CC BY
176
Н. Ю. Лапина
«ЦЕНТР - РЕГИОНЫ» В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ: ИСТОРИЯ, МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ, СЦЕНАРИИ БУДУЩЕГО
Для Российской Федерации отношения федерального Центра и регионов являются краеугольным камнем всей политической системы. За годы постсоветского развития эти отношения претерпели серьезные изменения: от стихийного взаимодействия до выстраивания новых иерархических связей в рамках политики, которую проводит нынешняя власть. Начавшаяся в России политика рецентрализации могла породить иллюзию, что регионы отныне будут управляться из Москвы. Но это была не более чем иллюзия. Накопившиеся за годы «региональной автономии» ресурсы влияния и опыт, научившиеся вести диалог с федеральным Центром, региональные элиты в новой ситуации проявили большую устойчивость. В статье анализируется история отношений «Центр -регионы» в постсоветской России, описываются декларируемые и реальные успехи Кремля на пути централизации и унификации России, а также оцениваются сценарии развития Российской Федерации в XXI столетии.
История отношений: трудное взаимодействие
В истории отношений федерального Центра и субъектов Федерации в постсоветский период выделяются три периода;
• стихийной децентрализации;
• асимметричного федерализма;
• рецентрализации России.
В первый период (1990 - 1993 гг.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия федерального Центра на регионы в тот период был контроль над процессом элитообразования, распространявшийся главным образом на «русские» субъекты Федерации — края и области.
В эти годы вопросы внутрирегионального управления были переданы на уровень субъектов РФ, полномочия и ресурсы региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991-1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении «русские» субъекты отставали от национальных республик, но и в них началось формирование
© Н. Ю. Лапина, 2006
ЛОЯИТЭКС- 2006. Том 2. № 2
сознания собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между Центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Каждый субъект Федерации «брал» себе столько полномочий и ресурсов, сколько мог взять. Одновременно политическое руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность». Личные внутриэлитные договоренности удержали Россию от распада, но явились ситуативным решением проблемы сохранения единства страны.
На втором этапе (1994 - 2000 гг.) в России возникла асимметричная Федерация. Ее формирование стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным Центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. На этом этапе руководители «русских» субъектов Федерации осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995-1997 гг. в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов (до этого выборы состоялись лишь в нескольких «русских» провинциях). Процессы регионального развития, включая элитообразование, в субъектах РФ вступили в фазу саморазвития.
Во второй половине 1990-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента — Совет Федерации превратился в подлинно «региональную» палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Но главной особенностью отношений Центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах, которые подписывались между Президентом РФ и главой субъекта Федерации (к началу нового столетия соглашения были заключены больше чем половиной субъектов РФ).
К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная Федерация, или протофедерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «центр-регионы». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация эта была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.
В экспертном и политическом сообществе существуют полярные оценки асимметричной Федерации. Ее критики аргументируют свою позицию тем, что федерализм 1990-х годов углубил социально-экономическую и политическую поляризацию российского пространства и подвел страну к опасному рубежу сепаратизма (Г. Павловский,
ЛОЛИтЭКС. 2006. Том 2. № 2
А. Митрофанов, Д. Ольшанский). «Мягкие» оценки обосновываются тем, что «ельцинский федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма», России удалось избежать «югославского сценария», а главное — в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления (Л. Дробижева, О. Крыштановская, А. Чирикова, Н. Лапина, П. Панов).
К концу 1990-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Из этой исторической точки движение могло начаться, в сторону как подлинного федерализма, так и унитарного государства. Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и регионов в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.
Избрание В. Путина (март 2000 г.) ознаменовало начало нового — третьего периода в отношениях Центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального Центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Позже к этим трем «единым пространствам» добавились информационное и политическое. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из Центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась (хотя в законе прописана сложная процедура их заключения); устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве.
Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла (см.: Лапина, 2004). Опыт первого четырехлетия убедил правящий класс России в том, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти.
С этой целью в сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования: выборы глав регионов отменялись; утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации сложносоставных субъектов Федерации. В перспективе число субъектов РФ сократится, а границы между ними могут быть изменены вплоть до ликвидации национальных республик. Вопрос об укрупнении субъектов РФ не первый год дискутируется российским политическим истеблишментом.
ЛОЛИШЭКС- 2006. Том 2. № 2
В этой связи называется различное число субъектов, которые в будущем войдут в состав Российской Федерации — от 45 по версии председателя Совета Федерации Миронова до 60 в соответствии с предложением министра регионального развития В. Яковлева. Первым «объединенным» субъектом РФ стал Пермский край, в состав которого вошел Коми-Пермяцкий АО. Федеральный закон об образовании нового субъекта Федерации был принят в июне 2005 г., но процесс объединения завершится только к 2008 г. Принято решение об «объединении» еще ряда субъектов Федерации: Красноярского края с Эвенкией и Таймыром (закон об объединении вступил в силу в октябре 2005 г., само объединение должно завершиться к 2007 г.) и Камчатской области с Корякским АО. В середине апреля 2006 г. состоялся референдум по вопросу об объединении Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО.
Встав на путь «рецентрализации», российская бюрократическая машина продолжает движение в направлении концентрации ресурсов в своих руках. Именно в этом ключе следует рассматривать предложение полпреда в Южном федеральном округе Д. Козака о переводе дотационных регионов на внешнее финансовое управление. Если оно будет принято, станет возможно переводить на внешнее финансовое управление субъекты Федерации в случае, если дотации из федерального бюджета составляют 80% и более.
Новая политика Кремля упорядочила отношения Центра и регионов, отчасти вводила их в правовое русло и создавала условия для осуществления контроля федеральных властей над регионами. Она позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти» (Крыштановская, 2005а, с. 237). Но и эти задачи были выполнены не в полном объеме. Выступая на Совете законодателей, органе, объединяющем руководителей региональных парламентов в марте 2006 г., Президент РФ отметил, что полностью региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным только в десяти субъектах Федерации.
Одновременно с декларировавшимися задачами российскому правящему классу удалось осуществить и ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального Центра. Но вместе с тем многие первоначально поставленные политикой рецентрализации задачи так и остались невыполненными.
Отношения «центр - регионы» в «путинскую эпоху» не стали предсказуемыми и прозрачными. Не был осуществлен и тезис о «равноудалении» региональных элит: среди руководителей субъектов РФ остаются персоны, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Не были ликвидированы и региональные авторитарные режимы. Все это свидетельствовало о наличии существенных ограничений политики централизации, которые лучше всего «просматриваются» при проведении политических исследований в регионах России.
Пределы централизации: взгляд из регионов
Взгляд на политику Кремля «из регионов» имеет свои преимущества: он позволяет лучше понять, насколько ожидаемая Кремлем картина перемен соответствует или не соответствует реальным политическим практикам. Исследования, проведенные автором этой статьи совместно с А. Чириковой (доктор социологических наук, Институт социологии РАН) в ряде регионов России (2000 - 2005 гг.), позволяют сделать ряд выводов.
Первое. За прошедшие с начала политики рецентрализации годы федеральной власти удалось внести существенные коррективы в систему отношений федерального Центра и регионов. Анализ региональных ситуаций свидетельствует, что по мере централизации многие из прежних каналов взаимодействия между Центром и регионами оказались перекрытыми, регионы лишились тех институциональных каналов представительства интересов, которые действовали в 1990-е годы, а отношения «центр-регионы» утратили те немногие элементы публичности, которые были им присущи в 1990-е годы. Одним из лучших примеров является процедура назначения губернаторов, которая до сих пор происходила практически без всякого общественного обсуждения. Общественность никогда не узнает, на каких условиях были переназначены М. Шаймиев, С. Дарькин, К. Титов, К. Илюмжинов и многие другие губернаторы. В какой-то степени это положение изменится в связи с планирующимся выдвижением кандидатов на губернаторский пост от партии, победившей на региональных выборах.
Непубличность отношений «центр-регионы» замыкает взаимодействие двух уровней власти на отдельных персонах. Для аналитика непубличность политики становится серьезной проблемой: непубличные решения крайне сложно анализировать и интерпретировать. Сегодня во взаимодействии Центра с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в 1990-е годы «модель торга». Кроме того, влияние региона в федеральном Центре зависит от того, насколько первым лицам субъекта РФ удается использовать новые каналы коммуникации, которые появились в новом столетии. Речь идет о связях с российскими бизнес-группами, работающими на территории региона, руководители и собственники которых имеют разветвленную систему отношений в структурах московской власти. В новой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на Президента (все опрошенные констатировали, что после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства возросла) или которым удалось установить хорошие отношения с полпредом в ФО и «своими» олигархами.
Второе. «Президентская вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России параллельно с президентской в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. Как это ни парадоксально, политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В «путинской России» усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизи-
ПОЛ^ЩЭКС- 2006. Том 2. № 2
рованной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится исполнительная власть региона. Политика централизации не ликвидировала региональные авторитарные режимы. Однако региональным руководителям, чтобы сохранить власть, приходится отказываться от излишне откровенной региональной или национально-этнической идеологии и риторики, «вписываясь» в новую политическую систему (см.: Лапина, Чирикова, 2005; Магомедов, Кириченко, 2004).
Третье. В результате политики централизации главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средств; «силовые» структуры перестали подчиняться губернатору; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональной администрации. Но при этом материалы исследований показывают, что ресурсы региональной власти не просто уменьшаются — они становятся иными. Важным ресурсом первых лиц регионов сегодня являются их договороспособность, умение заключать альянсы со своими элитами. Новый ресурс влияния не воспроизводится в инерционном режиме, постоянно требуя дополнительных усилий со стороны первых лиц региона. Компенсация потерь происходила не на формальном уровне, но в непубличном пространстве, поскольку договоренности с большинством перечисленных групп носят неформальный характер (договоренности с региональной бизнес-элитой, «приватизация» руководителями субъекта РФ региональных отделений политических партий; договоренности с региональными парламентариями и партийными фракциями, представленными в региональном парламенте; неформальное влияние на СМИ). Таким образом, в этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном Центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из участников исследования, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно, или «встроится» в нее и получит от своего позиционирования высокие политические дивиденды.
Четвертое. Исследования, проведенные в регионах, свидетельствуют о том, что региональные элиты крайне не удовлетворены качеством отношений, которые складываются сегодня между Центром и регионами, и теми методами, которыми проводится политика федерального Центра в отношении субъектов РФ. Но при этом они не намерены противостоять действиям федерального Центра. Этому есть целый ряд объяснений: 1) на сегодняшний день отсутствуют институты, способные интегрировать и объединить региональные элиты; 2) представители региональной элиты — люди прагматичные, и в их среде распространено устойчивое убеждение, что индивидуальный лоббизм эффективнее, чем коллективное противостояние. В каждом регионе есть проекты, реализация которых зависит от благосклонности Центра, и рисковать их будущим не представляется разумным; 3) элиты регионов адекватно оценивают свои возможности и понимают, что федеральный Центр располагает несопоставимым по сравнению с их
ПОЛ^ЩЭКС- 2006. Том 2. № 2
собственными ресурсами политического, экономического, силового и административного влияния, что делает публичное противостояние регионов Центру крайне опасным; 4) важную роль в нежелании региональной элиты конфликтовать публично с Центром играет высокий уровень доверия региональных элит лично к Президенту РФ и делегированное ему право устанавливать новые правила политической игры.
Изучение реального политического процесса убеждает в том, что, несмотря на осуществленную масштабную федеральную и политическую реформу, федеральный Центр оказался либо недостаточно сильным, либо незаинтересованным в изменении распорядка внутрирегиональной жизни. Особенно отчетливо это проявилось в ходе утверждения глав регионов. К апрелю 2006 г. из 47 назначенных Президентом РФ руководителей регионов лишь 13 были новыми фигурами. Остальные губернаторы и президенты — люди хорошо известные, некоторые руководят своими регионами десять-пятнадцать лет.
Изучение региональных политических процессов и взаимодействий, которые складываются между Центром и регионами, дает представление о том, что происходит в политической жизни России «здесь и сейчас». Однако политический анализ не ограничивается констатацией реальности и нацелен на понимание тех процессов, которые получат развитие на пространстве России в ближайшие десятилетия.
Сценарии развития Российского государства в XXI столетии
Будущее российского государства рассматривается политической аналитикой в рамках двух подходов, которые условно можно определить, как «инерционный» и «активистский». Первый предполагает, что процессы на российском пространстве носят естественно-исторический характер, а возможности их корректировки крайне ограничены. Второй исходит из положения, что «фактор политики» является определяющим. В рамках этого подхода реально-политические сценарии уживаются со сценариями, носящими откровенно манипулятивный характер. Развитие Российского государства в будущем мыслится в экспертном и политическом сообществах в широком диапазоне — от дезинтеграции Российской Федерации до создания в России жесткого унитарного государства.
Сценарий 1: распад России.
Сторонники этого сценария придерживаются тезиса, что импульс распада, приведший к гибели СССР, продолжает действовать на постсоветском пространстве. Только одни аналитики обосновывают возможность его осуществления естественноисторической логикой (распад СССР — распад РФ), а другие — развитием системного общественного кризиса и действием целого ряда негативных факторов, таких как рост коррупции, преступности, экономической нестабильности. Кстати, эта позиция нашла свое отражение в прогнозе, подготовленном в 2005 г. американскими организациями «Фондом Карнеги за международный мир» и «Фондом мира». В докладе приведен перечень стран, которые находятся в состоянии полураспада или могут распасться в будущем. Россия в нем занимает предпоследнее 59-е место.
ПОЛ^ЩЭКС- 2006. Том 2. № 2
Наряду с масштабными общественно-историческими обоснованиями существуют и более «плоскостные» объяснения возможной дезинтеграции РФ. «Теория заговора» связывает эту перспективу с действием на международной арене враждебных России сил. Эту точку зрения разделяют кремлевские политологи, и, видимо, в подтверждение этой версии издательством «Европа», патронируемым Г. Павловским, выпущен секретный доклад ЦРУ, посвященный перспективам распада Российской Федерации (см.: Россия и мир, 2005).
«Теория заговора» возрождает образ врага, внешнего и внутреннего, с которым следует вести системную борьбу. Сценарий дезинтеграции мыслится в долгосрочной перспективе (середина XXI в.). При этом далеко не всем сторонникам он представляется катастрофическим. Согласно мнению некоторых аналитиков, добровольное отсоединение отдельных регионов, в частности некоторых субъектов РФ Северного Кавказа, позитивно сказалось бы на развитии Российской Федерации в целом (см.: Каганский, http://www.polit.ru/lectures/2004/11/11/kagan.htm).
Сценарий распада апеллирует к негативным социально-экономическим и политическим процессам, получившим развитие в российском обществе в конце XX - начале XXI в. Но его осуществлению препятствует ряд контртенденций. Во-первых, распад страны возможен лишь в условиях полной делегитимации российской власти, чего в реальности не происходит, несмотря на низкий уровень доверия населения к правительству и другим властным структурам, исключая институт президентской власти. Во-вторых, дезинтеграция может стать реальностью лишь при наличии в стране политической оппозиции, в том числе в среде региональных элит. Однако в современной России политическая оппозиция нейтрализована, а региональные элиты, как говорилось выше, самостоятельной политической роли не играют. В-третьих, распад страны может произойти лишь при поддержке этой идеи широкими слоями населения, но в современном российском обществе эта тенденция не наблюдается, а большинство россиян (53%) полагают, что нарушения целостности страны в будущем не произойдет. Тем не менее в России существуют политические силы, которые заинтересованы в том, чтобы культивировать страх распада Российской Федерации. Одним он нужен для обоснования политического сценария «жесткой руки», другим — для усиления политики централизации.
Сценарий 2: централизация России.
Этот сценарий включает в себя множество возможных вариантов — от «мягких» сценариев усовершенствования Российской Федерации до «жестких» сценариев реставрации в России унитарного государства. Первые в начале нового столетия были предложены российскими регионами. Основной проблемой Российской Федерации, как отмечалось в докладе «Итоги и проблемы развития федеральных отношений в Российской Федерации», подготовленном Администрацией Свердловской области, является незавершенность процесса разграничения полномочий. Главный упор региональные эксперты делали на том, что необходимо четко разграничить предметы федерального и регионального ведения. В соответствии с их предложениями на первом этапе феде-
ПОЛ^ЩЭКС- 2006. Том 2. № 2
ральной реформы должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством двусторонние договоренности между Центром и регионами; на втором должно начаться укрупнение субъектов Федерации; на третьем этапе будут созданы крупные экономические районы, объединенные на экономической, а не на этнонациональной основе. В дополнение к изложенному проекту глава Свердловской области Э. Россель предложил начать «укрупнение» с руководимого им региона путем присоединения к Свердловской области Челябинской и Курганской областей. Если бы федеральная реформа осуществлялась по этой модели, от нее выиграли бы в первую очередь наиболее развитые в экономическом отношении регионы.
Проекты усовершенствования федеративных отношений, предложенные регионами (другой такой проект будет рассмотрен ниже), не встретили поддержки в Центре. Предпринятые реформы, как считают в Кремле и околокремлевском окружении, призваны укрепить Федерацию. Но речь идет об определенном типе федерации — «федерации сверху», в рамках которой перераспределение властных, экономических и финансовых ресурсов происходит по решению центрального руководства без соответствующих консультаций с субъектами Федерации.
На волне нарастающей централизации в современной России все чаще раздаются призывы отказаться от федеративного принципа и вернуться к унитарному государственному устройству, которое якобы более соответствует российской истории и ментальности. Наиболее последовательным сторонником этой модели развития выступает Либерально-демократическая партия (ЛДПР), предлагающая пересмотреть Конституцию и восстановить в России унитарное государство с делением на губернии.
Унитаристский проект предполагает усиление «вертикали власти» за счет ликвидации местного самоуправления и отмены прямых выборов мэров. Законопроект об избрании глав местного самоуправления местными парламентами с их последующим утверждением региональными руководителями был передан на рассмотрение в Государственную Думу весной 2006 г.
Применительно к современной России в экспертном сообществе все чаще используется понятие «унитаризм», заменившее термин «централизация». Об угрозе унитаризма пишут многие известные аналитики (см., например: Барзилов, Чернышов, 2005; Галкин, Федосов, Валентей, Соловей, 2002; Григорьев, http://www.poiit.ru/iectures/2005/ 06/28/дпдопеу.Мт1; Фурман, http://www.polit.ru/lectures/2005/10/05/furman.html), отчасти связывая происходящие процессы с начавшейся в стране реставрацией. Приведу лишь некоторые мнения: О. Крыштановская пишет о «реставрации матрицы» и возвращении «к унитарному государственному устройству» (см.: Крыштановская, 2005б), исследовательница из Лихтенштейна К. Стонер-Вейс — о «советском решении постсоветских проблем» (Стонер-Вейс, 2004, с. 135), руководитель аналитической группы «Меркатор» Д. Орешкин — о «реанимации советского мотивационного механизма внешней угрозы» (см.: Орешкин, 2004).
Но у сценария «Централизация России», как и у сценария «Распад России», также имеются свои ограничения.
ПОЛ^ЩЭКС- 2006. Том 2. № 2
Во-первых, для его реализации требуется наличие хорошо организованной и эффективно действующей власти. В реальности в России такой власти не существует. За годы правления В. Путина в известной степени был укреплен государственный аппарат, однако поставить бюрократию под жесткий государственный контроль так и не удалось. Феномен «приватизации власти» бюрократией приобрел невиданные масштабы, а объединение интересов высшего чиновничества с интересами крупного частного капитала дает основание экспертам заявлять о формировании в постсоветской России «корпоративного государства» (см.: Илларионов, 2006).
Во-вторых, баланс между позитивными и негативными результатами политики централизации выглядит далеко не так, как это хотели бы представить в правительственных кругах. За последние пять-шесть лет, несмотря на масштабы перераспределительной политики, асимметрия российского пространства еще больше возросла, а неравенство между регионами, а внутри регионов — между центром и периферией, по основным социально-экономическим показателям усилилось (см.: Россия регионов, 2005, с. 27; Григорьев, http://www.polit.ru/lectures/2005/06/28/grigoriev.html). К аналогичным выводам приходят и специалисты, занимающиеся изучением региональных политических процессов: различия между политическими режимами в отдельных субъектах РФ сохраняются, как сохраняются и особенности структурирования политического пространства.
В-третьих, за прошедшие годы в России так и не удалось выстроить универсальную систему отношений «центр-регионы». Сегодня, как и во времена Б. Ельцина, проблемы взаимоотношений Федерации с ее субъектами решаются на основе личных договоренностей. Причем в условиях, когда отсутствуют публичные каналы отстаивания регионами своих интересов, «теневизация» региональной политики нарастает.
В-четвертых, проводимая Кремлем политика «рецентрализации» преследует политические задачи: ставит целью перераспределение ресурсов в пользу элиты федерального Центра и создание более «управляемой» Федерации. До недавних пор она затрагивала лишь интересы элитных групп. Но коренные преобразования Федерации немыслимы без поддержки населения, особенно, если речь идет об укрупнении субъектов Федерации и ликвидации таких национально-территориальных образований, как национальные республики. А следовательно, федеральная власть, если она действительно планирует осуществить коренную реформу территориально-административного устройства, должна выйти за привычные для нее рамки технократического подхода и придать реформе отчетливо выраженную социальную направленность.
Проект «централизация России», если исключить наиболее радикальный его вариант — построение в стране жесткого унитарного государства, рассчитан на среднесрочную перспективу. Но осуществляющая его федеральная власть действует в рамках прагматического выбора. В результате линия ее поведения не сводится к линейной централизации, но периодически корректируется с учетом конкретных условий. Так, в начале 2006 г. ряд полномочий, ранее забранных у регионов, вновь были им возвращены. Конечно, контроль над экологической ситуацией, природными, лесными и водными ресурсами, надзор в области занятости и образования не восполнят утрату региональ-
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
ными властями политических и иных ресурсов. Но тем не менее это свидетельствует о том, что федеральный Центр не может самостоятельно решать все вопросы государственного управления и вынужден, пусть и в рамках бюрократической процедуры, после излишнего «увлечения» централизацией «включить» механизм децентрализации.
Сценарий 3: демократическая федерация.
Сторонники сценария, ориентированного на построение в России подлинной демократической федерации, исходят из тезиса о том, что главная сила России - в ее многообразии. Российское пространство, убеждены отстаивающие эту позицию представители экспертного сообщества, не должно, а главное, не может быть унифицированным, а попытка утвердить в России принципы унитаризма не менее опасна, чем проявление сепаратизма или региональной автаркии (Дробижева, 2005, с. 27). Главными особенностями демократической федерации признаются следующие признаки: ее построение «снизу» и отказ от построения федерации «сверху»; развитие двусторонних процессов, как «сверху - вниз», так и «снизу - вверх»; всемерный учет интересов регионов; предоставление субъектам РФ широких полномочий и ресурсов, необходимых для их исполнения; учет региональных особенностей. Но есть и различия, касающиеся понимания проблем суверенитета в федеральном государстве и допустимого уровня децентрализации. Сторонники первого подхода убеждены, что суверенитет неделим, а следовательно, субъекты федерации не могут им обладать. В научном сообществе эта точка зрения является преобладающей. Ссылаясь на классические западные концепции федерализма, отстаивающие ее аналитики полагают, что Российская Федерация должна отказаться от этнофедерализма и укрупнить субъекты Федерации, включая этнические (Галкин, Федосов, Валентей, Соловей, 2002, с. 124-125).
Второй подход приближен к нынешнему состоянию Российской Федерации, в составе которой насчитывается более двух десятков национальных республик. Его сторонники придерживаются принципа разделенного суверенитета. Это положение обосновывается в книге известного специалиста по проблемам развития федерализма М. Фарукшина «Федерализм: теоретические и прикладные аспекты». Автор следующим образом характеризует принцип разделенного суверенитета: «В федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеральному центру, ни субъектам федерации. Он является свойством федеративного государства в целом, а значит, реализуется, как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации» (Фарукшин, 2004, с. 178). Делимость суверенитета, как считает автор, важна для развития демократии в стране, поскольку позволяет избежать излишней концентрации полномочий «наверху».
В 2001 г. группой, возглавляемой президентом Татарстана М. Шаймиевым, для Госсовета была подготовлена Концепция совершенствования федеративных отношений в РФ, которая предлагала вернуться к договорной практике в отношениях между Центром и регионами. Признавался принцип асимметрии в федеративном устройстве и невмешательство федеральных властей в сферу ведения субъектов РФ. Согласно такому пониманию суверенитета, в рамках фрагментированной в социально-культурном, полити-
ПОЛ^ЩЭКС- 2006. Том 2. № 2
ческом и экономическом плане Федерации невозможно ввести единый принцип взаимодействия «центр-регионы», необходимо выстраивать эти отношения с учетом особенностей субъектов Федерации. Форсированная централизация нецелесообразна и может привести к утрате федеральной властью ресурса доверия со стороны широких слоев населения (см.: Дробижева, 2005, с. 27-28).
Мнение региональных политиков и политологов подкрепляется выводами экономистов. Перед российскими регионами стоят различные экономические задачи, убежден Президент Института Энергетики и Финансов, декан факультета менеджмента Международного университета в Москве Л. Григорьев, поскольку регионы находятся на разных уровнях экономического и социального развития, обладают разными ресурсами, а их руководители демонстрируют разную способность к управлению территориями. В силу этого движение в сторону экономической модернизации в России может быть только «многоскоростным», а механизмом мощного регионального развития станет мобилизация всех имеющихся в распоряжении регионов внутренних ресурсов (см.: Григорьев, http://www.polit.ru/lectures/2005/06/28/grigoriev.html).
Построение демократической федерации, считают сторонники этой идеи, невозможно без консенсуса в отношениях Центра и регионов и поиска «баланса сил» (см.: Чирикова, 2006), который должен быть найден как на уровне институтов (см.: Дробижева, 2005, с. 27), так и на уровне субъектов, включенных во взаимодействие. Развитие регионов, убеждены российские эксперты, станет возможно лишь при условии, если интересы различных групп элиты совпадут и будут действовать по консенсусному сценарию. Но одни исследователи подчеркивают необходимость поиска консенсуса между региональной и федеральной элитами (Л. Дробижева, П. Панов), а другие доказывают необходимость поиска консенсуса в «элитном треугольнике» между региональной и федеральной политическими элитами и элитой бизнеса (Н. Зубаревич, А. Чирикова, Н. Лапина). Обновленный федерализм немыслим без демократизации общества, развитой общественно-политической жизни и полноценного местного самоуправления. Демократический сценарий — одна из гипотетических возможностей, но необходимые условия для его осуществления пока в России отсутствуют. В стране не сложилось гражданское общество, политическая оппозиция нейтрализована, а главное — за весь постсоветский период проблемы федеративного развития так и не превратились в тему широкой общественной дискуссии.
* * *
В результате развала советской централизованной системы управления перед Россией открылась новая историческая перспектива — построение подлинной федерации, которой, однако, страна не воспользовалась. Федеральное здание, строительство которого в 1990-е годы только начиналось, достроено не было, поскольку не было политических акторов, готовых этот проект сформулировать и реализовать. Вряд ли стоит упрекать политическую элиту России 1990-х годов в том, что она не воспользовалась
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
уникальной исторической возможностью. Вышедшая из советской номенклатуры, она никогда не понимала сути идей федерализма. Региональные лидеры не боролись за самостоятельность подведомственных территорий, но получили автономию «сверху» — из рук слабого федерального Центра. Что же касается либералов, то и для них эта идея была мало привлекательной, о чем, кстати, свидетельствует проект «Либеральной империи», выдвинутый одним из идеологов российского либерализма А. Чубайсом (см.: Чубайс, 2003, с. 36-39).
Как и идея демократии, федералистская идея на постсоветском пространстве не прижилась. В результате выбор, перед которым оказывается Россия в начале нового столетия, крайне ограничен и сводится к тому, быть ей в XXI столетии «централизованной федерацией» или унитарным государством.
Литература
Барзилов С., Чернышов А. Безумство власти. Провинциальная Россия: двадцать лет реформ. М.: Научно-изд. центр «Ладомир», 2005.
Галкин А, Федосов П., Валентей С., Соловей В. Эволюция российского федерализма // Полис.
2002. № 3. С. 96-128.
Григорьев Л. «Глобус России»: экономика регионального развития // http://www.polit.ru/lectures/ 2005/06/28/grigoriev.html
Дробижева Л. Завоевание демократии и этнонациональные проблемы России // Общественные науки и современность. 2005. № 2. С. 16-28.
Зубаревич Н. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. М.: Поматур, 2005.
Илларионов А. Другая страна // Коммерсант ъ. 2006. 23 янв.
Каганский В. Преодоление советского пространства. Лекция, состоявшаяся 4 ноября 2004 года в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру» // http://www.polit.ru/lectures/2004/11/11/kagan.html
Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005а.
Крыштановская О. Матрица возвращается // Независимая газета. 2005б. 17 янв.
Лапина Н. Режим контролируемого плюрализма // Независимая газета. М., 2004. 16 марта.
Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит: Аналитический доклад. М.: Институт социологии РАН, 2004.
Лапина Н., Чирикова А. Трансформация российской региональной элиты: вперед в номенклатурное будущее? // МЭиМО. 2005. № 6. С. 33-44.
Магомедов А., Кириченко М. От Ельцина к Путину: Кремль и региональная Россия (на примере Ульяновской области и Краснодарского края) // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? М., 2004. С. 267-311.
Митрофанов А. Россия перед распадом или вступлением в Европу. М.: Ad Marginem, 2005.
Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни российски // Pro et contra. 2000. Т. 5. № 1. С. 34-62.
Орешкин Д. Унитарную страну за три года не построить // Независимая газета. 2004. 26 окт.
Паин Э. От «вертикали власти» к «вертикали народов»? // Независимая газета. 2005. 15 марта.
Панов П. Новые правила формирования региональных органов власти в контексте трансформации отношений «центр-регионы» // Федерализм и российские регионы / Под ред. Н. Лапиной, В. Мохова. М.: ИНИОН РАН, 2006.
Россия и мир в 2020: Доклад Национального разведывательного совета США // Россия и мир. М.: Изд-во «Европа», 2005. С. 3-168.
ПОЛ^ЩЭКС- 2006. Том 2. № 2
Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? // Независимый институт социальной политики. М.: Поматур, 2005.
Словарь текущей политики / Под ред. Г. Павловского. М.: Изд-во «Европа», 2005.
Стонер-Вейс К. Причины непокорности российских регионов центральной власти // Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. М., 2004. С.107-144.
Фарукшин М. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М.: Юрист, 2004.
Фурман Д. От Российской империи до распада СНГ. Лекция в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру» // http://www.polit.ru/lectures/2005/10/05/furman.html
Чирикова А. Федеральный Центр и российские регионы: поиск оптимальной модели взаимодействия // Федерализм и российские регионы / Под ред. Н. Лапиной, В. Мохова. М.: ИНИОН РАН, 2006.
Что угрожает России? Аналитический центр Юрия Левады // http://www.levada.ru/press/ 2006011301.html
Чубайс А. Либеральная империя — это ориентир, далеко уходящий за пределы 2008 г. // Профиль.
2003. 24 нояб. № 44. С. 36-39.
