CC BY
49
стратегия социально-экономического развития федерального округа в формате территориального мегапроекта
А. Н. ЖУКОВ,
аспирант кафедры мировой и региональной экономики E-mail: [email protected]
Волгоградский государственный университет
В статье обосновывается перспективность разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов России в формате территориальных мегапроектов, раскрываются особенности их формирования, анализируются преимущества и возможные риски реализации.
Ключевые слова: макрорегион, федеральный округ, стратегия, развитие, мегапроект, риски.
Мегапроекты — это инвестиционные проекты особо крупного размера (более 1 млрд долл.) и глобального характера (независимо от пространственного уровня реализации). В отличие от финансовых инвестиций мегапроекты ориентированы на конкретный материальный результат, оказывающий существенное пролонгированное влияние на преобразование экономического пространства.
Государство вправе считать успешной такую реформу, которая выводит его на долговременные капиталоемкие проекты. В России уже накоплен значительный исторический опыт мегапроектиро-вания, как положительный (Транссиб), так и отрицательный (БАМ). Сегодня российское государство наконец-то обозначило свои стратегические цели и сформировало целостную систему институтов по их реализации. Это послужило мощным импульсом для формирования целой сети мегапроектов в России. Созданная проектная основа мегапроекти-рования — это итог как частной инициативы, так и следствие новой государственной экономической политики.
Проблемой российских мегапроектов является их высокий акцент на тех отраслях экономики, которые воспроизводят индустриально-сырьевую
модель развития страны. По масштабам инвестиций среди планируемых мегапроектов доминируют топливно-энергетический комплекс, металлургия, инфраструктурные отрасли. Однако для большинства регионов, где запланированы к реализации эти проекты, развитие инфраструктуры и индустрии — это лишь первый шаг к реализации проектов более высокого передела и более высокой добавленной стоимости.
Мегапроекты во всем мире генерируют развитие сопредельных секторов, экономики высоких переделов, услуг и знаний, становятся ядром современных кластеров, потребителями и поставщиками гигантского количества товаров и услуг, центрами межрегионального экономического развития [1]. Часть российских мегапроектов связана с отраслями новой экономики. Это, как правило, крупные девелоперские проекты в сфере недвижимости, химической промышленности, лесопромышленном комплексе, туризме. Запланированные мегапроек-ты направлены на обеспечение заметного сдвига в экономическом развитии страны в азиатскую часть России, Урал, Сибирь, Дальний Восток — макрорегионы, где в ближайшие 15—20 лет будет доминировать капиталоемкий экономический рост, основанный на согласованных действиях государства и бизнеса по реализации конкретных крупных инвестиционных проектов.
Реализация мегапроектов связана с большими рисками: организационно-правовыми, административно-управленческими, макроэкономическими, финансовыми, инжиниринговыми, политическими и др. Так, организационно-правовые риски обусловлены тем, что российские мегапроекты реализуются в постоянно меняющейся правовой среде.
Бесконечно правятся нормативно-правовая база функционирования госкомпаний и госкорпораций, Инвестиционного фонда РФ, Закон о концессиях, Закон об особых экономических зонах и т. д. Или, например, административно-управленческие риски. К сожалению, реализуемые в России сегодня мегапроекты, и особенно наиболее сложные из них комплексные территориальные мегапроекты явно страдают от неоптимального управления, множественности ответственных исполнителей. Необходим принцип «одного окна», так как инвесторам необходимо, чтобы как от инициаторов, представляющих бизнес, так и от государства был бы только один ответственный исполнитель.
Мировой опыт подтверждает, что риски рутинных и некачественных инженерных решений — одни из самых значительных для любых мегапро-ектов. Современные мегапроекты реализуются в условиях накопившихся проблем в отечественной инжиниринговой отрасли. Несмотря на появление на российском рынке целого ряда крупных инжиниринговых и строительных гигантов международного уровня, качество рынка инжинирингово-строительных услуг в России после длительной паузы в реализации крупных проектов недостаточно высокое.
В России на протяжении последних 20-ти лет не создавалось новых предприятий и инфраструктур, что привело к серьезной деградации инжиниринга. Выход один — частно-государственными усилиями восстанавливать инжиниринговую отрасль заново и создавать сеть отраслевых проектных организаций. Однако это должно происходить в тесном взаимодействии с лидерами мирового инжиниринга, для чего необходимо либерализовать техническое регулирование и градостроительную политику, поскольку принятые в России технические градостроительные нормы запутанны, консервативны, постоянно усложняются, а не унифицируются. Все больше требуется всякого рода согласований, экспертиз и т. д. Необходимо идти по пути сближения отечественных инжиниринговых стандартов с международными для достижения прогресса в этой важной отрасли.
Нужны прозрачные инструменты государственной поддержки для создания жилищно-коммунальной инфраструктуры, особый порядок распоряжения землей, особый порядок распоряжения недрами в рамках реализации комплексных магапроектов территориального развития [2, 6]. Безусловно, пока не столь значительный опыт функционирования в России институтов развития продемонстрировал существенный дефицит культуры и опыта как анализа, так и управления
рисками территориального мегапроектирования. Следует помнить и о том, что важная характеристика мегапроекта — это публичность и высокий общественный резонанс.
Особенности, свойственные проектам такого уровня, статуса и масштаба:
1) они обеспечивают совершенствование существующих и формирование новых территориальных пропорций и эффективных интеграционных межрегиональных связей, на длительную перспективу определяющих общность интересов региональных систем, что усиливает возможности рационального использования преимуществ каждой из них для достижения общих целей и повышения совокупной эффективности функционирования социо-хозяйственного комплекса округа в целом;
2) вызывают отвлечение значительных капитальных вложений, материально-технических и трудовых ресурсов при продолжительном лаге получения ожидаемых результатов; это может привести к возникновению долговременных инерционных тенденций в распределении капитальных вложений и использовании производственного потенциала субъектов округа;
3) становятся источником возникновения центробежных сил, корректирующих интересы отраслей и территориальных образований, что может привести к цепной реакции, затрагивающей многочисленные сопряженные производства, участвующие в реализации мегапроекта;
4) способствуют созданию мощных инфраструктурных объектов стратегического (окружного и федерального) значения, которые впоследствии становятся условием вовлечения в хозяйственный оборот новых ресурсов и создания крупных центров экономического и социального развития;
5) нуждаются в аккумуляции ресурсов единым фондодержателем;
6) предъявляют совершенно новые требования к оценке возможностей многоцелевого использования территориальных сочетаний ресурсов и условий в интересах макрорегионального сообщества;
7) предполагают участие организаций различной ведомственной подчиненности;
8) основаны на сочетании отраслевого, территориального и программного планирования;
9) должны отражать все этапы триады «экономика (производство) — природа — население», начиная с теоретико-методологических предпосылок предплановых исследований и разработок и заканчивая реальными инвестиционными и производственными процессами;
- 35
10) стимулируют развитие механизма комплексной вневедомственной экспертизы крупных взаимосвязанных проектов, образующих мегапроект;
11) отличаются уникальностью в отношении временных и пространственных границ, в рамках которых наиболее последовательно может быть реализована ее целевая направленность на решение проблем развития округа, отличающихся «программной природой» [3, с. 17—19].
Современные реалии таковы, что государственная региональная политика все более тяготеет к объектам, процессам и пропорциям мезоуровня национального экономического пространства. Настоятельная необходимость активного внедрения принципов эффективного федерализма требует трансформации существующих сегодня представлений о федеральных округах России в целостную концепцию становления упорядоченной системы стратегического управления их развитием, способной обеспечить высокую степень пространственно-временной согласованности и взаимосвязанности между системами территориального менеджмента, маркетинга и различными функциональными свойствами, измерениями актуальных сфер жизнедеятельности макрорегионального сообщества. Сегодня регионы и федеральные округа призваны сыграть важную роль в качестве организаторов процессов перерастания «экономики использования ресурсов» в «экономику их системного воспроизводства» (восстановления и приумножения), выступая пространством взаимодействия ресурсных подсистем.
Однако пока федеральные округа России скорее представляют собой механистические объединения региональных экономик конгломератного типа при наличии реальных предпосылок и возможностей совершенствования общих условий воспроизводства. Интеграция частей этих конгломератов в гармоничные территориальные социо-природно-хозяйственные системы возможна только на основе стратегического управления и инновационного инструментария территориального менеджмента — стратегического мегапроектирования.
Необходимость разработки окружных стратегий уже осознана как на мезоуровне, так и на федеральном. Так, в конце 2009 г. Правительством РФ утверждена Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года1. Кроме того, даны поручения по разработке Стратегии социально-
1 Сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. URL: http://www.minregion.ru.
36 -
экономического развития Сибири. Ведется разработка Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа, а также Концепции социально-экономического развития Приволжского федерального округа.
Министерством регионального развития РФ в соответствии с исполнением п. 1 Протокола совещания у Председателя Правительства РФ В. В. Путина от 23 января 2010 г. № ВП-П16-4пр совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ ведется разработка проектов Комплексной стратегии Северо-Кавказского федерального округа до 2020 г. и Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 г.
Однако реализуемые сегодня в России крупные территориальные стратегические планы в формате мегапроектов («Комплексное развитие Южной Якутии», «Урал промышленный — Урал полярный» и др.) преимущественно направлены на преобразование экономического пространства восточной части страны. Это, при всех прогнозируемых положительных эффектах для субъектов данных макрорегионов, не может не усилить асинхронность, асимметрию и дифференциацию пространственного развития. Назрела необходимость разработки стратегии развития Южного макрорегиона в формате мегапроекта, который должен стать новым видом стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении.
Учеными Южного научного центра РАН (Г. Г. Матишовым, Л. В. Батиевым, И. В. Митро-фановой, Д. Г. Котеленко, А. В. Плякиным и др.) и Волгоградского государственного университета (О. В. Иншаковым, Е. И. Иншаковой, В. В. Кур-ченковым, М. Э. Буяновой, В. О. Мосейко и др.) разработан универсальный формат такого территориального мегапроекта для Южного макрорегиона (см. таблицу) [4, с. 385—387]. Цель мегапроекта — развитие Юга России в статусе мегарегиона в глобальном экономическом пространстве.
Стратегические направления, содержательно развивающие концепцию мегапроекта, включают: создание в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах новых и развитие существующих международных транспортных коридоров и дорожных сетей, модернизацию морских и речных портов, аэродромов, железнодорожных терминалов; рационализацию инфраструктуры энергообеспечения; расширение инфраструктуры рекреационных комплексов; инвестиционную поддержку уникальных природных заповедников Северного Кавказа.
Формат мегапроекта «Развитие округов Юга России»
Критерий Оценка
Предпосылки Усиление действия тенденций глобализации и регионализации
Альтернативы В расчете на худшие условия среды — политика отдельных отраслевых, региональных программ
В расчете на стандартные условия среды — национальный проект
Альтернатива-максимум — национальная стратегия
Причины Угрозы социально-экономической безопасности и целостности России
Условия Возможности внешней среды ЮФО и СКФО: зона стратегических интересов России; создание международных транспортных коридоров (МТК) «Север-Юг», «Восток-Запад» и сопряженной инфраструктуры; развитие приграничного сотрудничества и возможность привлечения частных инвестиций. Сильные стороны ЮФО и СКФО: пересечение транспортных коридоров Юга; уникальные курортно-рекреационные ресурсы; потенциал этноэкономики для создания конкурентоспособных продуктов
Цели Возрождение макрорегиона на основе модернизации экономики и социальной базы с учетом этнокультурного компонента
Источники Внутренние — собственный потенциал регионов ЮФО и СКФО; внешние — стабилизационный фонд, частные и иностранные инвестиции
Приоритетные ресурсы Бюджеты развития, человеческий и природный капитал, доходы от объектов федеральной собственности; административная реформа, сокращение расходов на управление; направленная миграция, ведущая к росту человеческих ресурсов; экономическая активность, повышающая доходы и сбережения, перевод их в активный региональный капитал, привлеченные инвестиции, межхозяйственная и межрегиональная кооперация и др.
Движущие силы Расширение социальной базы процессов модернизации за счет коренного населения, привлечения мигрантов, поддержки предпринимателей, роста занятости, повышения квалификации и пр.
Методы Ограничение административных методов. Профилированная и точечная экономическая интервенционистская политика государства, перевод на бюджетный контроль, поддержка межрегиональных проектов, формирования кластеров глобального значения и инновационного малого бизнеса
Окончание таблицы
Критерий Оценка
Инструменты Применение социально-психологических, формирующих позитивное общественное мнение (СМИ, акции, выставки, фестивали и пр.); правовые нормы, укрепляющие полномочия Представительства Президента РФ по управлению макрорегионом; экономические, повышающие эффективную занятость и рост доходов (бизнес-инкубаторы, ОЭЗ, СЭЗ, налоговые кредиты и льготы, государственные гарантии инвестиций, концессии, ипотечное кредиты, субвенции, проектное финансирование и др.)
Императивы Неразвитая инфраструктура, недостаток средств федерального бюджета для всех нужных проектов, отсутствие частных и иностранных инвестиций, экологические, этнокультурные, правовые и политические ограничения
Приоритеты Развитие транспортных коридоров, дорожных сетей, аэропортов, морских и речных портов, инфраструктуры энергообеспечения, рекреационных комплексов, приграничное сотрудничество
Срок 7—10 лет
Последствия Обновление технико-технологической базы производства в сочетании с сохранением своеобразия его природной среды и этнокультуры при расширении ресурсной базы и модернизации производства и быта
Мониторинг Рост ВРП на душу населения, выравнивание условий, уровня и качества жизни в регионах ЮФО и СКФО при сохранении этнокультурных ценностей и расширении глобального обмена ими
Контроллинг Контроль использования стратегических ресурсов (человеческих, информационных, топливных, минеральных, энергетических и др.), бюджетных средств, форм инициативы и самоорганизации, параметров мегапроекта по срокам, этапам и направлениям в рамках выбранной стратегии развития ЮФО и СКФО
Коррекция Регулярные и превентивные меры по сокращению разрыва между промежуточными целями и результатами для их анализа и коррекции. Референдумы и форумы, совещания и конференции, экспертные и рабочие группы, государственные и частные СМИ, постоянные органы управления мегапроектом (общественный совет) и стратегией развития ЮФО и СКФО
Однако успешная реализация этих проектов требует вовлечения в стратегическое программирование всех субъектов ЮФО и СКФО в системном формате и невозможна без поддержки федерального центра. Только сочетание государственного направляемого развития с инициативой субъектов разных уровней пространственной иерархии позволит эффективно реализовать конкурентные преимущества южных регионов страны, повысить их значимость в глобальном и национальном экономическом пространстве [5].
Данный территориальный мегапроект, как отмечает ведущий научный сотрудник Южного научного центра РАН И. В. Митрофанова, следует рассматривать как интегральную адресную целевую программу межрегионального масштаба, макроэкономического значения и глобального характера, включающую множество взаимосвязанных проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами и определенным для его исполнения временем.
Перспективна координация, объединение, полное или частичное включение отраслевых, региональных, окружных федеральных целевых программ в приоритетные мегапроекты территориального развития как нового вида стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении. Концепция мегапроекта «Развитие округов Юга России» нуждается в дальнейшем развитии путем обоснования необходимости мобилизации ресурсов на эффективное развитие и
модернизацию социо-природно-хозяйственной системы Южного макрорегиона с учетом глобальных тенденций и интересов субъектов ЮФО и СКФО, создания в их границах будущего портала для международного движения товаров, услуг и капитала [4; 5, с. 35—36].
Список литературы
1. Галкин И. Мегапроекты возвращаются. URL: http://www. rg. ru/2006/05/16/investicii. html (дата обращения: 12.06.2010).
2. Мегапроекты: надежды и тревоги. URL: http: //21 .by/papers/?id=40156 (дата обращения: 02.06.2010).
3. Методологические положения подготовки региональных программ различного уровня / науч. рук. Р. И. Шнипер. Новосибирск: ИЭ-иОПП СО АН СССР, 1989.
4. Митрофанова И. В. Стратегическое программирование развития макрорегиона: монография. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2009.
5. Митрофанова И. В., Старокожева Г. И. От окружной ФЦП — к приоритетному мегапро-екту развития южного макрорегиона России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 14.
6. Российские мегапроекты. Анализ и управление рисками. URL: http://ilin-yakutsk.narod. ru/time_yak/2009-1/04.htm (дата обращения: 23.06.2010).
