, т. 1, с. 80-82].
Согласно проекту, подготовленному Российским Движением Демократических реформ (РДДР), Россия — федеративное государство, в состав которого входят республики, губернии и автономные национальные сообщества. Проект предусматривает особый статус республик среди других субъектов Федерации. Они являются государственными образованиями, обладающими всей полнотой суверенной государственной власти за исключением полномочий, закрепленных за Российской Федерацией. Распределение государственных полномочий между республиками и Российской Федерацией устанавливается Конституцией и Федеративными договорами. Губернии, согласно проекту, выступают территориальными государственно-административными образованиями. Что касается автономных национальных сообществ, их статус и права определяются органическим законом, а в отношении автономных сообществ, входящих в состав республик, также Федеративным договором. Федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. Республиканские органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты и принимать односторонние решения по вопросам, входящим в ведение Российской Федерации [12, т. 1, с. 32-34].
Проекты организаций коммунистического толка. Эти проекты пережили определенную эволюцию в течение 1990-1993 гг. Если первоначально они исходили из непризнания начавшихся в России реформ [9, с. 140], то затем были учтены произошедшие перемены, хотя все проекты предусматривают сохранение в России советского социалистического государства. Можно выделить два основных проекта коммунистов: это проект, подготовленный депутатской фракцией «Коммунисты России», и проект Российской коммунистической партии России. Как известно, после завершения «Дела КПСС» в Конституционном Суде РФ в декабре 1992 г. оказа-
лась запрещенной деятельность КПСС, Коммунистическая партия России же могла продолжить свою работу. Однако на Восстановительном Съезде в феврале 1993 г. выяснилось, что не все сформировавшиеся и действующие в 1991-1993 гг. в России коммунистические организации готовы были объединиться в единую организацию. Это было связано не только с амбициями лидеров (Г. Зюганов, В. Анпилов, А. Сергеев и др.), но и с отличием идеологических установок и разным видением будущего России. Эти разногласия нашли отражение в проектах новой Конституции России, подготовленных этими организациями.
В проекте депутатов-коммунистов Съезда народных депутатов РФ, поддержанном КПРФ, Россия определялась как многонациональное федеративное государство, субъекты Федерации не вправе посягать на территориальную целостность РФ, в проект включен текст Федеративного договора. Территория РСФСР едина. Она состоит из территорий республик, автономных областей (округов), краев и областей. Республики и автономные области имеют особый статус. Так, республика в составе РСФСР есть исторически сложившееся государство, образованное по национально-территориальному принципу и обладающее суверенными правами вне пределов полномочий, переданных в ведение РСФСР. Республика принимает Конституцию и законы, не противоречащие Конституции и законам РСФСР. Законы, принятые в пределах полномочий республик, входящих в РСФСР, обладают верховенством на их территории. Республики и автономные области (округа) в результате волеизъявления их населения имеют право изменять свой государственно-правовой статус в РСФСР. Края и области, согласно проекту, — самоуправляющиеся региональные образования. В финансово-экономической и социально-культурной сфере они обладают равными правами с республиками и автономными образованиями [16, с. 945-949].
Проект РКРП определяет, что РСФСР входит в Союз равноправных Советских Социалистических республик. Субъектами РСФСР при этом являются советские социалистические республики и автономные образования, правовое положение которых в составе РСФСР определяется Федеративным договором. На территории РСФСР могут создаваться районы, не являющиеся субъектами Федерации. Территория РСФСР, согласно проекту, едина. Отчуждение части территории РСФСР без согласия народа, выраженного путем референдума, рассматривается как тягчайшее преступление. Результаты референдума имеют юридическую силу, если за отчуждение территории РСФСР высказалось более 80% населения. Края и области РСФСР наделяются в финансово-экономической и социально-культурной сферах равными с республиками правами [12, т. 1, с. 599-600].
Среди небольших конституционных проектов, подготовленных в 1990-1993 гг., можно выделить проект, подготовленный «Союзом Возрождения России» и «Конгрессом Русских общин» (КРО), проект Международного фонда «Реформа» и проект ЛДПР, поскольку они содержат интересные предложения в области федеративных отношений.
Проект Союза Возрождения России и КРО определял Россию как единое, неделимое и суверенное государство, основанное на праве, в которой осуществляется республиканская форма правления. Административно-территориальное устройство России представляет собой федерацию равноправных территорий, именуемых губерниями. Ни одна губерния не может вступать в договоры, союзы и конфедерации,
выпускать платежные средства, лишать кого-либо гражданских и имущественных прав, принимать решения, нарушающие обязательства по договорам [12, т. 1, с. 116].
Проект Международного фонда «Реформа» (авторский коллектив: А. А. Мишин, В. А. Никонов, Ю. И. Скуратов, С. С. Шаталин (общее руководство)) определяет, что территория Российской Федерации едина и включает территории ее субъектов, внутренние и территориальные морские воды, воздушное пространство над ними. Субъектами РФ являются республики, края, области, автономные округа. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из ее состава. Изменение границ Российской Федерации, влекущее уменьшение ее территории, не может быть произведено без согласия соответствующего субъекта Федерации и Парламента Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены на основе договора между ними с согласия Парламента Российской Федерации. Государство, признающее Конституцию РФ, может быть принято в состав РФ по его просьбе с согласия большинства субъектов РФ. Полномочия государственной власти, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, относятся к компетенции субъектов Федерации [12, т. 1, с. 113-114].
В проекте ЛДПР Россия — республика и разделяется на губернии, имеющие равный статус, при этом территориальное устройство России не зависит от национального состава населения [12, т. 1, с. 136].
Самым крупным альтернативным проектом новой российской конституции был так называемый «президентский» проект, появившийся в мае 1993 г. Проект Президента готовился группой С. С. Алексеева, в состав которой входили такие политические деятели, как А. А. Собчак, С. М. Шахрай, В. А. Туманов и др. Авторы Президентского проекта пользовались материалами других проектов, в частности, разработками Конституционной комиссии. Федеративное устройство России в обоих проектах было похожим, однако имелся и ряд различий. Как отмечают О. Г. Румянцев и В. И. Лафитский, одним из основных дефектов президентского проекта Конституции было искусственное принижение статуса краев и областей, что могло привести к центробежным тенденциям в краях и областях, которые через местные референдумы попытаются провозгласить себя республиками. «Вызывает вопросы и порядок формирования верхней палаты парламента — Совета Федерации, где республикам и иным национальным образованиям отведено не менее 50% мест, — пишут эти авторы. — Поясним свои сомнения. Именно Совету Федерации предоставлены, как было указано выше, наибольшие права и возможности. Можно ожидать, что решение вопросов в СФ будет проходить при особо благосклонном отношении к одному типу субъектов — в ущерб интересам других регионов» [17, с. 16-17]. «Президентский» проект первоначально также включал в себя Федеративный договор 31 марта 1992 г.
Вслед за появлением «президентского» проекта 12 мая 1993 г. Б. Н. Ельцин подписал Указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» [18], а 20 мая 1993 г. — Указ «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции РФ» [19]. Он постановил созвать 5 июня 1993 г. Конституционное совещание с делегированием на него по 2 полномочных представителя от каждого субъекта Федерации, представителей Президента и (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ. В основу подготовки новой
Конституции РФ по указу Президента должен был быть положен президентский проект.
Первоначально планировалось завершить работу Конституционного совещания 16 июня 1993 г. Однако уже очень скоро выяснилось, что проект Конституции не удастся доработать в столь короткие сроки. Многие вопросы вызывали дискуссии, в том числе и характер будущей Федерации: «На Совещании разгорелся острый спор по поводу различий статусов республик и других субъектов. Области и края требовали равных прав с республиками. Десять республик выработали общую позицию по этому вопросу и предложили уравнять права всех субъектов, но не за счет уменьшения полномочий республик, а за счет расширения прав других субъектов. Однако инициаторы Совещания не были в этом заинтересованы» [20, с. 39].
В ходе подготовки проекта Конституционного Совещания обнаружились противоречия в вопросе положения субъектов Федерации. Так, ст. 5 проекта содержит положение о равноправии субъектов РФ, но при этом республика характеризуется как суверенное государство, а остальные субъекты — как государственно-территориальные образования в составе РФ. В качестве второго раздела Конституции в проект включены три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответствующих субъектов РФ, фиксирующие неравное положение субъектов РФ [9, с. 169-170].
Возможно, это обстоятельство повлияло на активность субъектов Федерации по пересмотру своего статуса в Российской Федерации летом 1993 г. С инициативой о преобразовании области в республику обратилась в Верховный Совет РФ Вологодская область. Свою просьбу область обосновывала ст. 70 действовавшей на тот период Конституции РФ [21, с. 241]. Подобные действия предпринимали также Иркутск, Красноярск и другие регионы. 1 июля 1993 г. решением Свердловского областного совета народных депутатов «О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации» Свердловская область была объявлена республикой в составе России. Целями такого преобразования провозглашались укрепление российской государственности на основе формирования федерации равноправных субъектов, обеспечение равных прав российских граждан на участие в осуществлении народовластия и представительства в органах власти независимо от национальности и места проживания, а также последовательное разграничение компетенции и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов [22, с. 11]. Позже, 27 октября 1993 г., на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов 21-го созыва была принята Конституция Уральской республики [21, с. 241]. Уральская республика стала практическим воплощением популярной в то время идеи о принципе экономико-географической регионализации как основе новой федерации.
В то время как Конституционное Совещание работало над усовершенствованием президентского проекта новой Конституции РФ, взятого им за основу, Конституционная Комиссия Верховного Совета РФ продолжала работу над своим проектом. В последнем варианте проекта, появившемся в июле 1993 г., республики определялись как государства в составе РФ. Края, области, города федерального значения и автономная были названы здесь государственно-территориальными образованиями в составе РФ. Они наделялись теми же правами и обязанностями государственной власти, что и республики, за изъятиями, установленными Конституцией
РФ (ст. 75). Автономные округа не были названы в их числе [9, с. 128]. Анализируя проект Конституционной комиссии, О. Г. Румянцев и В. И. Лафитский отмечают ряд особенностей, присущих ему в вопросе регулирования федеративных отношений: «Устои подлинного федерализма основываются на признании единства конституционной системы, большего или меньшего равноправия и самостоятельности субъектов Федерации. Именно на этих идеях и построен официальный проект Конституции, в котором последовательно и в полной мере отражен Федеративный договор. Это обеспечит целостность конституционной регламентации и вместе с тем подчеркнет равноправное положение всех субъектов Российской Федерации. При этом Конституция сама определит изъятия из этого равенства, учитывающие особенности национальных республик. Проект Конституционной комиссии предусматривает возможность дополнительной передачи части своих полномочий сверху вниз и снизу вверх. Это позволит выстраивать асимметричную Федерацию» [17, с. 17]. Согласно проекту, конституции (уставы) субъектов Федерации должны соответствовать федеральному Основному Закону — акту высшей юридической силы по отношению ко всем иным нормативным актам в стране. Субъекты Федерации — неотчуждаемая часть целостной территории всей страны. Гражданство Федерации не исключает возможности гражданства республик в ее составе. Федерация скрепляется наличием высших органов государственной власти. Равным является представительство всех субъектов в верхней палате Парламента — Федеральном Собрании: по норме два депутата от каждой республики, края, области, автономной области, а также по одному депутату от каждого автономного округа. «Тем самым обеспечиваются не только равное участие и равные возможности защиты интересов республик, краев, областей, автономных областей, входящих в состав Российской Федерации, но и эффективность работы Парламента в целом» [17, с. 17], — подчеркивают исследователи.
События осени 1993 г. и введение прямого президентского правления в России сделали возможным обсуждение и вынесение на всенародное голосование только одного конституционного проекта — Конституционного совещания, возобновившего свою работу в конце сентября 1993 г. [23, с. 215-230]. Распоряжениями Президента были образованы Государственная и Общественная палаты Конституционного Совещания [24; 25]. Государственная палата должна была обеспечить взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. В Общественную палату вошли представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
Согласно проекту, подготовленному Конституционным Совещанием на 2 ноября 1993 г., Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Республика, именуемая также государством, имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Из проекта Конституции исчезло упоминание о суверенитете республик, а также был исключен текст Федеративного договора [16, с. 1044-1062]. Данный проект был роздан на Совещании у Президента РФ Б. Н. Ельцина 3 ноября 1993 г., однако в данной редакции опубликован не был. В последующие пять дней в него был внесен ряд поправок.
Проект Конституции был подписан Президентом 8 ноября в 15 час. 15 мин. и передан в Центральную избирательную комиссию для организации и проведения по нему референдума. Опубликован он был 10 ноября для ознакомления, т. е. без права внесения предложений к изменению или дополнению текста [26, с. 44]. В этом проекте республики и другие субъекты Федерации были уравнены в правах (ст. ст. 5, 72, 73). По ст. 66 статус республики определялся Конституцией РФ и конституцией республики, положение о суверенитете республик было исключено. Суверенитет принадлежал теперь Российской Федерации в целом и распространялся на всю ее территорию (ст. 4). Конституция РФ и федеральные законы имели верховенство на всей территории РФ. При этом нормативно-правовые акты, относящиеся к собственному правовому регулированию субъектов Федерации, действовали даже в случае противоречия с федеральным законом (ст. 75). В переходных положениях было указано, что в случае несоответствия Конституции РФ положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации, действуют положения Конституции РФ [27, с. 8-9, с. 37-38, с. 43-46].
Конституционный проект, опубликованный 10 ноября 1993 г., был вынесен на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. В голосовании приняло участие чуть больше половины общего числа избирателей (58 187 755 из 106 170 835 человек), и за принятие новой Конституции проголосовало 54,8% избирателей [28, с. 465]. При этом обнаружилось недовольство многих субъектов предложенным проектом. С учетом Татарстана, где голосование не состоялось, и Чечни, где референдум не проходил, число субъектов Федерации, проголосовавших против Конституции, составило 32 [20, с. 39]. Учитывая эти факторы, можно согласиться с авторами книги «Ассимметричная Федерация», что Конституция РФ уже в момент ее официального принятия не обладала полной легитимностью [20, с. 39].
Исследователи, обращающиеся к анализу положений Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., отмечают целый ряд недоработок в области регулирования федеративных отношений. Так, С. Ю. Наумов пишет: «Возникают проблемы в связи с нарушением таких конституционных основ федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти, равноправие Российской Федерации. Один из главных источников конфликтных ситуаций в сфере национальных отношений — проблема уравнивания статуса национальных и территориальных субъектов Федерации. Опасность роста националистических тенденций вызвана асимметричностью Российской Федерации. <...> Особый статус республик в составе Российской Федерации, названных в пункте 2 статьи 5 Конституции РФ "государствами", может оказаться одним из основных факторов дестабилизации единой суверенной российской государственности. Придание статуса государств территориям, образованным на национальной основе, означает фактическое признание особого пути развития их государственности. Это дает основание титульным националь-
ностям республик ориентироваться на задачи формирования нации, а следовательно, полной суверенизации, так как в случае признания за ними статуса нации у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении» [29, с. 26-27]. И. А. Журавлева отмечает, что в Конституции РФ 12 декабря 1993 г., несмотря на четко установленное в ст. 5 ч. 1 равноправие субъектов Российской Федерации, присутствуют положения, противоречащие этому принципу. Она указывает на такие нормы, как допуск изменения статуса субъекта РФ, возможность учреждения поста президента в республиках, установления собственного гражданства. «Обращает на себя внимание и ст. 5 Конституции, которая в ч. 2 объявляет республику государством, а в ч. 1 устанавливает принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Примечателен тот факт, что подобные формулировки, по сути провозглашающие государство в государстве, зафиксированы в главе "Основы конституционного строя"» [30, с. 96].
Анализируя разнообразие взглядов исследователей на развитие российского федерализма, Н. М. Добрынин обозначает некоторые общие моменты: «Во-первых, большинство исследователей приходит к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений» [31, с. 72]. С точки зрения Н. М. Добрынина, «современный российский федерализм не представляет собой целостного окончательно сформировавшегося явления, более того, налицо глубокие противоречия между зафиксированным в правовых нормах, и, прежде всего, в Конституции образом федерализма и объективной политической и экономической действительностью» [31, с. 73].
Указанные противоречия, нерешенность целого ряда проблем в области федеративных отношений центра и регионов России, социально-экономическая и политическая нестабильность в стране привели к практике расширения договорных отношений между Федерацией и отдельными ее субъектами. И. А. Умнова пишет: «Несмотря на позитивную стабилизирующую роль Федеративного договора, разрубить "гордиев узел" проблем федеративного устройства в достаточной мере с его помощью так и не удалось. Попытка решить эти проблемы в новой федеральной Конституции также дала лишь частичные результаты. В итоге поиск оптимальной парадигмы федеративного устройства вывел на новый этап договорных отношений. <...> Его особенность заключается в том, что договоры заключаются с отдельными субъектами Федерации, а по своему содержанию они ревизуют традиционное право, основанное на Конституции и законах. <.> Надо честно признаться, что Россия превратилась сегодня в "коллизионное" государство, построенное на политико-правовых противоречиях, интенсивно трансформируемое из конституционного в договорное» [32, с. 14,18].
Описанные тенденции во взаимоотношениях центра и регионов обусловили политику федеральной власти начала XXI в. в области федеративных отношений, когда одной из ключевых задач стало укрепление вертикали власти и приведение регионального законодательства в соответствие с нормами федеральной Конституции. Реформирование федеративного устройства выступает важной проблемой развития российской государственности конца ХХ — начала XXI в. В связи с этим альтернативы, предлагаемые в области федеративного строительства в различных конституционных проектах начала 1990-х годов не теряют своей актуальности.
Источники и литература
1. Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М.: ИГПАН, 1990. 126 с.
2. Шахрай С. М. Федерализм в системе единого конституционного пространства России. СПб.: СПб. ун-т МВД РФ, 2000. 180 с.
3. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. Кн. 2. М.: Республика, 1993. 414 с.
4. Полынов М. Ф. М. С. Горбачев и новое политическое мышление: истоки, основные идеи, результаты // Новейшая история России. 2012. № 2. С. 136-152.
5. Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 329.
6. Коммерсантъ. 2007. 24 апр.
7. Аринин А. Н. Российский федерализм: истоки, проблемы и перспективы развития. М.: Союз, 1999. 335 с.
8. О работе над проектом новой Конституции РФ. Документы 1-1Х Съездов народных депутатов РФ. М.: Изд-во ВС РФ, 1993. 16 с.
9. Авакьян С. А. Конституция России. Природа, эволюция, современность. М.: Сашко, 2000. 528 с.
10. Федеративный договор: документы. Комментарий. М.: Республика, 1994. 125 с.
11. Барциц И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во МГУ 2000. 495 с.
12. Конституции Российской Федерации (Альтернативные проекты): в 2 т. М.: Агентство «Обозреватель», 1993. Т. 1. — 140 с.; Т. 2. — 199 с.
13. Конституции республик в составе Российской Федерации. Сб. документов. М.: Изд. фирма «Манускрипт», 1995. 383 с.
14. Полынов М. Ф. «Доктрина Горбачева» и уход СССР из Восточной Европы // Новейшая история России. 2011. № 2. С 107-121.
15. Лысенко В. Развитие федеративных отношений в современной России. М.: Ин-т современной политики, 1995. 220 с.
16. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.). Т. 5. Альтернативные проекты Конституции Российской Федерации (1990-1993 гг.). М.: Фонд конституционных реформ, 2009. 1119 с.
17. Румянцев О. Г., Лафитский В. И. Форма правления и федерализм в двух проектах Конституции (Политико-правовой анализ) // Аналитические материалы к проектам Конституции Российской Федерации. М.: Верховный Совет РСФСР, 1993. 32 с.
18. Указ Президента РФ от 12 мая 1993 г. № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП). 1993. № 20. Ст. 1757.
19. Указ Президента РФ от 20 мая 1993 г. № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции РФ» // САПП. 1993. № 21. Ст. 1903.
20. Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. М.: Изд-во Ин-та социологии РАН, 1998. 203 с.
21. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития М.: Городец, 2004. 587 с.
22. Леонтьев Д. Причины провозглашения уральской республики. М.: ИСПИ, 2001. 32 с.
23. Тарасова Е. А. Осажденный парламент: Х (Чрезвычайный) съезд народных депутатов Российской Федерации // Новейшая история России. 2012. № 1. С. 215-230.
24. Распоряжение Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 685-рп «Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания» // САПП. 1993. № 42. Ст. 3999.
25. Распоряжение Президента РФ от 24.09.1993 г. № 659-рп «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» // САПП. 1993. № 39. Ст. 3674.
26. Степанов И. М. Уроки и парадоксы российского конституционализма очерк-эссе. М.: Изд. фирма «Манускрипт», 1996. 107 с.
27. Конституция Российской Федерации. М.: РИПОЛ классик, 2007. 160 с.
28. Исаков В. Госпереворот. Парламентские дневники 1992-1993. М.: Палея,1995. 473 с
29. Наумов С. Ю. Конституционные реформы в России: историко-правовой аспект // 10 лет Конституции современной России: уроки истории и правовая основа модернизации. Саратов: Поволж. академия Гос. службы, 2003. 47 с.
30. Журавлева И. А. Федеративное устройство России: сравнительно-правовой анализ. Омск: СИБИТ, 2011. 132 с.
31. Добрынин Н. М. Российский федерализм: образ и действительность // Конституции России 10 лет: опыт реализации: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003. 323 с.
32. Умнова И. А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий) // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: проблемно-тематический сборник. М.: ИНИОН. Центр правовых проблем сев. территорий, 1999. 283 с.
Статья поступила в редакцию 6 сентября 2013 г.
