CC BY
22
Г.Ф. Барковский
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Политико-правой режим региональной безопасности требует принятия среднесрочных и долгосрочных программ социально-политического развития, их нормативно-правовой фиксации. Это позволит заложить стратегию, которая была бы обязательна для последующих руководителей, их администраций и иных государственных органов власти. Такая практика преемственности правительственного курса развития всей системы государственного управления применяется во всех технологически развитых государствах.
Следует также учитывать, что при отсутствии необходимых правовых компонентов, формирующих политико-правовой режим национально-региональной безопасности, неэффективна и политика федерального представительства в регионах. Поскольку одной из важнейших задач органов центральной государственной власти является охрана национальных интересов, их присутствие в регионах имеет смысл только в трех случаях:
- во-первых, когда региональная система безопасности дает сбой и устранить угрозу самостоятельно, без вмешательства федерации, ее субъект оказывается не в состоянии;
- во-вторых, если угроза затрагивает интересы региона, включающего в себя интересы более одного субъекта РФ. В этом случае федеральный центр должен выполнять координирующую роль, замыкая на себя систему безопасности подобного региона;
- в-третьих, когда чрезвычайная ситуация, возникшая на территории субъекта РФ, угрожает национальным интересам страны.
В иных ситуациях, когда затрагиваются региональные интересы, противодействие угрозам должно осуществляться системой региональной безопасности под наблюдением федерального центра. Более того, отсутствие полноценного правового режима региональной безопасности (сформированного в рамках федеральных правовых и политических стандартов) стимулирует развитие внеправовых методов и средств устранения региональных опасностей. А самостоятельное нормотворчество субъектов РФ зачастую противоречит базовым принципам и положениям федеральной правовой системы, ставя под угрозу соблюдение положений Конституции РФ, федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц.
Разрозненное, самостоятельно разработанное законодательство субъектов РФ не всегда соответствует федеральным стандартам, что разрывает единую систему государственной безопасности и правовое пространство страны в целом. В этой ситуации создание системы региональной безопасности должно осуществляться по заранее установленной схеме. Поэтому для конституирования полноценного режима региональной безопасности на всей территории России необходима комплексная система рамочных федеральных законов, обеспечивающих разработку и принятие нормативных актов субъектов РФ, регламентирующих региональную безопасность. Очевидно, что такая система законов должна содержать положения об организации системы региональной безопасности, методах и средствах ее реагирования на возникающие угрозы. Система региональной безопасности состоит из следующих элементов:
1) федеральная и региональная политика (оформленная в официальных концепциях и фактических политических практиках) [1];
2) правовой режим (закрепленный федеративными нормативными актами и нормативными актами субъектов РФ);
3) система государственных органов обеспечения национальной и региональной безопасности*;
4) административно-правовое управление.
Существует ряд крайне сложных, но однотипных проблем, находящих свое отражение в государственном управлении любого региона России. Так, среди них следует выделить, во-первых, проблему концептуализации построения системы региональной безопасности в субъектах РФ, отраженную в тексте «Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года». Очевидно, что субъектам РФ необходимо также разработать и принять региональные концепции, формулирующие основные положения подсистем региональной безопасности по таким ключевым направлениям, как социально-экономическая, политическая, культурно-духовная, продовольственная, энергетическая, общественная виды безопасности.
Во-вторых, сложились объективные предпосылки для активного федерального и регионального нормотворчества в рассматриваемой нами сфере. Отсюда следует, что необходимо издание ключевых системообразующих нормативных актов федерального и регионального уровней, которые стали бы основой для формирования полноценной системы обеспечения региональной безопасности РФ.
В-третьих, налицо проблема административной и политической управляемости и подотчетности региональной государственной власти федеральному центру. Например, зачастую региональные органы власти скрывают объективную информацию о произошедших ЧП не только от граждан, но и от высшей государственной власти РФ, рассчитывая справиться с чрезвычайной ситуацией собственными силами и средствами.
При этом затягивание предоставления достоверной информации часто становится причиной развития регионального ЧП до более сложного, масштабного, уровня. В этом контексте следует понимать, что федеральный центр - такой же полноправный субъект системы региональной безопасности, как и органы государственной власти субъектов РФ, поскольку в отношении отдельных видов угроз именно федеральный центр обладает необходимыми политическими, военными, административными и экономическими ресурсами. Очевидно, этим объясняется, что «Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года» определяет координационную роль структур национальной безопасности в обеспечении регионального развития.
В частности, п. 65 Стратегии устанавливает, что «в области регионального развития силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества способствуют эффективному осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления их полномочий за счет координации и реализации принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер, направленных на развитие региональной экономики и социальной сферы, включая выравнивание их бюджетной обеспеченности» [2]. Такая двойственность региональной безопасности указывает на необходимость воспринимать систему региональной безопасности как органическую часть общей системы национальной безопасности, неразрывно с ней связанную. Поэтому говорить о региональной безопасности имеет смысл только в том случае, когда мы рассматриваем ее как подсистему общей национальной безопасности, более детализированную в организационном плане и адаптированную к особенностям конкретного региона.
Вычленение и обособление региональной безопасности из общего национального контекста чревато не только снижением эффективности данной системы, но и использованием на местах комплекса чрезвычайных мер и средств в антидемократических и антигосударственных целях. В этом смысле необходима реализация намеченной ранее федеральной властью политика интеграции федеральных подразделений госорганов, обеспечивающих национальную безопасность, в систему органов государственной власти, отвечающих за обеспечение региональной безопасности.
Подобная организационно-административная мера позволит федеральному центру оперативно получать достоверную информацию о состоянии региональной безопасности. Не менее значима и структурная упорядоченность соответствующей системы госорганов:
1) каждый из указанных органов должен быть нацелен на обеспечение адекватной его возможностям и компетенциям видам безопасности;
2) их специальную деятельность должен координировать соответствующий отдельный компетентный орган (координационный совет при главе субъекта РФ по экономической, политической, правоохранительной и иной безопасности);
3) наравне с Советом Безопасности РФ, обеспечивающим сбор и анализ информации о возникновении и развитии опасностей регионов, необходимо создание его подразделений в рамках каждого субъекта РФ;
4) требуется расширение региональной инфраструктуры безопасности в рамках федеральных округов посредством создания правового режима, обеспечивающего эффективное взаимодействие госорганов региональной безопасности.
Обобщая вышеизложенное, необходимо наметить следующие перспективы в теоретическом и практическом развитии института политико-правового режима обеспечения национальной безопасности:
- исторически сложившаяся в конкретном регионе страны модель социально-правового и политического поведения должна учитываться при формировании правового режима обеспечения региональной безопасности. Такая дифференциация системы политико-правовых средств, методов и способов позволит наиболее эффективно использовать ресурс государственного управления, обеспечит результативное правовое и политическое воздействие на источники региональных угроз;
- не следует рассматривать региональную безопасность вне связи с проблемой обеспечения национальной безопасности, т.к., во-первых, благополучие конкретного региона страны влияет на благополучие государства в целом (даже, если деструктивное воздействие источника угроз
безопасности направлено исключительно на интересы региона), а, во-вторых, большинство деструктивных политических воздействий, направленных на дестабилизацию властного, экономического и социального пространства региона, конечной целью ставит нанесение ущерба стране в целом;
- формирование институционально-правовых механизмов властно-правового взаимодействия при идентификации угроз национальной безопасности и правовых средств противодействия им, поскольку развитие региональной конфликтогенности обусловливает дестабилизацию правового, экономического и социального пространства российской федеративной государственности;
- система специальных правовых средств, методов и способов обеспечения региональной безопасности должна быть дифференцирована и адаптирована к стадиям возникновения внешних и внутренних угроз. С этой целью необходимо разделить угрозы региональной безопасности на три взаимосвязанных уровня: 1) потенциальные угрозы - данный уровень предполагает систематизацию угроз на начальных этапах их формирования, чье деструктивное воздействие может активизироваться в будущем; 2) реальные угрозы - это внутренние (институционально-правовые, экономические, этнополитические, экологические и др.) и внешние (либерально-демократическая универсализация и гармонизация государственно-правового развития, воздействие международных неправительственных, транснациональных и иных надгосударственных институтов и структур на внутринациональные процессы и проч.) угрозы, оказывающие непосредственное воздействие на развитие процессов федерализации и регионализации отечественной государственности; 3) последствия деструктивного воздействия - это стадия, когда происходит минимизация управления имеющимися негативными условиями и их последствиями в развитии региональных жизненных пространств, в контексте которой режим обеспечения региональной безопасности должен формировать конкретный план мероприятий по ликвидации данных последствий и условий;
- следует разработать специальные политико-правовые индикаторфы (признаки), посредством которых возможно объективное определение наличия, уровня и стадии развития угроз стабильности и целостности регионального развития;
- необходима институционализация в рамках региональной системы безопасности постоянного мониторинга состояния, угроз и рисков жизненно важным интересам и потребностям;
- механизм обеспечения национальной безопасности должен быть значительно расширен и усовершенствован. В частности, требуется внесение дополнений в ряд федеральных нормативных актов с целью юридического закрепления механизмов обеспечения региональной безопасности, признание ее составной частью общей безопасности государства. В качестве основных нормативных изменений и новелл, формирующих правовой режим региональной безопасности, можно назвать: 1) внесение поправок в действующий Закон «О безопасности», определяющих понятие региональной безопасности и ее место в национальной системе безопасности РФ. В рамках дополнений к Закону требуется определить компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в формировании системы региональной безопасности; 2) внести изменения в «Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 года», обозначив ключевые принципы формирования правового режима региональной безопасности субъектами РФ; 3) разработать и принять рамочный федеральный закон «О региональной безопасности РФ», закрепляющий организационные и правовые механизмы обеспечения региональной безопасности в федеральных округах и субъектах РФ; 4) принять законы субъектов РФ «О региональной безопасности» и специальные законы по конкретным видам безопасности, руководствуясь рамочным федеральным законом «О региональной безопасности РФ», закрепляющим субъекты, объекты и политико-правовые технологии обеспечения региональной безопасности, а также организационно-правовые, технические и иные механизмы ее реализации с учетом действующей региональной структуры и федеральных округов. Данный модельный нормативно-правовой акт призван выступить основой для разработки и принятия специальных законов, направленных на урегулирование региональных процессов по конкретным видам региональной безопасности;
- нужно создать правовой режим обеспечения региональной безопасности, а также политический механизм реализации региональных интересов. Поэтому необходимым видится пересмотреть содержание «Основных положений региональной политики в РФ», значительно расширив политические технологии обеспечения региональной безопасности.
В заключение следует отметить, что в федеральном законодательстве просматриваются отдельные тенденции к формированию политико-правового режима региональной системы безопасности. Очевидно, что существуют и вполне объективные предпосылки к подобным правовым и организационным инновациям, среди которых можно назвать не только специфические виды региональных опасностей, но и растущие общественные требования к качеству и оперативности обеспечения безопасности государственных, корпоративных и частных законных интересов.
Литература
1. Основные положения региональной политики в Российской Федерации (утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
2. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая.
