CC BY
55
^алеумтей ^е^ьгей ЯЬжиш^неёым
^/Г^мм/лемм и, ^адмш дящшп^шлифащмиу сшупъемш гме^яти^шъльшяо улъраАлем I
ал
Статья посвящена вопросам развития федеративных отношений, и прежде всего вопросам конкретизации целей децентрализации системы государственного территориального управления, основной задачей которой является расширение полномочий органов власти субъектов Федерации в направлении выравнивания уровня жизни населения регионов.
Федеративные отношения, Федерация, этапы федерализации, субъекты РФ
анимаясь в течение многих лет проблемами развития федеративных отношений, автор неоднократно убеждался в том, что поиск простых формул такого развития порождает поспешность в конструировании институтов госу-I дарственного территориального управления и, как результат, их низкую эффективность. Поэтому, являясь сторонником развития федерализма в России, он вместе с тем отстаивает модель медленного, поэтапного движения в данном направлении. Но «медленный» и «поэтапный» не означает - стихийный и нерегулируемый. И чтобы подобные тенденции не возобладали, в настоящей статье он сосредоточился не на очевидном позитиве инициатив в области развития федеративной государственности в России, а на трудностях, которые возникнут на этом пути.
1. Необходимость нового подхода
Как нам уже приходилось неоднократно писать, характер (формальный или реальный) федерации определяет не полнота законодательства, а обладание регионами социально-экономическим потенциалом, позволяющим им претендовать на статус субъекта федерации. Поэтому при создании основ реальных федераций не экономика следует за правом, а право -за экономикой1.
Вместе с тем в мире нет федеративных государств с одинаковым уровнем социально-экономического развития их субъектов, а также с одинаковыми историческими традициями. Учет этих обстоятельств при государственном строительстве привел к невозможности сформировать полностью симметричные федерации. Все федеративные государства используют элементы асимметрии, реализующиеся в трех формах.
Первая форма. Структурно-асимметричные федерации. В их состав входят субъекты федерации и регионы, не обладающие статусом субъекта.
Вторая форма. Федерации, асимметрия которых обусловлена закрепленным в конституции страны различием правового статуса субъектов.
Третья форма. Скрыто асимметричные федерации. Их субъекты формально обладают одинаковыми правами. Однако ряд регионов имеет особые полномочия (право «вето», различное представительство в верхней палате парламента и пр.) или права (политические, экономические, культурные и пр.).
Отметим и то, что в разных федерациях фиксируются различные комбинации трех типов асимметрии2.
1 Известны случаи, когда законодательная инициатива работая на опережение инициирует позитивные процессы в экономике и обществе. Примером может служить введение в ЕС требований к сокращению выбросов в атмосферу автомобильными двигателями, к снижению уровня шума от двигателей самолетов и т.п. Эта инициатива не только позитивно отразилась на качестве окружающей среды, но и инициировала переход предприятий к новым технологиям.
2 Например, структурно-асимметричные федерации могут быть скрыто-асимметричными. В такую группу входят, на-
В пользу целесообразности сочетания в отечественной модели федерализма элементов симметрии и асимметрии свидетельствуют два обстоятельства.
Во-первых, то, что для России характерна предельно высокая дифференциация уровней развития регионов.
Так, если 1996 г. (в период «войны суверенитетов») 59 субъектов Федерации имели положительное сальдо во взаимоотношениях с федеральным бюджетом1, то сегодня таких регионов только 13 (по другим расчетам, их 35), и они производят более 52% валового регионального продукта (на 10 отстающих - менее 1%)2. К чему может привести избрание глав регионов при подобном уровне социально-экономической дифференциации, понять несложно (ответ подсказывают и противоречия как внутри ЕС, так и в некоторых странах Европы): богатые регионы попытаются дистанцироваться от бедных. И это объяснимо: богатый никогда не согласится, чтобы бедный обладал равными с ним правами.
Во-вторых, как показывают наши расчеты (рис. 1), субъекты Федерации различаются базовыми условиями развития их экономик3.
Рис. 1. Группировка субъектов РФ по базовым условиям развития региональных экономик
Полагаем, что игнорирование значимости этих объективных обстоятельств одна из главных причин сохранения неопределенности целей и механизмов децентрализации системы государственного территориального управления. Чтобы доказать это, обратимся к истории российского федерализма.
2. Этапы федерализации России
После распада СССР российское общество прошло через три этапа формирования основ федеративной государственности.
Для первого этапа (1990-2000 гг.) было характерно стихийное движение в направлении ее асимметричной модели.
По большей части данный тренд был предопределен практически одномоментным после распада СССР разрывом экономических связей РСФСР с другими советскими республиками и странами бывшего социалистического лагеря. Этот разрыв РСФСР переживала особенно болезненно, так как в отличие от других союзных республик ни она, ни ее субъекты никогда не формировались как экономически самодостаточные образования. Во многом по этой причине уровень формализации федеративных отношений внутри РСФСР превышал таковой не только в других союзных республиках, но и в Союзе ССР. Соответствовали ему и система государственно-территориального устройства, экономико-правовая ущербность которой выявилась сразу после распада СССР.
Так, например, в РСФСР существовала только одна группа регионов, обладавших собст-
пример, США, которые относясь к первому типу федераций, имеют признаки второго (федеральный округ) их типа.
1 Правда, при этом 51 из них получал трансферты (к ним, кстати, принадлежала такая «бедная» Республика, как Татарстан), хотя в 25 получавших трансферты регионах налоговые федеральный бюджет составляли 50-100%.
2 В Канаде, также характеризующейся существенными различиями экономического потенциала регионов, 4 из них производят 90% ВВП, остальные 9 все же около 10%.
3 Расчеты осуществлялись путем оценки инвестиционного и социального потенциалов субъектов Федерации.
20
о
20Ю 2001 2002 21X13 2(104 2005 2006 2007 20(18 2009 20Ш
венными правительствами и законодательными органами АССР. Остальные регионы, несмотря на то что их экономический потенциал часто многократно превосходил потенциал большинства АССР, относились к административно-территориальным единицам либо к национальным автономиям.
Несоответствие правового статуса ряда субъектов РСФСР уровню их экономического развития актуализировало проблему выбора модели федеративного устройства. Однако слабость центральной власти вынудила ее оставить право выбора за субъектами Федерации, часть которых предпочла движение в сторону асимметричной модели.
Такое решение имело объективные причины. Последовавшее вслед за распадом Союза ССР разрушение единства экономического пространства поставило регионы в условия, при которых они самостоятельно должны были искать пути выживания. Органы власти многих из них, пытаясь избежать окончательной деградации региональных экономик, избрали путь их самоизоляции. Итогом выступила деформация экономического и правового пространств и «война суверенитетов», в ходе которой:
- нормой стала ситуация, при которой конституции, уставы и законодательство большинства субъектов РСФСР противоречили федеральному законодательству;
- ряд регионов (прежде всего республик) присвоил дополнительные полномочия, без принятия адекватной им ответственности перед государством и обществом;
- в некоторых регионах прошли референдумы об их государственном суверенитете;
- началась практическая реализация идеи об особых правах проживавших в границах АССР и автономий титульных наций.
Таким образом, стихийный, нерегулируемый характер асимметричной модели реализовался в тенденциях, аналогичных тем, которые запустили процесс распада СССР. Это не могло не наложить отпечатка и на процессы, происходившие после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации.
Конституция инициировала выстраивание новой системы законодательства. В частности, в ней были определены (хотя и не в полной мере) правовые основы российской федеративной государственности. Но главное, она:
- утвердила принцип симметричности федеративных отношений;
- закрепила нормативно-правовую равностатусность субъектов Федерации;
- конкретизировала предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов1.
Вместе с тем в рассматриваемый период, как и до него, федеральный Центр оказался неспособен сдержать стремление ряда регионов (особенно национальных республик) к произвольному расширению круга собственных полномочий. Наиболее ярко это стремление проявилось в двустороннем договорном процессе между Федерацией и ее субъектами. Сторонники договорного процесса приводили в его пользу три аргумента.
Первый. Практика двусторонних договоров и соглашений не противоречит Конституции.
Второй. Она позволяет восполнить недостатки Основного закона.
Третий. Двусторонние договоры и соглашения способствуют «собиранию земель», а потому - укреплению Федерации, поскольку устойчивость реальной федерации гарантирует только добровольность членства.
Из этих аргументов отчасти справедлив был лишь первый. Конституция действительно позволяет заключать двусторонние договоры и соглашения. Но она не содержит норм, допускающих возможность разрушения единства экономического и правового пространства страны. Заключаемые же двусторонние договоры и соглашения, пусть не прямо, эту возможность предусматривали. Во-первых, они заключались без ведома других субъектов Федерации. Во-вторых, их заключение проходило без участия и, главное - вне контроля со стороны законодательной ветви власти. В-третьих, они заключались не Российской Федерацией и ее субъектами, а их органами исполнительной власти, неправомочными отвечать по данным договорам и соглашениям.
Подобная практика не способствовала укреплению Федерации. По сути, ее массовое ти-
1 Вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации, в Конституции не зафиксированы. Они определены по «остаточному принципу».
ражирование было началом создания нормативно-правовой базы будущей конфедерации. Достаточно сказать, что нормой для того периода стала правомочность индивидуализированных бюджетных статусов субъектов Федерации1. Но наиболее опасным было превалирование региональных, подчас этнополитических, интересов над интересами национальными. Это превалирование выразилось:
- в реализации в ряде регионов кланово-группового, а иногда - этнического принципов формирования местной власти и раздела собственности;
- в расширении практики дележа общественного богатства по национально-региональному принципу2;
- в массовых случаях ограничения властями регионов свободы межрегионального движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации;
- в ничем не ограничиваемом выпуске региональных суррогатов платежных средств;
- в «бартеризации» обмена на межрегиональном уровне.
Альтернатива угрожающему единству страны и общества стихийному движению в сторону асимметричной модели была предложена в рамках второго этапа (2001-2010 гг.) формирования основ российской федеративной государственности.
Федеральный центр сконцентрировался на укреплении «единой исполнительной вертикали власти», помимо прочего обеспечивающей формирование симметричной модели федеративной государственности. Признание в 2001-2003 гг. нелегитимности двусторонних договоров и соглашений и их отмена разрушили экономическую основу «войны суверенитетов». Был введен контроль за деятельностью исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации. Был более четко отрегулирован механизм исполнения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, предложена относительно прозрачная модель бюджетного федерализма.
Отметим также, что в этот период:
- нефинансируемые мандаты по большей части были заменены финансируемыми (за счет федеральных субвенций);
- исключена практика признания «особости» отдельных субъектов Федерации (в том числе в сфере налогово бюджетных отношений);
- предложена относительно прозрачная модель бюджетного федерализма, основанная преимущественно на формализованных методах распределения средств (трансферт), поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.
Однако поскольку эти решения принимались вне общей системы, федеративная реформа (2003-2010 гг.) зашла в тупик. Причиной стало то, что федеральный центр не считал необходимым искать баланс между симметрией и асимметрией в системе федеративных отношений.
Так, не подлежит сомнению, что при выстраивании «единой исполнительной вертикали управления» нерегулируемое асимметричное развитие экономико-правовых основ российского федерализма сменил, пусть формально, но регулируемый переход к симметричной конфигурации федеративной модели государственно-территориального устройства. Но это регулирование приобретало все более явные черты управления унитарным государством.
Позитивным итогом второго этапа развития российского федерализма было признание нелегитимности двусторонних договоров и соглашений. Но одновременно федеральный центр отказал этому институту (несмотря на то, что он до сих пор не отменен3) в праве на существование4.
1 В том же направлении «работала» практика формирования «особых» («свободных») экономических зон, а также зон «экономического благоприятствования». Достаточно сказать, что право на них предоставлялось преимущественно по принципу политической лояльности.
2 В 1996 г. величина государственной (субъекта Федерации) и муниципальной в Татарстане составляла 62%, в Калмыкии - 57%, в Якутии - 50%, в Башкортастане - как в большинстве областей она не превышала 1-5%.
3 Идея таких договоров присутствует в Конституции и в Федеральном законе №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Правда, этот Закон переусложнен и нуждается в коренной переработке, возможно - с разделением на несколько документов.
4 Исключение - формальный договор с Республикой Татарстан (утвержден Федеральным законом №199-ФЗ от 24 июля 2007 г.).
Наконец, при выстраивании «единой вертикали управления» было без какой-либо экономической мотивировки признано, что региональная политика субъектов Федерации должна базироваться на единых, определяемых «сверху» правилах.
Так зеркально, но с противоположным знаком были воспроизведены пороки первого этапа развития российского федерализма. В 2001-2010 гг. в праве на существование отказывали уже элементам асимметрии.
Одним из результатов стало то, что в ходе федеративной реформы не удалось предложить внятной концепции региональной политики. Обусловлено это тем, что на втором (как и на первом) этапе развития отечественного федерализма не было дано ответа на два главных вопроса.
Первый. Как согласовать формальное равенство субъектов Федерации с глубокими различиями уровней их социально-экономического развития?
Второй. С помощью каких экономико-правовых механизмов эти различия преодолеть?
Существует известная вероятность, что ответ на них будет получен в рамках начавшегося в 2011 г. третьего этапа формирования основ российской федеративной государственности. Начало ему положило утверждение в качестве стратегической цели инновационной модернизации экономики.
Так, в правительственном проекте «Инновационная Россия - 2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года)» отмечалось, что «важной предпосылкой повышения инновационной активности экономики станет активизация деятельности по реализации инновационной политики, осуществляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и крупнейших городских округов»1. Тем самым признается, что зафиксированные в Проекте направления инновационного развития экономики меры неосуществимы без активного участия и интереса со стороны региональных органов исполнительной власти. Но обеспечить такой интерес только административными методами невозможно. Требуются более сложные формы взаимодействия федерального центра и регионов.
Ключ к решению проблемы мы видим в разумном балансе элементов симметрии и асимметрии в системе государственного территориального управления2.
Но какой баланс «разумен» для современной России?
Полагаем, такой, который, обеспечивая переход к инновационной модели развития, гарантирует единство экономического и общность правового пространства страны.
Это предполагает, во-первых, сохранение за субъектами Федерации их современного статуса.
Во-вторых, соблюдение принципа: если регион готов расширить объем собственных полномочий, данный процесс обеспечивается не получением трансфертов и субсидий из федерального центра, а развитием собственной экономики, добровольной экономической интеграцией с другими субъектами Федерации и пр.
Однако проблема в том, что наличие различных исходных социально-экономических баз развития российских регионов (см. рис. 1) предопределяет их различную предрасположенность к инновационной модели. В такой ситуации в различных субъектах Федерации расширение полномочий будет объективно преследовать разные цели. Как результат, неопределенность целей и механизмов децентрализации системы государственного территориального управления сохранится. Воспроизведутся и недостатки используемой сегодня системы контроля за деятельностью региональных органов исполнительной власти.
По нашему мнению, избежать отмеченной неопределенности и недостатков позволит конкретизация целей децентрализации системы государственного территориального управления. Поскольку одним из базовых факторов формирования экономики инноваций является наличие высококвалифицированной рабочей силы, критерием эффективности деятельности орга-
1 Инновационная Россия - 2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года). -С. 93.
2 Такая модель уже реализовывалась в ходе федеративной реформы, когда автономные округа в составе «сложноуст-роенных» субъектов Федерации были поставлены в неравные условия ст. 5, п. 2 ст. 72 Конституции РФ) по сравнению с другими субъектами Федерации отношениях с федеральным центром и федеральным бюджетом. В частности, были усечены права в исполнении полномочий по предметам совместного ведения, а также в формировании налоговой базы (они не получили причитающихся субъектам РФ долей федеральных налогов) их бюджетов (см. подробнее гл. III, пар. 2 доклада).
нов исполнительной власти субъектов Федерации должна стать характеристика уровня жизни населения региона. Отсюда, главным направлением децентрализации выступит расширение полномочий органов власти субъектов Федерации в направлении выравнивания уровня жизни населения регионов. Ориентация на эту цель и выведет на разумный баланс элементов симметрии и асимметрии в системе федеративных отношений.
