CC BY
67
Interregional Integration in the Contemporary Russia: the Specifics of Federal Regulation
Elena G. Maklashova PhD Candidate Politics,
Scientific worker of the Institute of Humanitarian Research and Problems of Indigenous Peoples of the North of the Siberian Branch of Russian Academy of
Sciences
keywords: interregional integration, federal authority, legal regulation, prospects of
development
THE ANNOTATION The article shows the dynamics and prospects of development of interregional integration connections in the context of analysis of legal basis of regulation of the integration process and federal priorities
Маклашова Елена Гавриловна - канд. полит. наук, научный сотрудник Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера Сибирского отделения РАН (г. Якутск). E-mail: [email protected]
Ключевые слова: межрегиональная интеграция, федеральная власть, правовое регулирование, перспективы развития.
В статье показана динамика и перспективы развития межрегиональных интеграционных связей в контексте анализа правовых основ регулирования процессом интеграции и федеральных приоритетов.
Межрегиональная интеграция в современной России: специфика федерального регулирования
В освещении процессов современного социально-политического развития Сибири и Дальнего Востока «крайне слабо представлено пространство межрегиональных социальных взаимодействий, формирующееся в сложном переплетении программных подходов центральной власти и региональных инициатив» [1].
Под интеграцией принято понимать «...процесс нарастания тесноты связей между объектами. Исходный латинский термин «integratio» означал восстановление, восполнение некого единства» [2].
Общее понимание интеграции связывают с описанием состояния: целый, единый, нераздельный, связанность, связь; а также процесса: объединение, связывание, сближение, сотрудничество, единение [3]. «Термин «интеграция» по своему смысловому значению имеет связи и с такими понятиями, как: «кооперация», «централизация», «координация».
централизация является одним из механизмов проведения интеграции... «координация» как одна из функций управления может реализовываться в рамках интеграции как состояния или процесса, направленного на достижение состояния объекта управления, характеризующегося единством и взаимосвязанностью функционирования его составных частей» [3].
Специфика межрегиональной интеграции достаточно ясно приведена на примере европейской интеграции В.А. Плотниковым в рамках четырех подходов [2]. Согласно рыночному подходу, данный процесс состоит в устранении препятствий, которые мешают интеграции национальных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы (отмена таможенных тарифов, создание европейского единого рынка, свободное движение капитала и европейский валютный союз). Согласно модели зон «свободной торговли», главная роль формирующихся европейских институтов заключается в обеспечении справедливой конкуренции и ценовой стабильности через макроэкономическую координацию. Согласно институциональному подходу, процесс межрегиональной интеграции понимается как постепенная передача законодательных и административных полномочий от национальных властей наднациональным (в конкретном случае - европейским институтам). Эта модель подразумевает технократический («еврократический») и централизованный процесс перераспределения финансовых ресурсов как основной инструмент снижения региональных различий. Четвертый «сетевой» подход рассматривает социально-экономическое пространство как систему пересекающихся транснациональных «макрорегионов», характеризующихся сотрудничеством между различными
административными областями, включенными в этот макрорегион, и конкуренцией с областями, принадлежащими другим макрорегионам. Согласно этому подходу, границы регионов и стран не столько разделяют отдельные регионы и страны и создают искусственные препятствия экономической и социальной интеграции, сколько превращаются в своеобразные мосты, объединяющие макрорегионы, в результате процесса всеобщей интернационализации.
В целом, проблема интеграции и сотрудничества многогранна и многоаспектна, и её понимание зависит от контекста изучения.
Межрегиональная интеграция в политическом контексте выступает одним из механизмов административного управления, определяя специфику организации властного пространства в стране.
В данной статье внимание сконцентрировано на анализе процесса интеграции как сотрудничества между субъектами РФ, которое также можно обозначить межрегиональной интеграцией через призму институционального подхода, позволяющего выявить специфику регулирования интеграционной деятельностью регионов в условиях федеративного государства, установить характер развития межрегиональной интеграции в России.
Политико-управленческая практика в годы становления России как независимого федеративного государства показала необходимость развития межрегиональных интеграционных связей в стране. «Сложные последствия
экономических и политических реформ конца восьмидесятых начала девяностых годов привели к децентрализации политического пространства страны и, как следствие, к значительному уменьшению степени интегрированности российской экономики, где разрыв хозяйственных связей между предприятиями и регионами явился одной из главных причин глубокого экономического спада, снижения производственно-технологического потенциала страны» [1].
«Распад единого экономического пространства бывшего СССР, глубокий экономический кризис, охвативший Россию в первой половине 90-х годов, коренные структурные изменения, либерализация цен, обвальная инфляция и другие неблагоприятные явления вызвали обвальный разрыв хозяйственно-производственных связей, регионализацию и локализацию рынков отдельных товаров. Во многих регионах России произошла переориентация потребителей на местные источники топлива, сырья, полуфабрикатов. Замыкание рынков внутри отдельных административно-территориальных образований вело к возрастанию проявлений экономического сепаратизма, заключавшихся в возведении межрегиональных барьеров как для ограничения вывоза товаров местных производителей, так и для проникновения в регион внешних производственно-коммерческих структур» [4].
Внутренняя «раздробленность» страны требовала от федерального центра принятия серьезных мер по реформированию государственного устройства страны и обусловила усиление административной роли федеральных органов в стимулировании процесса интеграции субъектов РФ. Так, в 1996 году в принятой «Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)» (одобрена Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. №608) наравне с проблемой неравномерности в социально-экономическом развитии регионов поднимается вопрос о нарушении производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов России.
Согласно данному документу, «... сохранение единого экономического пространства и широких межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций и функционирование единого общероссийского рынка или интегрированной системы региональных рынков с учетом их производственной специализации» [5], определено как важное направление национальной экономической безопасности.
В июне 1996 года принимаются Основные положения региональной политики в Российской Федерации (далее - Основные положения 1996 г.), где отразились основные приоритеты федеральной власти в области регулирования региональными экономическими процессами, которые установили факторы стимулирования межрегиональной интеграции.
Разработанная федеральным центром «новая» региональная политика базировалась на расширении «самостоятельности» действий регионов
(правда, в установленных границах и при координирующей роли федерального центра) и сокращении различий в социально-экономическом уровне регионов.
Несмотря на достаточно либеральную концепцию регионального развития (при доминировании принципа «децентрализации»), в сфере межрегиональных отношений устанавливалась необходимость развития межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других), в том числе экономически обоснованных и технологически обусловленных производственных связей между предприятиями приграничных областей России, т. е. стимулировалось создание (возобновление) коммуникационных горизонтальных связей, как минимум, между соседними регионами.
Предоставляя регионам некоторую «свободу» в действиях, федеральная власть указывала на имеющееся региональное распределение:
■ развитие районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов РФ;
■ оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
■ разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие).
Фактически, данное ранжирование стало основой при разработке стратегий развития регионов. То есть, ранжирование федеральной властью регионов по экономическим параметрам, соответственно, должно было отразиться на организации функционирования регионов, а значит и характере вертикальных и горизонтальных связей.
В частности, согласно данному документу 1996 г., региональная политика России, как и региональные стратегии развития, должна базироваться на:
■ совершенствовании экономического районирования страны;
■ укреплении экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
■ формировании в регионах многоукладной экономики, становлении региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
■ достижении экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышении ее жизнеспособности в рыночных условиях;
■ общности государственного руководства, денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, скоординированном развитии основных институциональных структур.
В целом, «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», устанавливая принципы организации регионального развития страны и не акцентируя внимания на необходимости развития сотрудничества между субъектами РФ, стали одним из первых законодательных актов, поднимающих вопрос о повышении эффективности отдачи территориального устройства страны и, в частности, о возобновлении функционирования межрегиональных инфраструктурных систем. На практике реализация «новой» стратегии регионального развития стала обеспечиваться, главным образом, разработкой и принятием федеральных целевых программ (в частности, Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг. и до 2010 г.» (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. №480)) (далее - ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье»), где четко закреплялись направления и задачи деятельности регионов, в том числе и в сфере взаимодействия территорий, которые имели экономическое назначение.
В условиях формирования политико-экономической системы «молодого» независимого федеративного государства, на этапе «либерализации» центральной властью предоставлялась возможность регионам определять курс и направления деятельности в сфере налаживания отношений с внешним миром. На фоне внедрения демократических и рыночных основ функционирования существовала разрозненность и ассиметрия в подходах регионов к осуществлению своей как внешнеэкономической, так и межрегиональной деятельности. В результате, для многих российских регионов определяющей стала внешнеэкономическая деятельность, тогда как восстановлению межрегиональных хозяйственных связей отводилась второстепенная роль. На протяжении 10 лет основные направления экономического развития регионов, в том числе интеграционной деятельности, были определены «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации». Только с 1999 года в целях выработки единых «правил» принимаются федеральные нормативные правовые акты, четко устанавливающие суть и полномочия субъектов РФ в сфере налаживания разного рода международных связей, и определяются задачи межрегиональной интеграции.
С восстановлением единства правового пространства страны, усилением управленческой вертикали центральной властью предприняты меры по модернизации административно-территориального устройства страны, что обусловило акцентирование внимания регионов на возобновление коммуникационных горизонтальных связей, как минимум, с соседними регионами. При этом, перспективной формой пространственной организации России было определено структурирование территорий в рамках федеральных округов.
В целом, задачи по усилению межрегиональной интеграции в стране отражены в следующих действующих документах:
■ Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 гг. и до 2015 года)» (утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. №717) (с изменениями от 3 декабря 2004 г., 22 июня 2006 г.) (далее -ФЦП «Сокращение различий регионов РФ»).
■ «Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» (утверждены Приказом Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. №14) (далее - Требования к стратегиям субъектов РФ).
■ Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р) (далее - Концепция социально-экономического развития РФ).
Отдельно стоит выделить проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (далее - проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ), разработанный и доработанный в 2009 г. Министерством регионального развития РФ, в котором также уделяется внимание задачам межрегиональной интеграции.
Концепция социально-экономического развития РФ и ФЦП «Сокращение различий регионов РФ», вторя Основным положениям 1996 г., к основным вызовам пространственной организации экономики страны отнесла:
- межрегиональную дифференциацию;
- ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий;
- недостаточное развитие транспортной и энергетической инфраструктуры;
- слабое развитие форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества.
Имеющиеся проблемы должны быть решены путем:
■ сокращения различий в уровне социально-экономического
развития регионов РФ;
■ развития процессов межрегиональной экономической интеграции;
■ формирования общероссийского и регионального рынков;
■ обеспечения экономической самостоятельности регионов.
В частности, Концепцией социально-экономического развития РФ сбалансирование пространственного развития и усиление межрегиональных связей устанавливаются за счет создания разветвленной транспортной сети, территориальной мобильности населения, а также обеспечения эффективного межведомственного и межрегионального информационного обмена.
Проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ, представленный в 2009 г., в отличие от пока действующих Основных положений 1996 г., определяет, что региональная политика в России должна строиться на определении пространственных ориентиров развития экономик субъектов РФ. В этой связи, по мнению разработчиков данного проекта
документа, рациональное межрегиональное разделение труда и межрегиональная экономическая интеграция, а также перспективные экономические специализации субъектов РФ должны осуществляться в рамках федеральных округов. Таким образом, особое значение в системе стратегического планирования социально-экономического развития страны должны занять стратегии социально-экономического развития федеральных округов.
«Реальная интеграция, предполагающая перераспределение материальных и финансовых ресурсов между регионами, в условиях нашей действительности крайне затруднена... но, если признать, что в будущем интеграция неизбежна, то нам нужно уже сейчас готовиться к этим процессам», подчеркнул академик Н. Добрецов в своем выступлении на Международной конференции «Совершенствование форм и механизмов межрегиональной интеграции как фактора укрепления федерализма в России» еще в 1999 г. [6].
Как показала европейская практика, в политическом плане усиление интеграции должно вести к осознанной передаче субъектами интеграции полномочий (законодательных и административных) надсубъектным органам, специально образованным по их согласию.
В условиях «открытости» регионального пространства и глобализации усиление горизонтальных связей в Российской Федерации очевидно. Так, по мнению В.Е. Селиверстова, предметы совместного ведения федерального центра и субъектов РФ могут быть реализованы на межрегиональном уровне. В частности, прежде всего, это касается реализации федеральных программ, которые затрагивают интересы нескольких субъектов РФ (развития особых территорий России, таких как Арктика, межрегиональных транспортных систем и др.). «Сама межрегиональная интеграция. может способствовать более четкой реализации принципов субсидиарности и децентрализации управления . передать часть управленческих функций на межрегиональный уровень (принцип субсидиарности заключается в максимальной реализации на каждом нижнем уровне территориальной иерархии тех задач и полномочий, которые могут быть наиболее эффективно реализованы именно на этом уровне. Те же задачи и полномочия, которые в силу объективных причин не могут быть реализованы на данном уровне территориальной иерархии, должны быть переданы для реализации на более высокий уровень)» [7].
Исходя из степени политических последствий, в первую очередь, для регионов и их прямого влияния на правовое поле страны, прежде всего, Конституцию РФ, можно предположить два варианта усиления интеграционных процессов в России.
Первый вариант выражается в согласованной передаче регионами, объединенными едиными интересами, их отдельных полномочий по координации процессов интеграции специально созданным ими надрегиональным органам. Образование макрорегионов не будет нести каких-либо кардинальных политических последствий: внесение изменений в
Конституцию РФ в части определения административно-территориального устройства государства, безусловно, повлечет некоторые ограничения властного поля влияния регионов. Наиболее вероятна реализация такого варианта в рамках уже созданных федеральных округов. Тем более, что со стороны федеральной власти имеются некоторые предпосылки: «новые» положения региональной политики России базируются на группировании субъектов РФ по федеральным округам (например, при рассмотрении задач экономического развития регионов), и ставятся задачи по разработке стратегий развития федеральных округов.
Другой вариант предполагает внесение изменений в Основной закон Российской Федерации и установление новой «схемы» пространственной организации страны ввиду создания макрорегионов, что предполагает изменение властно-управленческой системы страны.
Итак, необходимость развития межрегиональной интеграции наблюдалась еще с 90-х годов XX столетия, представляя собой реальную и осознанную проблему. С 2000 года развитие региональных связей стимулируется посредством пространственного структурирования, где усиление межрегиональных связей должно обеспечиваться за счет развития транспортно-экономической и информационно-коммуникационной интеграции. При этом, перспективной формой пространственной организации России, в том числе организации межрегиональных связей, остается структурирование в рамках федеральных округов. В целом, документами определяются лишь некоторые (важные для экономики страны) направления межрегиональной интеграции, давая толчок к усилению горизонтальных связей и предоставляя регионам самостоятельно делать выбор в этом отношении, но опираясь на установленную пространственную организацию, определенную федеральной властью.
Литература и источники:
1. Зубков, К. Интеграция Урала и Сибири // Наука Урала URL: http://www.uran.ru/gazetanu/2003/01/nu01/wvmnu_p4_01_012003.htm (2003.24.янв.)
2. Плотников, В. А. Европейская интеграция Украины через интеграцию Украины // Институт эволюционной экономики URL: http://iee.org.ua/ru/pub/p44 (2005.07.май)
3. Стерлигова, А. Н. Анализ значения термина «интеграция» в контексте управления организацией // Федеральный образовательный портал - ЭКОНОМИКА, СОЦИОЛОГИЯ, МЕНЕЖМЕНТ URL: http://ecsocman.edu.ru/db/msg/269410.html (2005)
4. Селиверстов, В. Е. Анализ форм и механизмов межрегиональной интеграции // Экономика. Рефераты. Дипломы. Курсовые. Диссертации. URL: http://www.referama. ru/txt.php?str=1&srch=&ch = 7659
5. Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения) [одобрена Указом
Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608] // КонсультантПлюс [справочные правовые системы]. - 1992 - 2007.
6. Баланс интересов достижим через интеграцию // Наука в Сибири. еженедельная газета Сибирского отделения РАН URL: http://psb.sbras.ru/win/elbib/hbc/article.phtml?nid=128&id=8 (1999. №8 (2194))
7. Селиверстов, В. Е. Анализ форм и механизмов межрегиональной интеграции // Экономика. Рефераты. Дипломы. Курсовые. Диссертации. URL: http://www.referama. ru/txt.php?str=1&srch=&ch = 7659
