CC BY
32
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
Д-р экон. наук С. Д. Валентей
РОССИИ НУЖНА МОДЕЛЬ АСИММЕТРИЧНОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются этапы развития федеративных отношений в Российской Федерации, высказывается гипотеза о целесообразности перехода России к модели асимметричной федерации.
Ключевые слова и словосочетания: асимметричная федерация, «война суверенитетов», региональная политика, федеративные отношения.
В последние несколько месяцев руководство страны озвучило ряд инициатив, направленных на развитие федеративных отношений. Инициативы касались целесообразности возврата к практике избрания глав субъектов Федерации, а также децентрализации полномочий в пользу регионального звена государственного территориального управления. Данные инициативы были восприняты обществом позитивно, однако автор настоящей статьи не склонен впадать по этому поводу в эйфорию.
Главная опасность
Общеизвестно, что долгие годы федеральным центром не демонстрировался интерес к развитию системы федеративных отношений в России, хотя один из блоков осуществляемых преобразований и именуется «федеративная реформа». Главная причина подобного отношения была в том, что руководители федерального уровня, региональные управленцы, муниципальные чиновники и (что принципиально) значительная часть представителей экономической и юридической науки и практики часто не видят (не на словах, а на деле) существенной разницы между мотивами, которыми руководствуются хозяйствующие субъекты, и мотивами, которыми нужно руководствоваться при организации системы публичной власти.
Преодолеть эту ситуацию нельзя ни указом президента, ни федеральным законом. Позитивный результат можно получить только в процессе длительного, поэтапного выстраивания системы экономических, правовых и институциональных основ федеративных отношений. При ином варианте велика вероятность, что названные инициативы обернутся если не крахом экономического и политического пространства страны и повторением Россией судьбы СССР, то серьезной их деформацией.
С такой опасностью мы уже сталкивались. В новейшей истории России был период «отчаянного положения», который стал следствием неопределенности прав и ответственности субъектов Федерации. В этой ситуации регионы выступали в роли своеобразных, имеющих собственную, относительно изолированную властную вертикаль субфедеральных корпораций. Это способствовало углублению разрушающей единство экономического и правового пространства автаркизации региональных экономик, в том числе потому, что ре-
гиональные лидеры видели в такой политике способ изолировать свои субъекты Федерации от воздействия охватившего страну кризиса. Необходимость борьбы с этой опасностью и стала одной из главных причин выстраивания вертикали власти - единственной на тот момент альтернативы распаду государства.
Сегодня экономика укрепляется, и, казалось бы, сценарий автаркизации региональных экономик не имеет исторических перспектив. Однако нельзя забывать, что современную Россию «кормят» порядка 16% регионов. И не исключено, что при сложившейся социально-экономической ситуации децентрализация системы территориального управления в сочетании с выборами губернаторов подтолкнет богатые регионы к сепаратизму. Поэтому, признавая важность такой децентрализации, нельзя игнорировать опасность повторения не самых лучших времен в нашей истории. Чтобы избежать этого, требуется обеспечить в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами соответствие правоприменительной практики социально-экономическим реалиям.
Вопрос без ответа
Кризис советской модели национальной государственности, последующий распад Союза ССР, утверждение России суверенным, демократическим, федеративным государством инициировали взрыв интереса к осмыслению перспектив отечественной модели федеративных отношений. Но сойдясь в признании формального характера советского федерализма, научная общественность одновременно осознала недостаточность своих знаний о механизмах федерализма реального.
Первоначально информационный вакуум помогало заполнить обобщение мирового опыта. Однако быстро выяснилось, что изучение зарубежных практик не помогает понять, какая собственно федеративная модель адекватна российским реалиям. Не помогает, поскольку экспертам был доступен опыт регулирования отношений внутри федераций, имеющих, как минимум, полувековую историю (ФРГ). Но данный опыт по большей части не был актуален для России, которая только приступала к созданию основ федеративной формы национальной государственности.
Это принципиальное обстоятельство не принималось во внимание. В результате в течение двух последних десятилетий процесс федерализации России сопровождает несоответствие законодательных новелл имеющейся для этой федерализации экономической базе1. Главная причина данного противоречия состоит, по нашему мнению, в игнорировании того, что определяющее для развития федеративных отношений значение имеет не нормативно-правовая, а социально-экономическая компонента.
Характер (формальный или реальный) конкретной федерации (как, впрочем, и конкретной экономики) во все времена и во всех странах опреде-
1 Опережение нормами права отечественных реалий характерно не только для рассматриваемой проблемы.
лялся и определяется не только существующим законодательством1. Он зависит от экономических факторов. Прежде всего речь идет о том, обладают ли регионы таким социально-экономическим потенциалом, который позволял бы им претендовать на статус субъекта федерации. Во многом по этой причине при создании основ федеративных отношений не экономика следует за правом, а право за экономикой.
Игнорируя эту естественную зависимость права от экономики, преобладающее большинство научной и политической элиты России продолжают демонстрировать подход, характерный для лучших традиций советского обще-ствознания. С одной стороны, не подвергается сомнению то, что развитие общества движет усложнение системы интересов. Но с другой стороны, государственное управление ориентируют на правоприменительную схему, в рамках которой экономическая практика следует за предложениями федерального законодателя. Таким образом, воспроизводится противоречие, обоснованно признанное одним из главных в числе противоречий, обусловивших нежизнеспособность советской общественно-экономической системы.
Отчасти этот парадокс объясняет мировоззренческое наследие советской эпохи, когда гражданам СССР десятилетиями навязывалось упрощенное представление как о законах развития экономики2, так и о принципах формирования национального государства. В «копилку» объяснения причин происходящего можно положить и отсутствие у российского общества исторического опыта жизнедеятельности в рамках федеративной модели национальной государственности.
Существуют и другие причины. Однако имеется фактор, важность которого, возможно, перевешивает значимость остальных, - это отсутствие ответа на вопрос: в какой мере в условиях предельно высоких уровней дифференциации социально-экономического развития регионов они в равной мере правомочны претендовать на статус субъекта Федерации? Только определившись по этому вопросу мы поймем, какой в сложившейся ситуации должна быть модель федеративной государственности России, - симметричной или асимметричной.
1 При этом возможны случаи, при которых законодательная инициатива может работать на опережение, инициируя позитивные процессы в экономике и обществе. Примером может служить введение в ЕС требований к сокращению выбросов в атмосферу автомобильными двигателями, к снижению уровня шума от двигателей самолетов и т. п. Эта противоречащая сиюминутным интересам предпринимателей инициатива не только позитивно отразилась на качестве окружающей среды, но и инициировала переход предприятий к новым технологиям.
2 Еще со времен «Краткого курса...» И. В. Сталина обществу навязывалась мысль, что законы его развития, равно как и законы развития экономики, достаточно просты и могут быть поняты каждым. Продолжила эту славную традицию организация всеобщего экономического образования. Во всех вузах студентам читался курс политической экономии (капитализма и социализма), основой которого были учебники объемом чуть более 200 страниц (преподаватели называли их «учебники для домохозяек»). Не удивительно, что когда после распада СССР эти бывшие студенты пришли во власть, большинство из них, отказавшись от предлагавшихся в СССР упрощенных представлений о формах и методах управления экономикой, оказались способны осилить лишь краткие курсы зарубежной экономической теории. Поэтому не приходится удивляться, что принцип «рынок все отрегулирует» был им столь близок.
Рискнем предположить, что именно неопределенность по этой проблеме - одна их главных причин, порождающих волнообразный характер федеративного строительства в России.
Муки федерализации
После распада СССР перед российским обществом встала задача выбора формы национальной государственности. Направленность этого выбора предопределили пять пространственных компонент:
1. Экономико-географическая: существенные различия природно-климатических условий; различная насыщенность регионов транспортной, энергетической и прочими инфраструктурами; региональные различия численности и плотности населения.
2. Размещенческая: доставшееся России в наследство от СССР размещение производительных сил и населения, основанное на принципе «экономика государства - это единая фабрика».
3. Социально-экономическая: высокая дифференциация субъектов РСФСР по уровням социально-экономического развития; различный уровень накопления регионального богатства; различия качественного состава населения регионов.
4. Национально-государственная: административно-территориальное деление, сформированное по национально-региональному принципу.
5. Этнокультурная: различие культур и исторических традиций; качественные различия представлений о базовых ценностях; разница представлений о допустимых формах реформирования экономики и общества.
Подобная сложноустроенность пространства объективно требовала отказа от единообразия методов государственного территориального управления. Она же предопределила ориентацию на федеративную модель государственного устройства. Но это был только первый шаг. Далее нужно было определить конфигурацию (симметричную или асимметричную) данной модели.
Определенности в том, какая конфигурация для России оптимальна, нет до сих пор. Свидетельство тому - процессы, наблюдавшиеся на всех этапах формирования основ российского федерализма. Таких этапов было три.
На первом этапе (1990-2000) для нашего общества было характерно стихийное движение в направлении асимметричной конфигурации модели федеративной государственности.
Первоначально оно было предопределено по большей части практически одномоментным после распада СССР разрывом экономических связей РСФСР с другими бывшими советскими республиками и странами бывшего социалистического лагеря. Этот разрыв РСФСР переживала особенно болезненно, поскольку, в отличие от других союзных республик, ни она, ни ее субъекты никогда не формировались как экономически самодостаточные образования. Это не было стратегическим приоритетом. Таковым считалась гарантия единства Союза ССР.
Во многом по этой причине уровень формализации федеративных отношений внутри РСФСР превышал таковой не только в других союзных республиках, но и общенациональный. Соответствовали ему и системы государ-
ственного территориального устройства и управления, экономико-правовая ущербность которых выявилась сразу после распада СССР.
Оказалось, что на правовом поле РСФСР имеет место только одна группа регионов, имевших формально-юридическое право претендовать на статус субъекта Федерации. Это были обладавшие собственными правительствами и законодательными органами АССР. Остальные регионы данных атрибутов власти не имели. Несмотря на то, что их экономический потенциал часто многократно превосходил потенциал большинства АССР, они относились к административно-территориальным единицам либо к национальным автономиям.
Перечисленное, дополненное пятью названными ранее пространственными компонентами, еще более актуализировало проблему выбора конфигурации (симметричной, асимметричной) модели федеративного устройства страны. Однако слабость центральной власти вынудила ее оставить право выбора за субъектами Федерации, значительная часть которых предпочла движение в сторону асимметрии модели национально-государственного устройства.
Такое решение не было бы критичным, если бы не одно принципиальное обстоятельство. Последовавшее за распадом СССР разрушение единства экономического пространства поставило многие региональные экономики России в условия, при которых они самостоятельно должны были искать пути выживания. Пытаясь избежать окончательной деградации региональных экономик, органы власти многих регионов избрали путь самоизоляции своих экономик. Итогом стала деформация единства правового пространства и «война суверенитетов». В ходе этой «войны»:
- нормой стала ситуация, при которой конституции, уставы и законодательство большинства субъектов РСФСР противоречили федеральному законодательству;
- началась практическая реализация идеи об особых правах «титульных наций» и пр.
Таким образом, стихийный, нерегулируемый характер выбора асимметричной модели в конечном итоге реализовался в тенденциях, аналогичных тем, которые запустили процесс распада СССР. Это не могло не наложить отпечатка и на процессы, происходившие после принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации.
Конституция инициировала выстраивание новой системы законодательства, в основе которой лежало утверждение принципа симметричности федеративных отношений и равенства субъектов Федерации.
Вместе с тем, как и до принятия Конституции, федеральный центр был не способен сдержать стремление регионов, с одной стороны, к произвольному расширению круга собственных полномочий, а с другой - к минимизации своей ответственности перед государством и обществом. Наиболее ярко эта тенденция проявилась в двустороннем договорном процессе между Российской Федерацией и ее субъектами.
Сторонники договорного процесса приводили в его пользу три аргумента:
1. Практика двусторонних договоров и соглашений не противоречит Конституции.
2. Она позволяет восполнить недостатки Основного закона.
3. Двусторонние договоры и соглашения способствуют «собиранию земель», а потому - укреплению Федерации, поскольку устойчивость реальной федерации гарантирует только добровольность членства.
Полагаем, что из трех этих аргументов отчасти справедлив был лишь первый. Конституция действительно позволяет заключать двусторонние договоры и соглашения, но она не содержит норм, допускающих возможность разрушения единства экономического и правового пространства страны. Заключаемые же двусторонние договоры и соглашения пусть не прямо, но эту возможность предусматривали, поскольку, во-первых, они заключались без ведома других субъектов Федерации; во-вторых, это происходило без участия и, главное, вне контроля со стороны законодательной ветви власти; в-третьих, заключали их не Российская Федерация и ее субъекты, а их органы исполнительной власти, неправомочные отвечать по данным договорам и соглашениям.
Естественно, что подобная практика не способствовала укреплению Федерации. И дело даже не в том, что приобретение ею массового характера противоречило закрепленному в Конституции принципу симметричности федеративного устройства. Фатальным было иное - ее массовое тиражирование обоснованно трактовалось профессионалами как начало создания нормативно-правовой базы будущей конфедерации.
Свидетельств тому, что такой процесс пошел, было множество.
Достаточно сказать, что нормой того периода стала правомочность индивидуализированных бюджетных статусов субъектов Федерации. Но наиболее опасным было превалирование системы региональных (подчас этнополи-тических) интересов над интересами национальными. Это превалирование выразилось:
- в расширении практики дележа общественного богатства по национально-региональному принципу1;
- массовых случаях ограничения властями регионов свободы межрегионального движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации;
- ничем не ограничиваемом выпуске региональных суррогатов платежных средств;
- бартеризации обмена на межрегиональном уровне;
- реализации в ряде регионов кланово-группового, а иногда и этнического принципов формирования местной власти.
Характерное для рассматриваемого периода стихийное движение в сторону асимметричной конфигурации модели федерализма начало угрожать единству страны и общества. Требовалась альтернатива, предложенная в рамках второго этапа (2001-2010) формирования основ российского федерализма, когда федеральный центр сконцентрировался на преодолении тенденции распада.
1 Достаточно сказать, что в 1996 г. величина государственной (субъекта Федерации) и муниципальной собственности в Татарстане составляла 62%, в Калмыкии - 57%, в Якутии - 50%, в Башкортостане - 42%, а в большинстве областей не превышала 1-5%.
Достичь этого предлагалось на основе укрепления единой исполнительной вертикали власти, помимо прочего обеспечивающей формирование симметричной конфигурации модели федеративной государственности. Для этого в течение 2001-2003 гг. были признаны нелегитимными и (на этом основании) отменены двусторонние договоры и соглашения. Тем самым была разрушена экономическая основа «войны суверенитетов». Федеральный центр ввел контроль за деятельностью исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации; были уточнены полномочия федеральной, региональной и местной власти; более четко отрегулирован механизм исполнения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; предложена относительно прозрачная модель бюджетного федерализма. Однако поскольку эти решения принимались вне общей системы, очевидные успехи сопровождались не менее очевидным накоплением негатива.
При выстраивании единой исполнительной вертикали управления нерегулируемое асимметричное развитие экономико-правовых основ российского федерализма действительно сменил (пусть формально) регулируемый переход к симметричной модели федеративной государственности. Но это регулирование все более явно приобретало формы, характерные для унитарного государства. Произошло это во много потому, что окрыленный успехами борьбы с «региональными баронами» федеральный центр не считал необходимым искать баланс между симметрией и асимметрией в системе федеративных отношений. Например, как уже отмечалось, несомненным позитивом начального периода второго этапа российского федерализма было признание нелегитимности двусторонних договоров и соглашений. Но сделав этот принципиальный шаг, федеральный центр «с водой выплеснул ребенка». На том основании, что прежние договоры и соглашения нелегитимны, данному институту вообще было отказано в праве на существование. И это не все. Без какой-либо внятной социально-экономической мотивировки было признано, что региональная политика субъектов Федерации должна базироваться на единых, определяемых сверху правилах. А это, если вспомнить перечисленные в начале статьи особенности отечественных пространственных компонент, невозможно по определению.
Так, одна крайность сменила другую - зеркально, но с противоположным знаком были воспроизведены пороки первого этапа развития российского федерализма. И в праве на существование в отечественной модели федеративной государственности элементам асимметрии отказали столь же рьяно, сколь до этого рьяно в таком праве отказывалось элементам симметрии.
Не приходится удивляться, что в рамках рассматриваемого этапа федеральный центр так и не предложил внятную концепцию государственной региональной политики. Это не могло произойти, поскольку на втором (как и на первом) этапе развития отечественного федерализма не было дано ответа на два главных вопроса:
1. Как согласовать формальное равенство субъектов Федерации с глубокими разрывами в уровнях их социально-экономического развития?
2. Как создать условия и механизмы последовательного преодоления этого неравенства?
Существует известная вероятность, что ответ на них будет получен в рамках начавшегося в 2011 г. третьего этапа формирования основ российского федерализма. Начало ему, как мы полагаем, положило утверждение в качестве стратегической цели инновационной модернизации экономики.
Перспективы асимметрии в региональной политике
Обратимся к правительственному проекту «Инновационная Россия-2020» (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года), где, в частности, отмечается, что «любой инновационный проект имеет "региональную привязку", и его успех в огромной степени зависит. от сформированной на уровне конкретного региона и муниципалитета институциональной и бизнес-среды, от степени развития социальной инфраструктуры, комфортности жилищных условий»1. И хотя записано, что координацию федеральной и региональной инновационной политики по содействию инновационному развитию будет осуществлять Минэкономразвития и иные министерства, это не умаляет значения принципиального тезиса документа, того, что «важной предпосылкой повышения инновационной активности экономики станет активизация деятельности по реализации инновационной политики, осуществляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и крупнейших городских округов»2.
Тем самым признается, что зафиксированные в проекте направления инновационного развития экономики (в том числе по формированию национальной инновационной системы России) неосуществимы без активного участия и интереса со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Обеспечить данный интерес только административными методами (принуждая регионы что-то предпринимать в этом направлении) невозможно. Требуются более сложные формы взаимодействия федерального центра и регионов. Ключ к решению проблемы мы видим (принимая во внимание уроки двух предшествующих этапов развития российского федерализма) в разумном балансе элементов симметрии и асимметрии во всей государственной системе управления.
Первые шаги в этом направлении уже сделаны - начался поиск форм децентрализации системы государственного территориального управления. Но правильны ли эти инициативы? Не ввергнут ли они общество, будучи дополнены возвратом к избранию глав регионов, в очередную «войну суверенитетов»?
Ответить на эти вопросы нельзя, не определившись с главным, с тем, какой баланс элементов симметрии и асимметрии в системе федеративных отношений можно считать разумным в современной России.
1 Инновационная Россия-2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года). - С. 31. URL: http://innovus.biz/media/uploads/resources/Innovative-Russia-2020.pdf
2 Там же. - С. 93.
Немного истории
В 1996 г. (т. е. в период «войны суверенитетов») 59 субъектов Федерации имели положительное сальдо во взаимоотношениях с федеральным бюджетом1. Сегодня таких регионов только 13. На них приходится более 52% валового регионального продукта (на 10 отстающих - менее 1%). Отметим, что, например, в Канаде, также характеризующейся существенными различиями экономического потенциала регионов, четыре из них производят 90% ВВП, остальные девять субъектов федерации производят около 10% ВВП2.
К чему может привести избрание глав регионов при подобном уровне социально-экономической дифференциации - понять несложно (ответ, кстати, подсказывают противоречия как внутри ЕС, так и в некоторых странах Европы, например, в Испании и Италии): богатые регионы попытаются дистанцироваться от бедных. И это объяснимо: богатый никогда не согласится, чтобы бедный обладал равными с ним правами и полномочиями. Значит, не исключено, что Россию ждет новый виток «войны суверенитетов».
Чтобы избежать такой опасности (если, конечно, мы соглашаемся и дальше жить в федеративном государстве), необходимо внести в федеративные отношения и, следовательно, в регулирующее их законодательство элементы асимметрии.
Кратко суть идеи такова. Статус всех субъектов Федерации сохраняется, но различные по уровню экономической самодостаточности регионы наделяются различными правами и, естественно, различной ответственностью перед обществом и государством. И если регион с низким уровнем развития хочет расширить объем своих полномочий при таких принципах региональной политики, выход он найдет не в получении трансфертов и субсидий из федерального центра (их объем сократится), а в развитии собственной экономики, в добровольной экономической интеграции с другими субъектами Федерации и т. п.
Конечно, это лишь один из возможных вариантов решения задачи. Однако не подлежит сомнению, что продолжающиеся игры в формальное равенство субъектов Федерации при их реальном социально-экономическом неравенстве пора прекращать.
Список литературы
1. Инновационная Россия-2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года). URL: http://innovus.biz/media/ uploads/resources/Innovative-Russia-2020.pdf
2. Леонов С. Н., Сидоренко О. В. Зарубежный опыт регионального управления. - Хабаровск, 2011.
1 Правда, при этом 51 из них получал трансферты (к ним, кстати, принадлежала такая бедная республика, как Татарстан), хотя только в 25 получавших трансферты регионах налоговые поступления в федеральный бюджет составляли 50-100%.
2 Леонов С. Н., Сидоренко О. В. Зарубежный опыт регионального управления. - Хабаровск, 2011. - С. 74-75.
