CC BY
22ТРАНСФОРМАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ЦЕНТРОВ ЭЛЕКТРОННОГО ДЕКЛАРИРОВАНИЯ
Бойкова М.В., Кушнир А.С.
БОЙКОВА Майя Владимировна - кандидат педагогических наук, доцент, заведующий кафедрой управления Российской таможенной академии, Люберцы, Российская Федерация. E-mail: m.boikova@customs-academy.ru
КУШНИР Алина Сергеевна - преподаватель кафедры управления Российской таможенной академии, Люберцы, Российская Федерация. E-mail: as.kushnir@customs-academy.ru
Аннотация. В статье на основе анализа процесса реформирования таможенных органов рассмотрены результаты внедрения в организационную структуру новых элементов - центров электронного декларирования. На примере Московской областной таможни рассмотрена динамика нагрузки на центр электронного декларирования, определены направления дальнейшего развития организационной структуры таможенных органов.
Ключевые слова: организационная структура, структура таможенных органов, центр электронного декларирования, процессный подход.
Для цитирования: Бойкова М.В., Кушнир А.С. Трансформация организационной структуры таможенных органов в условиях развития центров электронного декларирования // Экономические системы. 2021. Том 14. № 2 (53). С. 39-50. DOI 10.29030/2309-2076-2021-14-2-39-50.
Введение
Развитие системы таможенных органов РФ напрямую связано с решением задач, стоящих перед государством. Задачи стратегического характера требуют, как правило, пересмотра моделей и методов управления, что отражается прежде всего на организационном оформлении данных вопросов и подразумевает разработку оптимальной организационной структуры.
В научной литературе не существует единого определения термина «организационная структура». Под организационной структурой понимаются:
- логические соотношения уровней управления и функциональных областей, обеспечивающих эффективное достижение целей;
- состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности организационных единиц (подразделений) аппарата управления, которые выполняют различные функции по управлению [8. С. 340];
- целостная система элементов, связей и отношений между ними, разработанная для достижения целей организации [6].
По своей сути, организационная структура управления (далее - ОСУ) - это внутреннее строение любой социально-экономической системы, обеспечивающее достижение целей этой системы и сохранение ее устойчивости.
В теории и практике менеджмента принято выделять два типа организационных структур: механистический (бюрократический) и органический [7. С. 26-27].
Механистическая (иерархическая, бюрократическая) организационная структура выступает в качестве жесткой иерархии, которая функционирует как хорошо работающая машина, механизм.
Органические структуры получили свое название по аналогии с деятельностью живой материи. Данные организационные структуры являются гибкими, их основная задача - максимальная адаптация к изменениям внешней среды. Отличительная особенность указанных структур заключается в наличии небольшого числа управленческих уровней, инструкций, правил, а также в большей самостоятельности в принятии решений на каждом уровне. В табл. 1 представлены основные признаки бюрократической и органической структур управления.
Таблица 1
Основные признаки бюрократической и органической структур управления
Признак Иерархический тип Органический тип
Основа построения структуры Иерархия Плоские структуры
Тип руководства Постоянный Руководство сменяется, исходя из ситуации
Формализация отношений Очень высок уровень использования формальных правил и процедур. Права и обязанности четко определены Умеренно используются формальные правила и процедуры. Изменяющаяся система норм и ценностей
Тип связей Вертикальные Горизонтальные
Организация труда Закрепление функций и задач на постоянной основе Временное закрепление функций. Самоорганизация
Влияние внешней среды На деятельность мало влияет внешняя среда На деятельность влияет динамичное внешнее окружение
Технологии Организация эффективно действует в условиях традиционных технологий Эффективно используются новые,передовые технологии
К ОСУ бюрократического типа традиционно относятся:
1. Линейная. Наиболее простой вариант организационной структуры, который предполагает наличие руководителя, наделенного полномочиями осуществления единоличного руководства подчиненными ему работниками.
2. Линейно-функциональная. Представляет собой один из наиболее распространенных вариантов построения организации. Сущность данной структу-
ры состоит в том, что руководство организацией обеспечивается как линейным аппаратом, так и функциональными службами (финансы, производство, маркетинг и т. д.).
3. Дивизиональная. Основана на функционировании нескольких пространственно отделенных друг от друга самостоятельных подразделений (дивизионов).
К основным видам ОСУ органического типа относятся:
1. Проектная. Временная структура, создаваемая для реализации какого-либо проекта.
2. Матричная. Представляет собой синтез проектной и функциональной организационных структур. Отличительной особенностью данной ОСУ является принцип двойного подчинения исполнителя: во-первых, непосредственному руководителю функциональной службы, во-вторых, руководителю проекта. При таком подходе руководитель проекта имеет в своем подчинении две группы сотрудников: постоянных членов группы и работников функциональных отделов, которые подчиняются ему временно и по ограниченному кругу вопросов [7. С. 27-28].
3. Бригадный тип организационной структуры. Основными преимуществами данного вида ОСУ являются: ориентация многих предприятий на рынки малой емкости, повышенные требования к качеству обслуживания клиентов и время выполнения заказа; ускорение всех процессов, связанных с обновлением продуктов и технологий.
Выбор типа организационной структуры зависит от нескольких факторов:
- от размера и степени разнообразия деятельности;
- организационно-правовой формы организации;
- используемых технологий;
- стратегии, реализуемой организацией и др.
Организационная структура таможенных органов представляет собой совокупность составляющих его структурных подразделений, порядок их подчиненности, а также формы распределения между ними функций и полномочий.
Анализ классификаций организационных структур позволяет отнести таможенные органы РФ к иерархическому типу, линейно-функциональному виду, как и большинство государственных органов Российской Федерации. Данные ОСУ обладают рядом положительных качеств: четкой постановкой задач, регламентацией, аккумуляцией сотрудников по функциональному признаку. Существенными недостатками данной ОСУ являются: громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, наличие слабых связей на горизонтальном уровне, жесткость вертикальных связей.
Внешняя среда таможенной системы вносит существенные коррективы в деятельность таможенных органов и проявляется в трансформации организационной структуры таможенной системы.
Так, наднациональный уровень регулирования, появившийся в ответ на развитие интеграционных процессов в ЕАЭС, представлен Высшим Евразийским экономическим советом - высшим органом Союза, состоящим из глав государств - членов Союза.
Национальный уровень представлен единой системой таможенных органов Российской Федерации, состоящей из четырех уровней: ФТС России, региональные таможенные управления (далее - РТУ), таможни, таможенные посты.
Важной задачей по реформированию системы таможенных органов является повышение уровня управления таможенной системой и качества контроля.
Следовательно, организационная структура управления таможенной службой представляет собой совокупность подсистем, формирующих единую систему таможенных органов, связанных между собой единой системой административных отношений.
Административная система отношений представлена в виде следующих вертикальных каналов (рис. 1).
- фтс России - рту -
РТУ - таможня
Начальник таможни - отделы таможенных органов
Таможенный отдел - таможенный отдел
Таможня - таможенный пост
Таможенный пост - таможенный пост
Таможня - таможня
фтс России - таможня
Рис. 1. Административная система отношений
Задачи и функции работы таможенных служб РФ подчинены единому Таможенному кодексу ЕАЭС.
В ст. 351 ТК ЕАЭС [1] законодатель обозначил функции и задачи таможенных служб. Задачи таможенных служб связаны с защитой и формированием комфортных перемещений через границу товаров (рис. 2).
В соответствии с нормами ТК ЕАЭС принципы построения ОСУ заключаются в следующем:
- структура управления таможенными органами должна отражать цели, задачи и функции таможенных органов;
- ОСУ таможенными органами должна формироваться согласно потребностям и интересам всех участников внешнеэкономической деятельности;
Защита национальной безопасности
Формирование комфортных условий ^ для перемещения через государственную границу
Обеспечение исполнения международных договоров
Рис. 2. Задачи таможенной службы согласно ст. 351 ЕАЭС
- необходимо предусматривать оптимальное и разумное распределение трудовых ресурсов между подразделениями таможенных служб;
- ОСУ должна быть связана с полномочиями и уровнем ответственности каждого сотрудника таможенной службы.
На сегодняшний день таможенная деятельность Российской Федерации организована с учетом интеграционных процессов ЕАЭС и формируется в рамках ТК ЕАЭС и Федерального закона «О таможенном регулировании» [2].
Реформирование системы таможенных служб связано с реализацией плана мероприятий («10 шагов навстречу бизнесу»), внедрением инновационных технологий в систему таможенного контроля [3].
Следование концепции «разделенный контроль», подразумевающей наличие двух форм контроля - документального и фактического, - привело к изменениям организационной структуры таможенных органов и появлению новых структурных элементов: электронных таможен, центров электронного декларирования (далее - ЦЭД), таможен фактического контроля и постов фактического контроля.
Появление в организационной структуре новых элементов позволяет:
• разграничить функционал и исключить дублирование полномочий между различными субъектами и уровнями управления и контроля;
• формировать систему оценки эффективности деятельности таможенных органов через систему контрольных показателей, дифференцированных в зависимости от выполняемых ими функций;
• улучшать качество таможенного контроля за счет формирования новой архитектуры построения контрольных функций;
• подготовить систему таможенных органов к внедрению процессного подхода, необходимого для реализации миссии и целей Стратегии развития таможенной службы до 2030 года (далее - Стратегия 2030) [5].
Специализация на документальном и фактическом контроле позитивно сказывается на повышении качества таможенного администрирования, снижении временных издержек участников внешнеэкономической деятельности и эффек-
тивности таможенного контроля, что соответствует заявленным в Стратегии 2030 целям. В организационную структуру ФТС России включено 8 электронных таможен и 16 центров электронного декларирования.
Если деятельность таможен и постов фактического контроля не претерпела значительных изменений в рамках реформирования таможенных органов, то появление таких структур, как электронные таможни и центры электронного декларирования, является новацией в организационной структуре таможенных органов. Это обстоятельство, с одной стороны, создает преимущества для участников ВЭД, сокращая их временные затраты, с другой - снижает корруп-циогенность деятельности таможенного инспектора. Однако подобная новация для руководящего состава ЦЭД - это область эксперимента по созданию наиболее адекватной организационной структуры.
Так, ЦЭД является «фабрикой деклараций», осуществляющей основной процесс, - документальный контроль и выпуск деклараций на товары.
Центр электронного декларирования товаров - это специальный орган, в компетенцию которого входят функции по организации процесса документального контроля деклараций на товары (далее - ДТ) и иных документов, сопровождающих процесс выпуска декларации.
Типовая организационная структура Центра электронного декларирования представлена на рис. 3.
Рис. 3. Типовая структура ЦЭД [4]
Следует обратить внимание на то, что в рамках типовой организационной структуры прослеживается переход от функциональной модели управления к процессной, что отражается в виде интеграции ответственности по вертикали и функций по горизонтали.
Организационная структура ЦЭД, деятельность которого носит процессный характер, также должна совершенствоваться на гибкой основе с использованием процессного подхода. Главная цель реализации процессного подхода в управлении - упрощение самой системы управления, сокращение временных и прочих используемых ресурсов для выполнения отдельных задач и функций.
Основные преимущества процессной модели заключаются в возможности уменьшения количества уровней иерархии, а также во внедрении некоторых отдельных функциональных подзадач в целостный охват задач, сокращении уровней руководства и руководящего состава (рис. 4).
Рис. 4. Модель таможенной деятельности в форме процесса
Вход процесса таможенного контроля - это материальные и информационные потоки, которые в результате организации системы контроля преобразуются в выходы - регламентированные или нерегламентированные (выпуск деклараций) услуги, направленные на удовлетворение потребностей участников ВЭД.
Во главе всего «процесса» стоит руководитель - начальник ЦЭД, на которого возлагается полная ответственность за организацию и реализацию процесса документального контроля деклараций на товары. Задача руководителя ЦЭД -обеспечение бесперебойной работы таможенного органа при гибко используемых имеющихся ресурсов и получении необходимого результата. Реализация данной задачи зависит от укомплектованности кадрами, компетентности инспекторского и руководящего составов, бесперебойной работы оборудования и организации взаимодействия с таможней и постом фактического контроля.
Так, динамика численности таможенного поста ЦЭД Московской областной таможни, являющегося крупнейшим в Российской Федерации, представлена на рис. 5.
Рис. 5. Динамика численности таможенного поста ЦЭД (2019-2020 гг.)
Можно отметить, что укомплектованность инспекторским составом, в том числе выпускающими инспекторами, достаточно высокая. С учетом сменного графика работы ЦЭД это позволяет гибко реагировать на динамику изменений декларационного массива.
Нагрузка на одного выпускающего инспектора отражает интенсивность внешнеэкономических товарных потоков и связана в основном с сезонностью (рис. 6).
Рис. 6. Средняя нагрузка (количество ДТ) на одного выпускающего инспектора, 2020 г.
Данное обстоятельство требует особого внимания со стороны руководящего состава ЦЭД при распределении ресурсов и нагрузки с учетом уровня компетентности инспекторского состава и в целях минимизации ошибок на уровне оперативного контроля процессов (далее - ОКП). По этой причине в организационную структуру ЦЭД Московской областной таможни в качестве эксперимента была внедрена группа оперативного контроля (далее - ГОК). По итогам оперативного контроля могут совершаться действия, направленные:
- на внесение изменений в результаты совершения таможенных операций;
- внесение изменения в стандартный процесс при накоплении достаточной информации о его некорректности;
- оптимизацию управленческих процессов [9].
Основная цель ГОК - организация работы по предупреждению возникновения отклонений (от соблюдения действующего законодательства до принятия решения должностным лицом о выпуске товаров) в соответствии с заявленной процедурой, с помощью обработки декларационного массива в специальном информационном ресурсе, с заложенными критериями выборки [9], что позволяет скорректировать нагрузку на должностное лицо с учетом интенсивности декларационного массива и сложности ДТ.
Недельная динамика расчетной и фактической нагрузок на одного инспектора, скорректированная на основе решений ГОК, представлена на рис. 7.
Рис. 7. Расчетная и фактическая нагрузки на одного инспектора
(в декабре 2020 г.)
Дальнейшее развитие организационной структуры ЦЭД должно строиться на основе научно-методического сопровождения процессов. Так, модель организационного механизма управления позволяет выделить наиболее уязвимые места процесса управления и своевременно скорректировать действия. Фрагмент организационного механизма управления ЦЭД на основе процессного подхода представлен в табл. 2.
Таблица 2
Организационный механизм управления ЦЭД на основе процессного подхода
Уровень Организационная часть Экономическая часть
Микроуровень (уровень ЦЭД) • Структура организации и ее соответствие целям мезо-и макроуровней; • форма управленческой деятельности; • принципы организации процессов; • технология организации процессов; • технология подбора и обучения кадров; • организация и критерии оценки деятельности • Стоимость ресурсов; • стоимость бизнес-процессов; • стоимость процессов производства и предоставления услуг; • оценка компетентности; • оценка материальных ресурсов; • оценка нематериальных ресурсов; • оценка соответствия процессов стандартам (требованиям); • оценка результатов деятельности ЦЭД
Как показывает практика, активное внедрение процессного подхода таможенными органами реализуется в новых элементах организационной структуры - центрах электронного декларирования, - показывая положительные результаты. Однако в традиционных элементах организационной структуры внедрение процессного подхода и переход к гибкой структуре имеют некоторые сложности. Как и любая другая государственная структура управления Российской Федерации, структура управления таможенных органов РФ является консервативной и стабильной, в связи с чем руководители преимущественно не готовы к радикальной трансформации функциональных областей, смене жесткой системы иерархии и подчинения, отличающейся слабой адаптивностью и динамичностью структуры управления к изменяющимся внешним и внутренним факторам.
Следовательно, гибкость и адаптивность - важнейшие характеристики организационных структур нового типа, характерные для современных и более динамичных ее элементов - центров электронного декларирования. Процессный подход должен стать базовой методологией организации деятельности таможенных органов в условиях реформирования и перспектив перехода от «цифровой» к «интеллектуальной» таможне. Дальнейшее совершенствование организационных структур должно строиться на основе тесного взаимодействия
таможенных органов и научного сообщества с учетом результатов экспериментов, в частности, по созданию ГОК, реализуемых в ЦЭД, и современных научных исследований в области управления таможенным делом.
Источники
1. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11 апреля 2017 года). URL: https://docs.cntd.ru/document/456058064?section=text (дата обращения: 15.04.2021).
2. О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ. URL: https://docs.cntd.ru/document/550836304 (дата обращения: 15.04.2021).
3. Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по реформированию системы таможенных органов в период с 2018 года по 2020 год: Приказ Министерства финансов России от 09.01.2018 № 2. URL: https://customs.gov.ru/folder/6408 (дата обращения: 13.05.2021).
4. Об электронных таможнях: Письмо ФТС России от 25.12.2017 № 01-11/73654. URL: https://www.alta.ru/tamdoc/17p73654 (дата обращения: 13.05.2021).
5. Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года: Утверждена Распоряжением Правительства от 23.05.2020 № 1388-р. URL: https://www.garant.ru/ files/9/3/1376639/strategiya-razvitiya-tamozhennoy-sluzhby-rf.pdf (дата обращения: 13.05.2021).
6. Грушенко В.И. Менеджмент. Восприятие сущности менеджмента в условиях стратегических изменений: учебн. пособ. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 148-149.
7. Елесина Н.В., Кузнецова Е.В. Организационные структуры управления предприятием // Актуальные проблемы науки: Материалы I Всероссийской (заочной) конференции; под ред. А.И. Вострецова. Нефтекамск: ООО «Наука и образование», 2014. С. 26-29.
8. МакрусевВ.В., СуглобовА.Е. Таможенный менеджмент: учебник. М.: ИТК «Дашков и К°», 2018.
9. МуратовР.А. Оперативный контроль процесса декларирования товаров в центрах электронного декларирования как инструмент таможенного администрирования // Вестник российской таможенной академии. 2021. № 1 (54) С. 146-153.
TRANSFORMATION OF THE ORGANIZATIONAL STRUCTURE OF CUSTOMS AUTHORITIES IN THE CONDITIONS OF DEVELOPMENT OF CENTERS OF ELECTRONIC DECLARATION
Boykova M.V., Kushnir A.S.
BOYKOVA Majya Vladimirovna - Ph.D. in pedagogical sciences, associate professor, head of the Department of management of the Russian Customs Academy, Lyubertsy, Russia. E-mail: m.boikova@ customs-academy.ru
KUSHNIR Alina Sergeevna - lecturer of the Department of management of the Russian Customs Academy, Lyubertsy, Russia. E-mail: as.kushnir@customs-academy.ru
Abstract. Based on the analysis of the process of reforming the customs authorities, the article examines the results of introducing new elements into the organizational structure - electronic declaration centers. Using the example of the Moscow Regional Customs, the dynamics of the load
on the center of electronic declaration is considered, directions for the further development of the organizational structure are determined.
Keywords: organizational structure, structure of customs authorities, electronic declaration center, process-oriented model.
For citation: Boykova M.V., Kushnir A.S. Transformation of the organizational structure of customs authorities in the conditions of development of centers of electronic declaration. Economic Systems. 2021. Vol. 14. No. 2 (53). P. 39-50. DOI 10.29030/2309-2076-2021-14-2-39-50.
References
1. The Customs Code of the Eurasian Economic Union (Annex No. 1 to the treaty on the Customs Code of the Eurasian Economic Union of April 11, 2017). URL: https://docs.cntd.ru/ document/456058064?section=text (accessed: 15.04.2021).
2. On customs regulation in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: Federal Law No. 289-FZ of 03.08.2018. URL: https://docs.cntd.ru/ document/550836304 (accessed: 15.04.2021).
3. On approval of the action plan («roadmap») to reform the system of customs authorities in the period from 2018 to 2020: Order of the Ministry of finance of Russia dated 09.01.2018 No. 2. URL: https://customs.gov.ru/folder/6408 (accessed: 13.05.2021).
4. Electronic customs: the letter of the fcs of russia from 25.12.2017 No. 01-11/73654. URL: https://www.alta.ru/tamdoc/17p73654 (accessed: 13.05.2021).
5. Strategy for the development of the customs service of the Russian Federation until 2030: Approved by Government Decree No. 1388-r of 23.05.2020. URL: https://www.garant.ru/ files/9/3/1376639/strategiya-razvitiya-tamozhennoy-sluzhby-rf.pdf (accessed: 13.05.2021).
6. Grushenko V.I. Management. Perception of the essence of management in the context of strategic changes: textbook. Moscow: INFRA-M, 2011. P. 148-149. (In Russ.).
7. Elesina N.V., Kuznetsova E.V. Organizational structures of enterprise management. Actual problems of science: Materials of the I all-Russian (correspondence) conference; ed. by A.I. Vostretsov. Neftekamsk: OOO «Nauka i obrazovanie», 2014. P. 26-29. (In Russ.).
8. Makrusev V.V., Suglobov A.E. Customs management: textbook. Moscow: PTC «Dashkov & Co.», 2018. (In Russ.).
9. Muratov R.A. Operational control of the process of declaring goods in electronic declaration centers as a tool of customs administration. Bulletin of the Russian customs academy. 2021. No. 1 (54) P. 146-153.
