Методологические основы управления федеральным округом Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИИ РЕГИОНА

УДК 332.14

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ОКРУГОМ

Н. П. МОЛЧАНОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и технологий инвестирования Б-таИ: то1^апоуа_п@таИ. ги Московский государственный университет технологий и управления,

филиал в г. Ростове-на-Дону

В статье исследована эволюция формирования социально ориентированной государственной региональной политики, рассмотрена трансформация форм, методов и инструментов государственного регулирования национальной экономики применительно к уровню федерального округа. Даны рекомендации по разработке концепции социально-экономического развития федерального округа РФ, сформулированы возможные направления повышения результативности территориальных целевых программ, реализуемых в федеральных округах России.

Ключевые слова: государственная региональная политика, федеральный округ, стратегическое планирование, федеральная целевая программа, бюджетирование, государственное регулирование, программно-целевое планирование.

Для достижения устойчивого экономического роста и обеспечения сбалансированного процесса воспроизводства на региональном уровне управления (в федеральном округе, субъекте РФ) необходимо создание взаимосвязанной совокупности нормативных документов, в которых обосновываются перспективы территориального социально-экономического развития:

— прогноз;

— концепция;

— стратегия;

— генеральная схема развития и размещения производительных сил;

— индикативный план и др.

Большинство из них рекомендуется разрабатывать по субъектам РФ как основным единицам административно-территориального деления страны. Однако процесс совершенствования управления пространственным устройством России вводит в состав первоочередных вопросы формирования названных документов применительно к экономике всего федерального округа. Поэтому важно систематизировать современные формы, методы и инструменты государственного регулирования и программно-целевого планирования. На этой основе базируется предложенная автором методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа как документа, определяющего систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внутренних и внешних условиях функционирования макрорегиона окружного типа и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей [4].

В период модернизации экономики государство переходит от прямого, преимущественно административного воздействия на хозяйствующие субъекты к более широкому применению рыночных инструментов, мер и методов координации экономической деятельности. В их числе видно место

принадлежит целевым программам, значимость которых возрастает, так как с их помощью достигается оптимальное соотношение направлений развития и привлекаемых ресурсов, улучшается контроль за эффективностью задействованных факторов производства. Использование программно-целевого подхода для реализации основных положений государственной региональной политики применительно к территориально-хозяйственному комплексу федерального округа требует наполнения целевых программ новым содержанием и методическим обеспечением.

В современных условиях формируются новые тенденции функционирования хозяйственного комплекса страны на региональном уровне, возрастает внимание к исследованию закономерностей и особенностей развития федеральных округов и определению участия в этом процессе органов государственной власти и управления. Федеральный округ имеет четкие административные границы, определяемые входящими в него субъектами РФ, и соответствующие координирующие органы. Он характеризуется, с одной стороны, территориально-отраслевой совокупностью, а с другой — выступает организационной частью единого экономического пространства, что требует выбора приоритетных направлений, способных создать предпосылки для взаимодействия и преодоления неравенства социально-экономического положения входящих в его состав субъектов РФ.

До настоящего времени в федеральных округах не в полной мере сформировались такие характерные для регионов (субъектов РФ) признаки, как комплексность экономики, целостность управления территорией, стабильность хозяйственных связей, кооперация и производственная специализация, единая социальная политика. Историко-культурная, социально-демографическая, национальная, экономическая специфика объединяемых в макрорегионе окружного типа субъектов РФ предполагает необходимость учета разнонаправленных и одновременно взаимозависимых тенденций их функционирования, что обусловливает поиск эффективных способов государственного регулирования.

Эволюция региональной политики в России, как и в ряде других стран, характеризуется влиянием различных факторов. Это во временном аспекте привело к практической апробации различных концепций в территориально-отраслевом размещении производственных и инфраструктурных объектов:

— реализация принципов экономического районирования;

— создание крупных территориальных единиц на базе предприятий энерготехнологического комплекса;

— превалирование ведомственно-отраслевого подхода;

— сочетание отраслевого и территориального развития посредством создания территориально-производственных комплексов;

— проведение согласованной территориальной политики, предусматривающей ориентацию приоритетов социально-экономического развития на существующее административно-территориальное деление.

Приведенные в историческом контексте варианты практической реализации государственной региональной политики в определенной мере решали задачи как перспективного, так и текущего характера. Однако в современный период в условиях сложного переплетения процессов глобализации, интеграции и регионализации требуется создание новой, социально ориентированной концепции региональной политики. Представляется, что современная региональная политика должна быть максимально направлена на решение социальных задач, настроена на преодоление асимметрии в социально-экономическом развитии административно-территориальных образований. Процесс создания единого экономического пространства как системы взаимоотношений между экономическими субъектами, расположенными на определенной территории, должен быть нацелен на формирование качественно нового и универсального образа жизни. Конкуренция между федеральными округами, субъектами РФ априори приобретает содержание состязательного сотрудничества в экономической, социальной, научно-технической и других областях.

Расширение и углубление интеграции в РФ следует рассматривать с позиций федерализма, когда самостоятельность административно-территориальных единиц, рамочная компетенция, субсидиар-ность в делегировании полномочий, разграничение компетенций центра и регионов дополняются и усиливаются вниманием к преодолению различий (дифференциации) в уровнях экономического и социального развития федеральных округов и образующих их субъектов РФ. Представляется целесообразным более широко использовать опыт Европейского Союза, где реализуется концепция

интеграции «на разных скоростях» в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г. Концепция разноскоростной и разноуровневой интеграции используется также как основная платформа разработки и реализации межгосударственных проектов и международного взаимодействия на постсоветском пространстве в рамках СНГ, ЕврАзЭС и иных структур. Участники интеграционных объединений в силу различных причин (политических, экономических и др.) оказываются не готовы двигаться по пути углубления сотрудничества одинаковыми темпами. Но по мере готовности будут присоединяться к лидирующей группе [1].

Для обеспечения устойчивого социально ориентированного развития территориальную дифференциацию производства следует осуществлять во взаимоувязке и согласованности с интеграционными процессами, которые благодаря своей специфике проявляются как в общенациональном, так и в региональных (локальных) масштабах. Одновременно необходимо последовательно проводить региональную специализацию, которая должна опираться на усиление межрегиональных связей, поскольку полный набор нужных товаров (работ, услуг) можно обеспечить лишь экономическим оборотом и взаимным обменом результатами хозяйственной деятельности различных регионов. Государственная региональная политика призвана координировать деятельность структур управления по совершенствованию механизмов регулирования регионального развития и улучшению нормативной правовой и методической базы. Она должна иметь ясное, четкое, прозрачное содержание, а ее проведение — обеспечиваться необходимыми материальными, трудовыми, финансовыми ресурсами.

Существуют различные суждения по поводу поэлементного состава государственной региональной политики. В Доктрине регионального развития РФ [2] государственная региональная политика подразделяется на следующие направления:

— федеративное устройство РФ;

— пространственное развитие РФ;

— бюджеты и налоги в региональной политике;

— инвестиции в региональной политике;

— социальное развитие регионов РФ;

— административные центры субъектов РФ в решении задач региональной политики;

— местное самоуправление и межмуниципальное сотрудничество;

— развитие территорий с особым статусом (особые экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, наукограды, монопрофильные города);

— развитие проблемных регионов России (Дальний Восток, Кавказ, северные территории, депрессивные регионы);

— миграционные вопросы в региональной политике;

— обеспечение сбалансированной структуры расселения;

— внешнеэкономическое сотрудничество субъектов РФ;

— развитие инфраструктурных объектов;

— государственное управление региональным развитием;

— формирование и реализация федеральных, межрегиональных и региональных целевых программ.

По мнению автора, в составе направлений социально ориентированной региональной политики можно выделить структурные элементы как части в составе целого, которые отражают ее содержание, и аспекты, понимаемые как точки зрения рассмотрения данной научной категории. Так, в качестве ее структурных элементов целесообразно рассматривать:

— федеративное устройство и пространственное развитие РФ;

— местное самоуправление;

— развитие территорий с особым статусом и проблемных регионов;

— государственное управление;

— формирование и реализацию целевых программ.

Вместе с тем бюджеты и налоги, инвестиции, социальное развитие, миграционные вопросы и обеспечение сбалансированной структуры расселения, внешнеэкономическое сотрудничество, развитие инфраструктуры следует считать важнейшими аспектами региональной политики, поскольку каждый из них соотносится с самостоятельными формами экономической политики государства.

В качестве объекта социально ориентированной государственной региональной политики России можно рассматривать территорию страны, разделенную на федеральные округа, в составе которых выделяются национально-государственные и административно-территориальные образования (субъекты РФ), в свою очередь состоящие из муниципальных образований. В современных условиях

возрастает актуальность исследования механизмов их согласованного функционирования. Социально ориентированная государственная региональная политика должна строиться на более полном отражении принципов федерализма в сочетании с повышением экономической самостоятельности субъектов РФ и развитием форм местного самоуправления. Ее субъектами выступают законодательные и исполнительные органы власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоциации, финансово-промышленные, научные и общественные организации.

Конечную цель осуществляемой государственными структурами региональной политики целесообразно рассматривать как объективно трансформирующуюся по мере изменения основ существующего общественного строя и в настоящее время состоящую в поиске компромисса между экономической эффективностью и социальной устойчивостью. Данный компромисс может быть достигнут посредством комплексного использования совокупности инструментов государственного регулирования в целях обеспечения регионального воспроизводства, стабилизации условий жизнедеятельности и последовательного повышения уровня и качества жизни населения административно-территориальных образований страны.

Теоретические и методологические положения государственного регулирования экономики выступают научным базисом для выстраивания перспектив развития федеральных округов. Стратегическое планирование как прогрессивная форма государственного регулирования обладает современными методами и наиболее востребованным инструментарием для реализации социально ориентированной региональной политики. В проекте федерального закона «О государственном стратегическом планировании» стратегическое планирование рассматривается как регламентируемая законодательством деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и иных участников по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития РФ, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности.

В настоящее время стратегическое планирование осуществляется путем формирования и реализации

нормативных документов, разрабатываемых на федеральном и региональном (субъектов РФ) уровнях. Так, на федеральном уровне разрабатываются:

— долго- и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития РФ;

— концепция социально-экономического развития РФ;

— федеральные целевые программы.

На региональном уровне (субъектов РФ) практикуется разработка стратегий социально-экономического развития. Методологическим основанием для их формирования являются методические рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ [3].

Применительно к макрорегионам окружного типа можно констатировать, что на федеральном уровне проводится работа по созданию таких стратегических документов. Например, проект стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 г. разработан Министерством регионального развития РФ [11], а Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г. — Министерством экономического развития РФ и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.09.2010 № 1485-р [10].

Изучение как принятых (действующих), так и находящихся в стадии обсуждения (проектных) долгосрочных стратегий по субъектам РФ, входящим в состав Южного федерального округа (ЮФО) и Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), свидетельствует о недостаточной увязке целей, задач, приоритетов с более масштабными стратегиями социально-экономического развития по федеральным округам в целом.

Существующее положение нельзя признать в полной мере удовлетворительным еще и потому, что до настоящего времени не создан целостный комплекс согласованных между собой документов, упорядочивающих процесс стратегического планирования в рамках федерального округа. Так, проектом федерального закона «О государственном стратегическом планировании» в макрорегионах окружного типа предлагается использовать только стратегии социально-экономического развития. Причем работу по их составлению намечено выполнять на федеральном уровне. Следовательно, пока не идет речь о создании и систематизации нормативной методической документации, приемлемой для практического применения в федеральных округах.

В отличие от существующего подхода, автором рекомендуется применительно к федеральному округу сформировать совокупность документов, координируемых на федеральном уровне управления. В их состав целесообразно включить:

— прогнозы социально-экономического развития федерального округа на средне- и долгосрочную перспективу;

— концепцию социально-экономического развития федерального округа на долгосрочную перспективу;

— стратегию социально-экономического развития федерального округа на долгосрочную перспективу;

— схему территориального планирования федерального округа;

— федеральные целевые программы, реализуемые на территории федерального округа.

Это позволит повысить обоснованность и сбалансированность развития федеральных округов в условиях административной реформы. В основу этого комплекса документов должны быть положены прогноз и концепция социально-экономического развития федерального округа на долгосрочную перспективу.

Проведенный анализ указывает на необходимость согласованного применения единых методических рекомендаций при составлении концепций социально-экономического развития федеральных округов. Основанием для практической реализации данного подхода может стать пролонгированный вариант действующей в настоящее время общегосударственной концепции [8]. В качестве стержневой составляющей в ряду научных разработок, имеющих основополагающее значение для предвидения будущего состояния территориально-хозяйственного комплекса макрорегиона окружного типа, следует рассматривать концепцию социально-экономического развития федерального округа. Главная цель формирования Последовательность концепции состоит в опреде-

лении стратегических ориентиров, целей развития экономики применительно к уровню федерального округа и средств их достижения, а также основных направлений деятельности и механизмов их реализации исходя из необходимости обеспечения оптимального сочетания государственных, региональных и местных интересов.

Построение концепции развития федерального округа предполагает не просто суммирование показателей и мероприятий по совокупности субъектов РФ, а формирование качественно более высокого уровня анализа и синтеза межрегиональных проблем макрорегиона окружного типа наряду с обоснованием направлений их разрешения в увязке с общенациональным регламентом. Организация подобной нормотворческой деятельности требует не только составления концептуальных документов федерального и регионального уровней, но и их методического обеспечения, периодического обновления информационных источников, трансформации базовых положений, а также корректировки приоритетов и инструментов достижения заявленных целей в зависимости от изменения социально-экономической ситуации. Необходимо придерживаться определенной последовательности действий по разработке концепции социально-экономического развития федерального округа, включающей пять этапов работ (см. рисунок).

разработки концепции социально-экономического развития федерального округа

В основу формирования концепции социально-экономического развития федерального округа должно быть положено изучение состояния совокупного экономического потенциала территории. Данная экономическая категория исследуется в научной литературе с утверждения ресурсного либо результативного подходов. Однако формирование ее элементов до настоящего времени не завершено.

В научном труде, выполненном коллективом авторов под руководством А. В. Сидоровича, понятие «экономический потенциал» определяется как экономические возможности национальной экономики и общественного воспроизводства. При этом в составе экономического потенциала выделяется три группы элементов.

Первая группа включает природный, воспроизводимый материальный, воспроизводимый нематериальный, трудовой (кадровый) потенциалы.

Вторая группа — образовательный, научно-технический (технологический), информационный, управленческий, инновационный потенциалы.

Третья группа — экономические потенциалы отдельных отраслей и сфер национальной экономики [7].

Для исследования составных частей, формирующих совокупный экономический потенциал национальной хозяйственной системы, и всесторонней их характеристики целесообразно использовать опыт проведения типологии данной научной категории по определенным признакам:

— состав элементов;

— субъект формирования;

— характер воздействия на экономический рост;

— влияние на экономическое развитие;

— структура ресурсов [5].

Введение этих классификационных признаков в экономическую науку и хозяйственную практику позволяет разносторонне представить сущность и содержание совокупного экономического потенциала.

Изучение различных мнений и принятой терминологии позволило сделать вывод, что исследование данной научной категории применительно к федеральному округу до настоящего времени не проводилось. Поэтому было сформулировано собственное представление о ее структуре. Представляется, что совокупный экономический потенциал федерального округа может быть рассмотрен посредством применения комбинирован-

ного подхода и охарактеризован тремя основными составляющими:

— блок ресурсных потенциалов, включающий природный (природно-ресурсный), демографический, финансовый (бюджетный) и климато-геогра-фический потенциалы;

— блок социально-экономических потенциалов, состоящий из трудового, производственного, инновационного (научного), социального (инфраструктурного), инвестиционного потенциалов;

— блок обеспечивающих потенциалов в составе нормативно-правового, научно-методического, информационно-статистического и организационно-практического потенциалов.

Проектируемые научные разработки в рамках федеральных округов должны характеризоваться содержательной близостью нормативных и концептуальных положений, отражающих стратегические приоритеты социально-экономического развития входящих в них регионов. Однако при этом может наблюдаться своеобразие содержания, структуры документов и методических подходов к их составлению. Для обеспечения согласованности и преемственности нормативных материалов на мезоуровне экономической деятельности необходима разработка методических рекомендаций по подготовке концепций социально-экономического развития федеральных округов, включающих следующие составные части:

— общие положения;

— принципы и порядок разработки концепции;

— цели и задачи концепции;

— проблемы и приоритеты развития территории;

— рекомендуемые разделы концепции.

Временной горизонт разработки концепции

социально-экономического развития федерального округа целесообразно устанавливать продолжительностью 15—20 лет, т. е. ориентировочно до 2030 г.

Для активизации предпринимательской деятельности, улучшения инвестиционного климата необходима углубленная проработка раздела концепции, посвященного инвестированию. Данный раздел должен базироваться на основных положениях федеральных и региональных нормативных и методических документов в сфере инвестиционной деятельности. В него необходимо включить:

— перечень целевых и инвестиционных программ,

— состав инвестиционных проектов и мероприятий,

— основные показатели эффективности.

Раздел обязан содержать научное обоснование комплекса мер по интенсификации рыночных механизмов и совершенствованию инфраструктуры на территории федерального округа (банков, бирж, инвестиционных фондов, страховых компаний и других учреждений рыночной инфраструктуры).

В качестве необходимого условия сбалансированного развития отдельных территорий в рамках федеративного государства, способствующего более эффективному использованию программных средств, рекомендуется рассматривать законодательное закрепление прав и ответственности в сфере инвестиционной деятельности не только федеральных, но и региональных ветвей власти, органов местного самоуправления, направленное, в том числе и на создание соответствующих механизмов стимулирования инвестиций.

В условиях модернизации российской экономики возрастает роль программно-целевого подхода в регулировании территориального развития, в налаживании межрегиональной координации планово-управленческой работы. Названные закономерности должны учитываться посредством разработки и реализации целевых программ, которые принимают на себя функции, не обеспечиваемые государственными механизмами рыночного регулирования и механизмами саморегулирования. С помощью инструментария программирования федеральные, региональные и муниципальные органы управления способны оказывать позитивное воздействие на пространственное развитие экономики и социальной сферы территорий мезоуровня.

Методология программно-целевого планирования применительно к уровню макрорегиона окружного типа основывается на понимании программно-целевой деятельности как системы намеченных и подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели — содействовать комплексному развитию экономики и социальной сферы субъектов РФ, входящих в состав федерального округа, укреплению внутри- и межрегиональных хозяйственных связей. Различные формы, виды этой деятельности взаимодействуют с прогнозированием, планированием, бюджетированием, предполагают определенную организацию, координацию действий и базируются на общих методологических принципах.

В отечественной и зарубежной практике сло-

жился позитивный подход к разработке и реализации целевых программ, которые традиционно рассматриваются как проявление воли к действию, доказательство готовности использовать ресурсы не на проведение конъюнктурных полумер, а на формулирование трудных решений, реализация которых только в средне- и долгосрочной перспективе позволит обеспечить улучшение ситуации в целом. Основными причинами, обусловившими выбор программно-целевого метода в пореформенный период функционирования российской экономики, явились:

— достаточно высокий уровень теоретической и методической базы исследований, достигнутый в советский период, что позволило адаптировать научный задел к условиям рыночной экономики;

— широкое приложение программно-целевого подхода в странах с развитой рыночной экономикой, в совокупности с высокой эффективностью получаемых практических результатов;

— активизация деятельности российских властных структур по применению инструментария государственного регулирования в условиях развития рыночных организационно-экономических и правовых механизмов.

В научной литературе территориальные (региональные) целевые программы рассматриваются как ориентированные на осуществление обширного комплекса действий, мер, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона с учетом его истории, национального состава населения, природных условий, сложившейся ситуации, возникших проблем. При этом в системе территориальных программ традиционно выделяется три уровня: федеральный, региональный (субъектов РФ) и муниципальный [8].

На взгляд автора, происходит трансформация сущности целевой программы в общенаучном понимании. А ее содержание как инструмента проведения государственной экономической политики наполняется новым смыслом. Так, под территориальной целевой программой рекомендуется понимать совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач, требующих государственной поддержки и реализуемых на определенной

территории (страны в целом, федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования). Целевые программы можно классифицировать как форму системного перераспределения ресурсов (материальных, трудовых, финансовых) для решения конкретных социально-экономических задач на основе определения приоритетов, критериев, экспертной оценки.

Многоуровневая система территориальных целевых программ, модифицированная применительно к особенностям пространственного социально-экономического развития России, включает:

— федеральные целевые программы экономического и социального развития РФ;

— президентские программы (страны в целом);

— целевые программы развития федеральных округов (макрорегионов);

— целевые программы развития субъектов РФ (регионов);

— программы развития муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных округов).

Анализ накопленного опыта разработки и реализации федеральных целевых программ позволил выявить характерные для них признаки:

— программность;

— целеориентированность;

— комплексность;

— ресурсообеспеченность;

— результативность (эффективность).

Программность характеризуется наличием

плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий субъектов мезоуровня экономической деятельности.

Целеориентированность квалифицируется направленностью совокупности программных мероприятий на достижение конечной цели в виде решения единой, общей для субъектов федерального округа РФ проблемы.

Комплексность представляется в виде сочетания разнообразных мер (административных, экономических и др.), обеспечивающих согласование действий по решению программной проблемы.

Ресурсообеспеченность отражается подкреплением программных действий факторами производства в необходимом количестве и их концентрацией в рамках программы

Результативность (эффективность) выражается успешностью решения программной проблемы, которая может быть достигнута не только проведе-

нием программных мер, включающих в том числе и сосредоточение ресурсов, но и другими, непрограммными способами.

В условиях формирования новой, социально ориентированной региональной политики важной чертой программно-целевого планирования в рамках федерального округа должно стать строго целевое финансирование с жестким контролем объема и назначения расходуемых средств. В процессе формирования и реализации территориальных целевых программ государство определяет основные цели и приоритеты, направления структурных изменений с учетом специфики регионального социально-экономического развития. При этом сохраняется актуальность согласования общегосударственных потребностей и требуемых для их удовлетворения финансовых ресурсов, базирующегося на учете результатов анализа социально-экономического состояния территории, внутри- и межрегиональных особенностей, а также внешнеэкономических условий. Однако рекомендуемый для применения комплексный подход к выполнению программных мероприятий, хотя и призван способствовать повышению эффективности производственных затрат, представляется весьма затруднительным для реализации.

Программно-целевой метод в совокупности с бюджетированием, ориентированным на результат, является эффективным инструментом проведения государственной экономической политики на уровне федерального округа. В развитых зарубежных странах в рамках программно-целевого бюджетирования осуществляется примерно от 50 до 80 % государственных расходов. При этом история внедрения программно-целевого бюджетирования составляет несколько десятилетий. В России, учитывая непродолжительный период применения [6], полностью раскрыть потенциал данного метода «управления результатами» как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов в полной мере пока не представляется возможным. Переход к принципиально новому способу управления государственными расходами в нашей стране предполагает последовательное, масштабное внедрение технологии программно-целевого бюджетирования на разных уровнях управления и прежде всего — в рамках федерального округа.

Одно из достоинств названного метода состоит в том, что он обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и

фактическими результатами их использования. Кроме того, к достоинствам программно-целевого бюджетирования можно также отнести:

— предоставление именно тех общественных благ и услуг населению, в которых оно реально заинтере совано;

— обоснование выбора решений с учетом не только текущих, но и более отдаленных последствий;

— повышение ответственности органов управления за конечный результат, под которым наряду с предоставлением определенного объема услуг или работ понимается достижение конкретных качественных показателей;

— повышение обоснованности государственных расходов в связи с существенным увеличением информационной базы принимаемых бюджетных решений.

Разработка и реализация целевых программ, базирующихся на принципах расходования бюджетных средств, ориентированных на конечные результаты, позволит расширить сферу применения и повысить качество бюджетного планирования. Данную технологию необходимо адаптировать применительно к федеральному округу при условии ее одновременного развития и системного совершенствования, а также создания соответствующих организационных предпосылок.

Переход на программно-целевое бюджетирование дает возможность критически осмыслить существующие направления расходования средств и отказаться от финансовых трат, осуществляемых без надлежащего социально-экономического обоснования. Использование современных методов формирования бюджета целевых программ будет способствовать обеспечению финансирования тех общественных благ и услуг, предоставление которых в соответствии с их качеством, стоимостью, временем и месторасположением в наибольшей мере сможет отвечать потребностям граждан и характеризоваться высокой социально-экономической эффективностью при заданных ресурсных ограничениях.

Практическую полезность программно-целевых методов бюджетирования рекомендуется повысить посредством следующих шагов:

— ежегодное представление субъектами бюджетного планирования в администрацию федерального округа докладов о результатах своей деятельности;

— совершенствование методологии разработки и реализации целевых программ;

— более широкое распространение в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий).

Применение данных организационно-методических новшеств позволит обеспечить ряд преимуществ:

— более тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами;

— согласованный межведомственный подход к решению среднесрочных и долгосрочных проблем в увязке с инструментарием государственной экономической политики;

— прозрачность и обоснованность выбора путей, средств достижения целей и предполагаемых результатов.

Территориальные целевые программы, разрабатываемые, как правило, на средне- и долгосрочный периоды, должны периодически корректироваться (как правило, один раз в год), обновляться, адаптироваться к изменяющимся целям и условиям [9]. Необходимо проводить мониторинг реализуемых программ (в режиме реального времени), а также анализировать состав, объемы финансирования и сроки исполнения программных мероприятий. Координирующим органам федеральных округов целесообразно систематизировать накопленные знания и организовать работу по корректировке и мониторингу реализуемых в настоящее время крупных территориальных целевых программ. Актуальность этой деятельности сохраняется и даже возрастает в связи с проектными работами, проводимыми федеральными министерствами и ведомствами по формированию новых целевых программ на 2020—2025 гг.

Для повышения результативности деятельности по программно-целевому планированию на уровне федерального округа необходимы следующие предпосылки:

1) наличие исходных знаний о сущности применяемого программно-целевого метода, объективных представлений о региональной ситуации, тенденциях и проблемах ее развития, которые заслуживают сосредоточения на них административных, финансовых и материальных ресурсов;

2) соблюдение статуса программы, который характеризуется правовым положением, состоянием данного нормативного документа, а также ответственностью и полномочиями его разработчиков и координаторов;

3) информационная обеспеченность всех стадий работы над целевой программой (принятие решения о разработке программы, собственно ее разработка, реализация и контроль);

4) объективный отбор приоритетных проблем (задач) территориального развития, на которых стратегически целесообразно сосредоточить бюджетные средства и другие источники финансовых ресурсов;

5) финансовое обеспечение программы, разработка и реализация которой базируется на использовании бюджетных ресурсов. Направление финансовых ресурсов на программно-целевое решение наиболее важных (а иногда даже критических для территории) проблем — это не дополнительное, а наиболее рациональное использование бюджетных и внебюджетных средств субъектов РФ, входящих в состав федерального округа.

На основе исследования программных материалов, разрабатываемых федеральными и региональными органами управления, в которых формулируются перспективы развития национальной экономики и ее структурных элементов, можно заключить, что до настоящего времени отсутствуют общие научные и методические подходы к формированию стройной системы нормативных документов прогнозно-аналитического, концептуального и стратегического характера на уровне федеральных округов и субъектов РФ. Подготовка концепций социально-экономического развития федеральных округов не ведется, но практикуется составление долгосрочных стратегий, содержание которых определяется ответственными ведомствами. Субъектами РФ разрабатываются региональные стратегии, утверждаемые соответствующими органами государственной власти и управления.

В практической работе объективно проявляются разнообразные административные и экономические проблемы, которые свидетельствуют о накапливающихся затруднениях относительно применения программно-целевого подхода в территориальном управлении и закономерно предопределяют целесообразность модернизации деятельности по программированию социально-экономического развития. Следует закрепить наметившиеся тенденции по стабилизации количества принимаемых и исполняемых на разных уровнях управления территориальных целевых программ. Для этого следует сосредоточить усилия на проведении работы по ранжированию направлений инвестирования при формировании перечня инвестиционных проектов. Ранжирование

будет способствовать поэтапному уменьшению сначала количества инвестиционных проектов, а затем и числа разноуровневых целевых программ, разрабатываемых для макрорегионов (федеральных округов) и регионов (субъектов РФ). По мнению автора, данная мера, в случае ее практической реализации, будет способствовать усилению ориентации потенциальных объектов инвестирования на формирование собственных программ регионального развития без целевого привлечения средств федерального бюджета. В этом же направлении призвана действовать проводимая Правительством РФ политика, направленная на увеличение числа субъектов Российской Федерации с достаточной бюджетной обеспеченностью. Все это позволит Минэкономразвития России сосредоточиться на межрегиональных целевых программах, ведомственных программах, а также на программах проблемных территорий, не совпадающих с границами федеральных округов и субъектов РФ.

Список литературы

1.ВосколовичН.А.,ЖильцовЕ.Н., ЕникееваС. Д. Экономика, организация и управление общественным сектором / под ред. Н. А. Восколович. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008.

2. Доктрина регионального развития Российской Федерации: макет-проект / под ред. А. С. Малчинова. М.: Научный эксперт. 2009.

3. Методические рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. URL: http://www. consultant. ru.

А.Митрофанова И. В. Стратегическое программирование развития макрорегиона. Ростов н/Д: ЮНЦ РАН. 2009.

5. Национальная экономика. Система потенциалов. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2009.

6. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.

7. Основы национальной экономики / под ред. А. В. Сидоровича. М.: Дело и Сервис. 2009.

8. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.

9. Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление. М.: ИНФРА-М. 2002.

10. Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.09.2010 № 1485-р.

11. Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года: проект. Министерство регионального развития Российской Федерации. М. 2010.