CC BY
68
И.В. Петелина
Петелина Ирина Викторовна — кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории и истории государства и права Астраханского филиала Саратовской государственной юридической академии
Стимулирование нормотворческой активности студентов юридических вузов как демократическое средство повышения эффективности правотворчества
Правовая политика современного российского государства направлена на совершенствование законодательства и повышение его эффективности.
Правотворчество — ответственный и сложный интеллектуальный процесс, требующий специальных знаний, высокоточной организации, четкого конструирования права как регулирующего средства, от качества которого зависит эффективность и работоспособность всей правовой системы. Еще в 18 веке известный британский философ, экономист и политический деятель Д.С. Милль утверждал: «едва ли есть какая-нибудь другая сфера умственного труда, которая в такой бы степени нуждалась не только в опыте, но и в специальной подготовке путем долгого и кропотливого изучения, как составление законов»1.
Современные демократические преобразования, формирование гражданского общества в России предполагают активное участие граждан в политической и правовой жизни государства. Юридическая возможность граждан принимать участие в реализации государственных функций и тем самым раскрыть свой интеллектуальный и духовный потенциал, в том числе в нормотворчестве, предусмотрена целям рядом положений Конституции Российской Федерации и иных нормативных актов.
Принцип демократизма трактуется достаточно широко. В частности, в рамках обозначенной проблематики он проявляется, прежде всего, в легитимном деятельном, ответственном участии институтов гражданского общества, самих граждан в процессах правообразования. В условиях демократии нормотворческая активность населения позволяет государственному аппарату более эффективно осуществлять политические и управленческие процессы.
Субъектами правотворчества могут выступать как граждане Российской Федерации, образующие российский народ — единственный источник власти в РФ2, так и должностные лица и организации, издающие в рамках своей компетенции в соответствии с законом или иными актами правовые нормы.
В контексте демократизации нормотворчества наряду с официальными субъектами права на основании закона осуществляющих правотворческую деятельность, либо осуществляющих контроль и надзор за ее результатами, особое значение приобретает участие населения в правотворчестве (участие в выборах высших органов публичной власти, референдуме, общественном обсуждении законопроектов и др.). Участие граждан Российской Федерации в правотворчестве можно рассматривать в двух ипостасях: как возможность реализации субъективного права на участие в правотворческом процессе и как часть их правового статуса.
Благодаря различным формам участия граждан в правотворчестве обеспечивается учет интересов различных слоев общества, происходит взаимопроникновение разнопорядковых социальных юридически значимых интересов, создается право, которое должно стать эффективным регулятором благодаря его предварительной социализации в недрах правосознания различных общественных сил, социальных групп, индивидуумов.
В этой связи особое значение приобретает исследование вопроса о степени вовлеченности общественности в правотворческую деятельность органов государственной власти, формах гражданского участия, возможностях их применения на различных стадиях правотворческого процесса, результативность гражданской активности.
В качестве субъектов правотворчества могут выступать государственные органы, народ, общественные объединения, физические и юридические лица и т. д.
В рамках настоящей статьи внимание будет акцентировано на такой категории субъектов правотворчества, как студенты юридических вузов. Демократизация политической и правовой систем предполагает вовлечение в процессы правообразования широкого круга лиц. Студенческое сообще-
1 Милль Д.С. Представительное правление. Публицистические очерки / пер. с англ.; под ред. Р.И. Сементковско-го. СПб., 1897. С. 95.
2 Статья 3 Конституции РФ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4, ст. 445.
ство в силу своей многочисленности и потенциала является одной из самых значимых групп общества, важным государственным стратегическим ресурсом. Студенты юридических вузов — это будущие юристы: законодатели, судьи, прокуроры и т. д. Именно им предстоит решать важнейшие государственные задачи, квалифицированно и грамотно осуществлять нормотворчество в различных сферах правоприменительной и правотворческой деятельности.
Выбранный курс развития российского государства обязывает юристов быть не только достойными представителями своей профессиональной группы (иметь деловые, морально-этические, интеллектуальные, эмоционально-волевые, организационные качества), но и социально активными гражданами своей страны. Нынешние студенты юридических факультетов — это будущие законодатели и правоприменители, от гражданской позиции и активности которых во многом зависит, насколько де-факто будут реализованы принципы гражданского общества и правового государства в России1.
Активизация нормотворчества студентов юридических вузов определяет глубину проникновения демократических начал в молодежную среду в процессе учебных занятий. Вовлечение студентов в правотворческую деятельность, (пусть в условиях вуза это деятельность репетиционного характера в имитационной форме) позволяет наглядно продемонстрировать, что демократия не сводится к участию в выборах раз в четыре года путем передачи своего голоса в поддержку того или иного кандидата или партии. Бесценный опыт правотворческой деятельности, знакомство с правилами юридической техники формируют у студентов профессиональную нормотворческую компетенцию, чувство уважения к праву и закону, вселяют уверенность в собственных знаниях и возможностях в перспективе принимать важные юридические решения, грамотно оформлять их с учетом полученных в вузе навыков.
Поскольку правоприменительная деятельность не мыслима без ее документационного обеспечения, поэтому выработка у студентов навыков подготовки юридических документов, формирование нормотворческой компетенции — залог их профессионального успеха.
Одной из форм активизации нормотворчества студентов является вовлечение их в работу юридической клиники. Клиническое образование — это попытка соединить нашу образовательную традицию, основанную на освоении фундаментальных теоретических знаний с их практической реализацией с целью быстрого приобретения студентами конкретных навыков практической работы еще на стадии обучения в высшей школе. Преподаватели, зная перечень слагаемых профессионального успеха практикующих юристов и дав студенту возможность попробовать свои силы в рамках учебного процесса, могут помочь студенту проверить свои способности уже в процессе обучения в вузе.
Правовая клиника имеет преимущества, позволяющие решать в рамках ее деятельности целый комплекс задач, среди которых: адаптация студента к условиям и требованиям практической деятельности юриста; воспитание осознанного применения норм профессиональной этики; приобретение ими профессиональных коммуникационных навыков, опыта работы с документами; профессиональная специализация; обеспечение лучшего и быстрого «старта» в профессию, приоритет при поступлении на работу по окончании вуза и др.
Студенты, на практике работая с «живым» клиентом, сталкиваются с жизненными реалиями. Они работают не просто «как юристы», они работают именно юристами — консультируют граждан, составляют документы, обращаются в административные органы и суды. Разумеется, работа студентов в клинике осуществляется в тесном взаимодействии с преподавателем, курирующим весь процесс их работы от первой встречи с клиентом до предоставления консультации. Преподаватели-кураторы наблюдают за работой студентов, проверяют качество подготовленных консультаций, проекты юридических документов, готовность к выступлению в суде и т. п.
Из всех форм работы в юридической клинике студенты особо выделяют консультации клиентов по юридическим вопросам и составление процессуальных и иных документов — исковых заявлений, встречных исков, кассационных жалоб, учредительных документов, предпринимательских договоров и др. Специфика работы в клинике заставляет студентов постоянно интересоваться новациями в научной юридической жизни, следить за изменениями в законодательстве. Во-первых, ими движет чувство ответственности, так как они отвечают за качество предоставляемой гражданину консультации либо правильность составления документа. Во-вторых, они мотивированы изучать право, потому что на практике сталкиваются с необходимостью тщательно анализировать источники, ссылаться на последние изменения в законодательстве, материалы судебной практики.
Участие в работе юридической клиники существенно повышает профессионализм студентов; вводит их в реальности практической деятельности юриста и формирует нормотворческие навыки; повышает уровень профессиональной самооценки, воспитывает чувство гражданской ответственно-
1 Гусарова М.А., Торопова А.А. Проблемы формирования гражданской активности будущих юристов в условиях становления гражданского общества и правового государства в России // Общество: политика, экономика, право. 2012. Вып. 2. С. 134—137.
сти и профессионального долга, позволяет преодолеть неуверенность, самоутвердиться в собственных силах.
Юридическая клиника — это форма организации процесса обучения студентов, посредством их участия в предоставлении бесплатных юридических услуг социально незащищенным слоям населения1. Для некоторых клиентов юридическая клиника — это единственно возможное средство доступа к правовой помощи. Студенты безвозмездно участвуют в деятельности юридической клиники, ориентируясь на достижение общественного блага. В этом проявляются их моральные качества, гражданственность. Таким образом, нормотворчество студентов в процессе работы с клиентами детерминированное мотивационными, интеллектуальными, психологическими, эмоциональными и иными факторами формирует у них стойкую гражданскую позицию, делает их активными участниками гражданского общества.
Применение действующих норм права студентами-клиницистами сопровождается их правовой оценкой, вырабатывается способность не только выявлять проблемные «участки» в праве, но и искать правовые пути решения возникших проблем; на уровне правосознания формируется осознание необходимости внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, затрагивающие интересы людей, либо создания новых, способных более эффективно регулировать общественные отношения. В процессе реализации правозащитных функций у студентов накапливается жизненный опыт взаимоотношений, не укладывающийся в сложившуюся систему законодательства и требующий ее развития.
Демократическим средством участия общественности в процессах нормотворчества является общественное обсуждение проектов законов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»2 все проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, в обязательном порядке должны размещаться разработавшими их федеральными госорганами на официальных сайтах последних или специально созданных для этой цели ресурсах. Помимо текстов законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, на сайтах должна размещаться информация о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение. Результаты обсуждения предоставляются непосредственно Президенту РФ.
В целях обеспечения развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в управлении делами государства, Указом Президента РФ от 4 марта 2013 года № 183 были утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»3.
Указы Президента России нашли отклик в регионах. Так, 12 апреля 2012 года в Астраханской области был принят Закон «О всенародном обсуждении в Астраханской области». Губернатором Астраханской области 29 марта 2013 года было принято Постановление «Об общественном обсуждении проектов законов Астраханской области, вносимых в порядке законодательной инициативы Губернатором Астраханской области в Думу Астраханской области»4, которым в целях создания эффективной системы оценки и учета общественного мнения при подготовке проектов законов Астраханской области, формирования высокого уровня правовой культуры граждан и обеспечения взаимодействия исполнительных органов государственной власти Астраханской области с институтами гражданского общества и реализации Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан5, утвержденных Президентом РФ 28 апреля 2011 года, предусмотрен порядок общественного обсуждения проектов законов Астраханской области, вносимых в порядке законодательной инициативы Губернатором Астраханской области.
Возможность участия в общественном нормотворчестве была с энтузиазмом воспринята студентами Астраханского филиала СГЮА. Ведь, используя возможности интерактивной коммуникации, они получают возможность не только знакомиться с уже имеющимися комментариями к проектам нормативных актов, но также предлагать для обсуждения свои поправки к предложенному тексту. К примеру, студенты Филиала принимали живое участие в обсуждении таких проектов законов, как ФЗ «О по-
1 См.: Мамин А.С., Усов И.С. Теоретико-правовой анализ развития юридического клинического образования в России // Общество и право. 2010. № 5. С. 27—31.
2 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 939.
3 Собрание законодательства РФ. 2013. № 10, ст. 1019.
4 Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2012. № 19.
5 Российская газета. 2011. 14 июля.
лиции», ФЗ «Об образовании», закона «О безнадзорных животных на территории Астраханской области» и др.
Рассматриваемая форма участия в нормотворчестве предполагает право граждан выражать их мнения в форме комментариев и предложений. При этом логично предположить, что уполномоченные должностные лица ориентированы обращать внимание не на все, а лишь на квалифицированные комментарии. В этой связи, думается, что попытки студентов старших курсов юридических вузов на базе теоретической подготовки практически влиять на качество принимаемых законов, их участие в обсуждении нормативных актов может стать серьезным демократическим средством повышения эффективности правотворчества.
Инициативное участие студентов в обсуждении проектов законов способствует формированию их правовой культуры, является действенным механизмом их участия в управлении делами государства, важным каналом связи между жизненными интересами населения и властью.
В Астраханском филиале Саратовской государственной юридической академии эффективной формой участия в нормотворчестве является участие студентов в научно-практическом кружке «Лаборатория правовой экспертизы», организованном и эффективно функционирующем с 2011 года. Целью Лаборатории является проведение правовой, главным образом антикоррупционной, экспертизы федеральных и региональных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Руководители Лаборатории организуют работу таким образом, чтобы экспертные заключения студентов не просто заслушивались на заседаниях научного кружка, а получали внешнюю оценку профессионалов. В этом помогает тесное сотрудничество с Астраханским региональным отделением
ООО «Ассоциация юристов России», Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области, Правительством Астраханской области, Правовым управлением Администрации Губернатора Астраханской области и другими органами власти.
В сентябре 2012 года на базе Астраханского филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия» Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области было проведено заседание «Круглого стола» на тему: «Независимая антикоррупционная экспертиза: проблемы проведения и перспективы развития на территории Астраханской области», на котором обсуждались вопросы важности, значимости и перспективы развития проведения как антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, проводимой органами государственной власти Российской Федерации, так и независимой антикоррупционной экспертизы. А в феврале 2013 года «Лаборатория правовой экспертизы» АФ СГЮА стала лауреатом Второго Всероссийского конкурса «Борис Ельцин — Новая Россия — Мир» в номинации «Молодежь как субъект правотворчества». Такая высокая оценка участия ребят в конкурсе свидетельствует об эффективности данной формы стимулирования нормотворческой активности студентов.
Практически во всех юридических вузах профессиональные образовательные программы по направлению подготовки «Юриспруденция» предусматривают одним из важнейших видов деятельности выпускника «нормотворческую деятельность»; профессиональными компетенциями, формируемыми в результате освоения данной программы — способность участвовать в разработке нормативных правовых актов, а также в экспертно-консультационной деятельности в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности и т. д.
Нормотворчество как совокупность знаний не является единым разделом юриспруденции, поскольку включает знания различных юридических наук: общей теории права, социологии права, конституционного права, административного права и др. Кроме того, учебными планами юридических вузов предусмотрены спецкурсы, конкретно нацеленные на углубленное изучение нормотворчества: «Правотворческая политика», «Юридическая техника», «Нормотворческий процесс» и др.
Цель изучения специфики нормотворческой деятельности — уяснение студентами ее сущности и значения в правовом регулировании общественных отношений; освоение студентами навыков по разработке и составлению правовых актов в различных сферах юридической деятельности. Процесс изучения нормотворчества в вузе осуществляется в различных формах: на лекционных и семинарских занятиях, посредством использования контрольных заданий, подготовки курсовых и дипломных работ по соответствующим темам. Освоение нормотворчества ориентирует студентов на критический анализ действующих норм права, самостоятельное обоснование и разработку как концепций нормативных правовых актов, их элементов, так и полных, законченных текстов.
Уже на первом курсе в рамках дисциплины теория государства и права студенты изучают проблемы правообразования и правотворчества (законотворчества), стадии правотворческого (законодательного) процесса, правила юридической техники, систему правовых актов в Российской Федерации, включающих нормативные, правоприменительные, правоинтерпретационные акты, а также другие абстрактные теоретические положения, касающиеся нормотворчества. Задача преподавателей — заинтересовать студентов с первого дня обучения. И помогают в этом инновационные технологии,
позволяющие отход от классических моделей проведения занятий: деловые ролевые игры, мозговые штурмы, политико-правовые диспуты, «круглые столы» и т. п. Такого рода занятия достаточно эффективны и продуктивны.
Наиболее эффективным средством стимулирования нормотворческой активности студентов зарекомендовали себя научно-практические мероприятия, проводимые совместно с представителями правотворческих и правоприменительных органов. Так, например, в Астраханском филиале Саратовской государственной юридической академии в рамках спецкурса «Юридическая техника» студентам 3 курса предлагается выполнить следующее задание: определить круг общественных отношений, нуждающихся (с их точки зрения) в правовом регулировании; выработать концепцию законопроекта; разработать текст закона и представить его для обсуждения на семинарском занятии по названной дисциплине с обоснованием необходимости его принятия, организационных и материальных затрат на его реализацию. Группы студентов после соответствующей подготовки представляют свои законопроекты, как правило, сопровождая их презентацией. В прошлом учебном году (апрель 2013 г.) студентами были предложены проекты: Федерального закона «Об утилизации медицинских отходов в Российской Федерации»; закона Астраханской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Астраханской области», закона Астраханской области «О безнадзорных животных на территории Астраханской области», Федерального закона «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации» и др.
Проекты законов, подготовленные студентами 3 курса, были переданы студентам-членам упомянутого ранее научного кружка «Лаборатория правовых экспертиз», которым было предложено провести свою экспертизу представленных законопроектов.
Совместная работа студентов-»законотворцев» и студентов-»экспертов» вылилась в потребность внешней оценки их законотворческого опыта. Было принято решение провести научно-практический «круглый стол» на тему «Экспериментальное законотворчество студентов», с участием практикующих юристов, потенциальных работодателей. Тематика круглого стола вызвала интерес депутатов Думы Астраханской области, представителей Аппарата Губернатора Астраханской области, Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области, областной прокуратуры и других органов государственной власти, которые откликнулись на инициативу студентов и приняли участие в данном научно-практическом мероприятии.
Представленные на суд профессионалов проекты законов, подготовленные студентами, разумеется имели погрешности, акты экспертиз тоже были далеки от совершенства, но обсуждение допущенных студентами ошибок прошло в конструктивной, доброжелательной обстановке. Теоретические знания студентов обогатились практическим опытом профессиональных юристов.
Студенты, имея реальную возможность общаться с представителями власти, получают возможность продвигать свои идеи, высказывать мысли о проблемах действующего законодательства, вносить предложения по его совершенствованию. Подобные мероприятия с участием представителей власти являются важным демократическим средством повышения эффективности правотворчества, так как посредством такого взаимодействия решаются следующие задачи:
1) общение студентов с представителями власти в процессе нормотворчества служит мощным катализатором политико-правовой активности студентов;
2) общение студенческой молодежи с представителями государственных органов содействует совершенствованию нормотворчества. В процессе «живого» общения с представителями власти (депутатами, министрами, прокурорами и др.) теоретические знания студентов обогащаются практическим опытом. Благодаря замечаниям и поправкам практикующих юристов наглядно высвечиваются допущенные студентами ошибки. В свою очередь депутатам интересны свежие идеи, предлагаемые студентами. Достаточно отметить, что в принятый летом 2013 года Думой Астраханской области Закон «О безнадзорных животных на территории Астраханской области» вошли некоторые инициативы студентов, обсужденные на апрельском «круглом столе» «Экспериментальное законотворчество студентов»;
3) у студентов появляется возможность продемонстрировать свои способности потенциальным работодателям и как минимум получить приглашение на прохождение практики в той или иной структуре, а как максимум обеспечить себя гарантией трудоустройства по окончании вуза. Сегодня выпускники Астраханского филиала СГЮА возглавляют государственные органы в Астраханской области, являются депутатами Думы Астраханской области, работают в Правительстве Астраханской области, судебных, правоохранительных органах и т. д.;
4) «Степень развития активной жизненной позиции у студентов, мера ее интенсивности зависит от позиции человека в отношении основного вида деятельности, в которую он включен как гражданин»1.
1 Пивоварова О.Н. Формирование активной жизненной позиции у студентов в урочное и внеурочное время // Актуальные задачи педагогики: материалы международной научной конференции (г. Чита, декабрь 2011 г.). Чита, 2011. С. 190—192.
Взаимодействие студентов с институтами государственной власти позволяет им осознать себя полноценными участниками политико-правовых процессов, почувствовать свою сопричастность к общим делам государства, способствует формированию их гражданской позиции;
5) нормотворческая активность студентов юридических вузов является важным средством реформирования политической и правовой систем, демократическим средством повышения эффективности правотворчества;
6) в процессе нормотворчества у студентов формируются профессионализм и правовая культура, определяется самооценка, завоевывается престиж, накапливается опыт коллективных отношений.
Образовательный процесс в юридических вузах должен включать не только подготовку юристов, способных ориентироваться в вопросах нормотворческой деятельности, понимающих цели и способы создания правовых норм, умеющих грамотно составлять юридические документы, но и воспитание активных граждан, способных в полном объеме и качественно решать ответственные задачи по защите прав граждан и интересов страны.
