CC BY
22УДК 340, 34.01
DOI: 10.31249/rgpravo/2021.02.07
КРАСИКОВ Д.В.1 УЯЗВИМОСТЬ И СИЛА ПРАВА В ЭПОХУ ПОПУЛИЗМА. (Обзор).
Аннотация. Современная политическая повестка во многих государствах характеризуется ростом популистских тенденций, которые несут угрозу верховенству права и демократическим институтам. Настоящая работа содержит обзор ряда зарубежных исследований, посвященных вопросам взаимного влияния популизма и права: характеризуется контекст такого влияния, выявляются основные его направления, рассматриваются предлагаемые исследователями правовые стратегии противодействия популизму.
Ключевые слова: популизм; верховенство права; демократия; демократическая ответственность; эрозия права.
KRASIKOV D.A. Vulnerability and the power of law in the era of populism. (Review).
Abstract. The current political agenda in many countries is characterized by the growth of populist tendencies that threaten the rule of law and democratic institutions. This paper contains an overview of a number of foreign studies devoted to the issues of mutual influence of populism and law: the context of such influence is characterized, its main directions are identified, and legal strategies of countering populism proposed by researchers are considered.
Keywords: populism; rule of law; democracy; democratic responsibility; erosion of law.
1 Красиков Д.В., старший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, заведующий кафедрой международного права СГЮА, кандидат юридических наук.
В настоящее время многие исследователи заявляют о «волне» популизма, «захлестнувшей» развитые и развивающиеся демократии. Традиционно рассматривавшийся как свойственный лишь авторитарным режимам, в разных формах и в различной степени популизм начал формировать политическую жизнь в США, Великобритании, Франции, Германии, Австрии, Нидерландах, Швеции, Греции, Италии, Венгрии, Польше и в других странах [1, р. 80]. Эти процессы происходят в условиях общемирового снижения уровня общественного доверия к правительственным институтам [2, р. 1-4] и связываются, в том числе, с действием экономических факторов, с ростом общественного влияния социальных сетей и их использованием в провокационных целях или с проведением популистскими лидерами политики, основанной на патронажно-клиентских связях и демагогии [3, р. 4].
Нередко популизм определяется сквозь призму отвергаемых им явлений, ценностей и институтов: его характеризуют, используя термины «антиэлитарный», «антиконституционный», «антиинституциональный», «антипредставительный», «антидемократический» [4, р. 2]. Широкое признание получило определение популизма как моральной и окончательной претензии на представительство «народа в целом»1, и, соответственно, практика популизма состоит в использовании идеализированной конструкции «народ» и в отвержении тех, кто не вписывается в эту мифическую конструкцию или не признает «общее благо», которое «народ», напротив, способен интуитивно идентифицировать и единогласно одобряет; при этом признается, что общественное обсуждение и диалог между гражданами не являются необходимыми в рамках такой концепции, а инакомыслие считается вредоносным, если оно идет вразрез с позициями «народа» [4, р. 5]. Такая практика реализуется политическими и общественными лидерами, выступающими «от имени народа» и выражающими волю этой недифференцированной общности, направленную против обвиняемых в коррупции элит и против разного рода меньшинств [1, р. 84].
1 Cm.: Müller J.-W. The people must be extracted from within the people: Reflections on populism // Constellations : An international journal of critical and democratic theory. - 2014. - Vol. 21, N 4. - P. 483-493.
Н. Лейси - профессор Юридического департамента Лондонской школы экономики и политологии - исследует влияние, оказываемое возрождением популизма в Европе и Северной Америке, на верховенство права (1, р. 79-96). В силу того, что популизм носит характер скорее монистический, чем плюралистический, в большей степени монархический, нежели диархический, скорее эксклюзивный, а не всеобъемлющий, а равно исходит из видения власти в вертикальном, а не в горизонтальном измерении, автор убеждена, что он несовместим с либеральной демократией [1, р. 84-85]. Вместе с тем она признает амбивалентный характер популизма как политической риторики и допускает возможность оказания им, при определенных условиях, положительного эффекта на политическую дискуссию (в том числе, позволяя вовлекать в нее политически индифферентные группы или способствуя проведению эгалитарной социальной политики), однако отстаивает наличие прямой аналитической связи между популистским стилем политики и нетерпимостью к верховенству права [1, р. 87]. Любая институциональная структура, способная поставить под сомнение политическую претензию популистского лидера на выражение «подлинной воли народа» и имеющая тенденцию возлагать на него ограничения в рамках системы сдержек и противовесов, потенциально конфликтует с популистской политической стратегией: претензия на выражение единой воли народа не терпит ограничений, подобных тем, которые предусмотрены современным конституционализмом, основанным на плюралистическом взгляде на политику, а поляризованный и моралистский дух популизма имеет тенденцию разрушать обычные нормы цивилизованного поведения в ходе политического дискурса; соответственно, как конституционные права, так и институты, которые их защищают, в частности судебная система, а также средства массовой информации, часто становятся объектами популистских нападок [там же].
При этом проблема состоит не в том, что популисты «сторонятся» конституционализма, а в том, что они нуждаются в служении закона их интересам, поскольку верховенство права не только ограничивает власть, но и позволяет ее осуществлять: коварность «популистского конституционализма» обусловлена усилиями популистских властей установить контроль над судами и иными контрольными механизмами, что порождает явления, именуемые в
науке «злоупотреблением конституционализмом» и дискриминационным или автократическим «законничеством» [1, р. 87-88]. Использование права для преследования меньшинств, для наказания инакомыслия и для осуществления власти, дискурсивно легитимизированной в качестве воли народа, может принимать форму не только коррумпированной политизации права и судебной системы, но и «судебной обработки политики», когда суды или другие правовые процессы, такие как импичмент, используются в политических целях [1, р. 88].
В то время как аналитический конфликт между популизмом и верховенством права проявляется в большей степени в популистских режимах, взаимосвязи этих явлений в государствах, где популисты не обладают всей полнотой власти, но имеют значительное политическое присутствие, зависят от многих обстоятельств и их понимание требует учета ряда системных факторов и контекста: уязвимость любой системы к вызываемой популизмом эрозии ограничений власти, обеспечиваемых верховенством права, зависит от таких факторов, как структура ее политической системы, авторитет и сила профессиональной культуры судебной системы, способность его правовых, политических и экономических институтов разрешать социальные конфликты и пользоваться разумным уровнем уважения [там же].
Вместе с тем определенные обобщения в рассматриваемом контексте можно сделать и в отношении развитых демократий: Н. Лейси выделяет основные направления негативного воздействия, оказываемого популизмом на верховенство права в европейских странах и в США [1, р. 88-90].
Во-первых, речь идет о формировании общесистемной политической повестки силами популистских лидеров, партий или внутрипартийных фракций и о ее практическом эффекте (примерами являются установление Д. Трампом изоляционистской внешнеполитической повестки и формирование им угрожающей правам человека иммиграционной политики и практики, а равно неспособность на общеевропейском уровне и даже в рамках отдельных государств - членов ЕС найти эффективное решение проблемы беженцев).
Во-вторых, популизм влияет на осуществление дискреционных полномочий и подрывает правовые устои. Так, нельзя исклю-
чить популистское влияние на независимость судей, что подтверждается исследованиями причин роста суровости приговоров в США и в Великобритании в эпоху так называемого «уголовного популизма», а также сокращением практики ссылок судов на международное право в тех странах, где сильна популистская враждебность к наднациональному правовому порядку. Кроме того, устойчивость верховенства права зависит от следования заложенным в нем нормативным идеалам, с которыми «будничные» отступления популистских властей от сложившихся правил поведения явно несовместимы (примерами служат пренебрежение Д. Трампа к устоявшимся правилам о конфликте интересов и непотизме, а также отступления властями Венгрии и Польши от принципов правопорядка Европейского Союза, приведшие к запуску механизмов ограничения их прав как государств-членов).
К. Кольянесе, профессор права и политологии Юридической школы Пенсильванского университета, обращает внимание на все более распространяющуюся проблему превращения права в своего рода «козла отпущения» в силу его уязвимости к обвинениям в том, что оно является причиной различных негативных социальных явлений [2, р. 4-5]. Такая стратегия часто используется популистскими или националистскими политическими лидерами для получения поддержки и выходит за рамки простой критики конкретных законов и представления аргументов в пользу их отмены или изменения: она строится на агрессивных выпадах, ложно обвиняющих законодательство в социальных и экономических проблемах государства, тем самым усиливая ощущение кризиса существующих правовых институтов [2, р. 4]. Такие обвинения призваны оправдать необходимость прихода политического «избавителя» для спасения общества и для внесения радикальных изменений в целях восстановления порядка и процветания [2, р. 4-5].
В последние годы данный подход стал важной частью политической стратегии и риторики популистски ориентированных лидеров в демократических странах, по крайней мере, на трех континентах, в частности, в Соединенном Королевстве, в Бразилии и в США, где высокий уровень общественного недоверия к власти помог создать основу для процветания популистских движений: атака на законодательство заняла центральное место в развернувшейся в Соединенном Королевстве кампании в пользу «Брекзита» -
во всех отношениях классической популистской кампании, построенной, в том числе, на представлении действующих в Европейском союзе правил как деспотичных или абсурдных; нападки на правовое регулирование характеризуют правление президента Бразилии Ж. Болсонару, занявшего свой пост, в том числе, благодаря агрессивной риторике в отношении норм, направленных на защиту окружающей среды и прав коренных народов; президентская кампания Д. Трампа 2016 г. также была основана на типичных популистских и националистических заявлениях, а центральным элементом его политики стали выпады в адрес правовых норм и институтов [2, р. 5-16].
Политико-экономическая мотивация, стоящая за подобными стратегиями, основана по получении преимуществ в обвинении кого-либо или чего-либо в проблемах общества. Поиск соответствующими политическими силами альтернативных путей снискания общественной поддержки потребовал бы приложения усилий для помощи людям в понимании трудностей и необходимости достижения компромиссов при решении основных социальных и экономических проблем, что предполагало бы принятие непопулярных политических решений, связанных с повышением налогов или сокращением бюджетов [2, р. 16].
В этих условиях, во-первых, превратить законодательство в «козла отпущения» проще, чем отстаивать решения, не вызывающие общественную симпатию. Во-вторых, такой подход сочетает в себе то, что на первый взгляд, выглядит как установленный в общественных интересах «диагноз» проблемы (состоящий в том, что общество «задыхается» от переизбытка регулирования), с комплексом решений, апеллирующих к частным интересам, которые совпадают с целями популистских лидеров: когда регуляторные издержки непропорционально ложатся на узкий круг предпринимателей, а регуляторные выгоды распространяются на все общество, решения, ослабляющие соответствующую нагрузку, приносят непропорционально высокую выгоду наиболее обеспеченным покровителям политиков. Так, усилия Ж. Болсонару по обеспечению нормативной защиты Амазонки послужили интересам его состоятельных политических сторонников, занимающихся сельским хозяйством и скотоводством. Не случайно углепромышленники в Соединенных Штатах и политики, ищущие их поддержки, приня-
ли на вооружение риторику «регулятивной войны с углем», поскольку, во-первых, это сделать проще, чем признать перед лицом сотрудников и акционеров, что отрасль потерпела поражение на рынке из-за альтернативного источника энергии, а во-вторых, это дает основание для соискания государственных субсидий, которые могут принести компаниям краткосрочные финансовые выгоды, но не способны устранить основные причины упадка отрасли [2, p. 16-18].
Приобретение политиком имиджа «спасителя экономики» за счет атаки на законодательство менее обременительно в сравнении с проведением обстоятельной структурной или фискальной политики, нацеленной на получение макроэкономических результатов: например, для Д. Трампа оказалось относительно несложно представить себя спасителем энергетической отрасли, отменив принятый администрацией Б. Обамы акт, направленный на борьбу с изменением климата, утверждая, что это помогло экономике, несмотря на то, что данный акт так и не вступил в силу и не мог оказать сколько-нибудь ощутимого воздействия на экономику [2, p. 17]. Экономические трудности имеют свойство порождать в обществе антипатию к регулированию, и К. Кольянесе проводит аналогию с признанными наукой тенденциями усиления в обществе негативного отношения к мигрантам и этническим меньшинствам в различные кризисные периоды [2, p. 18-21].
М. Хантер-Хинин, лектор Юридического факультета Университетского колледжа Лондона, изучает популизм, противопоставляя его концепции радикальной демократии, и утверждает, что в то время как конкретные проявления популизма могут быть недолговечными, их последствия могут иметь долгосрочными и разрушительными как для права, так и для демократических институтов [4, p. 2]. На примере дискурса о так называемых «основных британских ценностях» (fundamental British values) в Соединенном Королевстве и принятого во Франции запрета ношения паранджи, автор показывает, что популизм может принимать множество форм, круг которых не ограничен сферой политического представительства, и что противодействие ему требует более широкой реакции, чем совершенствование избирательных систем, как это нередко утверждается.
С сентября 2014 г. британские школы обязаны заниматься продвижением «основных британских ценностей», которые, как это позиционируется, направлены на обеспечение «социального, морального, духовного и культурного развития» детей и отражены в принятых на государственном уровне Стандартах педагогической деятельности. По утверждению М. Хантер-Хинин, данная инициатива является примером популистского правового маневра, как и принятый в 2011 г. во Франции запрет на ношение паранджи, несмотря на попытки представить его как «воплощение французских правовых традиций» [4, р. 5].
Считается, что популизм порождается ощущением кризиса в обществе и не имеет в своей основе фундаментальных ценностей. Аналогичным образом, идеология «основных британских ценностей» появилась в условиях усиления террористической угрозы в Соединенном Королевстве, и в действительности, как это ни парадоксально, ее внедрение является весьма противоречивой мерой: она включает такие широкие концепции как демократия, верховенство права, личная свобода, взаимное уважение и терпимость к различным вероисповеданиям и убеждениям, однако сама вызывает сомнения в ее определенности, совместимости с этими ценностями и пригодности для их обеспечения [4, р. 5-8]. Схожие черты характеризуют французский запрет ношения паранджи, который был обоснован весьма расплывчатыми ссылками на «фундаментальные ценности Французской Республики» и на социальные нормы о «минимальных требованиях к совместному проживанию»; вместо того, чтобы поощрять дискуссию и разнообразие мнений, данный запрет апеллирует к подразумеваемому общему пониманию «совместного проживания», чтобы отвергнуть форму религиозного выражения, которая безапелляционно и бездоказательно воспринимается как неприемлемая [4, р. 8-9].
С. Иссахаров, профессор Юридической школы Нью-Йоркского университета, задается вопросом о том, существуют ли формы правового вмешательства, которые способны обеспечить демократическую ответственность власти, противодействуя стремлению популизма к постоянному присутствию на политической арене [3, р. 7]. Автор констатирует развитие в разных странах популистских процессов, разрушительных для демократии, и выделяет две связанные с ними проблемы, имеющие коррупционную природу и
требующие правового вмешательства. Первая проблема состоит в коррумпировании избирательного процесса и манипулировании им, а также в том объеме власти, которой обладают избранные чиновники, и которая может использоваться для борьбы с политическими оппонентами. Вторая проблема заключается в коррупционном характере демократического управления, осуществляемого путем использования должностными лицами своих полномочий для противодействия институциональному разделению властей и для передачи более широких полномочий по принятию государственных решений в руки исполнительной власти.
В целом исследователи сходятся во мнении о том, что несмотря на всю уязвимость права к негативному воздействию популизма, именно правовые средства и институты способны эффективно противостоять практике популизма и ее распространению. При этом акцент делается на необходимость максимально широкого, а не «точечного» вовлечения участников правовых процессов в противостояние. Так, например, отмечается, что до недавнего времени конституционно-правовые механизмы были достаточно эффективными для предотвращения разрушения демократических институтов, однако сегодня конституционная юстиция в ряде стран становятся объектом контроля популистских сил, движимых стремлением к консолидации власти, и такие, казалось бы, наиболее пригодные инструменты противодействия популизму, как права человека или конституционные гарантии демократии, утрачивают свою силу [3, р. 33]. В этих условиях, по убеждению С. Иссахаро-ва, наиболее актуальным в контексте разрешения рассматриваемой проблемы становится такое направление, как борьба с коррупцией. Поскольку она осуществляется силами широкого круга субъектов (включая такие ординарные правовые механизмы, как суды общей юрисдикции), которые популистским властям намного труднее контролировать, чем структурно изолированный конституционный суд, данное направление может служить основой для противостояния антиинституционалистским властным мерам [там же].
М. Хантер-Хинин отстаивает позицию о том, что действенное правовое противодействие популизму требует обращения к таким идеям радикальной демократии, как общественная дискуссия и инклюзивность. Во-первых, такой подход предполагает снижение степени урегулированности отношений в образовательной
сфере и повышение свободы во взаимодействии участников образовательных процессов [4, p. 15]. Во-вторых, укрепление демократических ценностей требует усилий со стороны судебных институтов: судьям надлежит не допускать упрощенных и абстрактных оценок фактических обстоятельств, требовать обоснованности любых проявлений вмешательства в права и свободы человека, и, наконец, настаивать на соблюдении условий соразмерности между степенью осуществляемого вмешательства и соответствующим его обоснованием. Следование этим требованиям несовместимо с основными популистскими приоритетами, поскольку оно отвергает привлекательный для популистов упрощенческий нарратив, оспаривает популистское утверждение о том, что общие ценности должны преобладать над правами личности, и сдерживает популистскую жесткость по отношению к инакомыслию [4, p. 17].
По мнению К. Кольянесе, для решения порождаемых ростом популизма проблем, необходимо восстановить доверие общества к государственным и общественным институтам, что снизит восприимчивость членов общества к разного рода популистским призывам. При этом, учитывая, что популизм не нуждается в подлинных управленческих ошибках для его процветания, в действительности, задача состоит не в том, чтобы избегать грубых регуляторных просчетов, опасаясь их использования в популистских целях, а в стремлении к совершенству в государственном управлении: в конечном итоге необходимы законодательные и иные регулятивные процессы, которые вызывают доверие общества благодаря качественным результатам, безупречности чиновников и властных институтов, а также открытости и справедливости процессов, посредством которых законы принимаются и применяются [2, p. 22-23].
Список литературы
1. Lacey N. Populism and the Rule of Law // Annual review of law and social science. -Palo Alto, 2019. - Vol. 15. - P. 79-96.
2. Coglianese C. Law as scapegoat. - Philadelphia, 2020. - (Public law and legal theory research paper series; N 20-24). - URL: https://scholarship.law.upenn.edu/cgi/ viewcontent.cgi?article=3202&context=faculty_scholarship (дата обращения: 10.01.2021).
3. Issacharoff S. The corruption of popular sovereignty. - New York, 2020. - (Public law and legal theory research paper series; N 20-22). - URL: https://papers. ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3550172 (дата обращения: 10.01.2021).
95
4. Hunter-Henin M. The legal face of populism: From the classroom to the courtroom. Jean Monnet Working Paper 9/17 Symposium: Public law and the new populism. -New York, 2017. - N 17. - 22 p. - Mode of access: https://papers.ssrn.com/sol3/ papers.cfm?abstract_id=3550172 (дата обращения: 10.01.2021).
