CC BY
91
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
А.Ю. Кирьянов
Кирьянов Артем Юрьевич — кандидат юридических наук, член-корреспондент Российской академии естественных наук, первый вице-президент Молодежного союза юристов Российской Федерации, член Общественной палаты Российской Федерации, председатель коллегии адвокатов
Коллегия адвокатов «Кирьянов и партнеры»
Культура техники законотворческого процесса как предпосылка эффективного нормотворчества
Процесс нормотворчества является неотъемлемой частью существования общества и государства, а неизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных социальных процессов в рамках правовых норм, совершенствование права и развитие общества. Нормотворчество включает две основы: социальную и правовую, которые взаимодействуют на протяжении становления общества и государства. Следует отметить, что первична социальная сторона нормотворчества, которая выражена в санкционировании социальных норм как основных правил поведения в обществе. Соответственно возможно определить два основных пути правообразования, которые в законотворческом процессе взаимодействуют и конкурируют, а именно процесс создания новых и развитие существующих норм социального поведения общества и развитие государственного правового нормообразования (местного самоуправления), как результат роста активности государственной власти и культуры по отношению к развитию права. В настоящее время законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социальной сферы, непосредственно регулируя отношения людей в их общении друг с другом. Правотворчество представляет собой сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Рассматривая нормотворческий процесс, нельзя ограничиться лишь изданием нормативных актов, указанный процесс включает в себя широкий круг отдельных составных частей: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений, направленный характер регулирования.
Последние десятилетия в России происходит динамичный, противоречиво развивающийся процесс становления новой государственности, наблюдается интенсификация правотворческой деятельности федерального центра, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Интерес к правотворчеству возрастает в свете различных процессов, в том числе с использованием новых технологий и открывшихся возможностей вносить предложения непосредственно в проекты федеральных законов, имеющих общественную значимость. Передача полномочий от федерального центра регионам, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями затрагивают интересы большинства населения в области социальных гарантий, образования, культуры, занятости, земельных и имущественных отношений. Обеспечение конституционных гарантий гражданам закономерно потребует новых правотворческих решений на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Использование инновационных технологий позволило ускорить правотворческий процесс, включить в него различные группы граждан, а также обеспечить учет различных мнений и предложений по проектам законов. Примером явилась процедура обсуждения проекта закона «О полиции» посредством электронного сообщения. Проект обсуждался в целом и постатейно, что позволило определить тенденции и основные направления доработки проекта, значительно сократить период обработки предложений и замечаний.
Активность федерального центра в формировании новых параметров правотворческой деятельности обусловлена требованиями развития экономики, политики и гражданского общества. Вместе с тем, активизация правотворческой деятельности, наряду с ее положительными моментами, порождает и негативные последствия. Они проявляются, в частности, в противоречиях между правовыми актами самого федерального центра, субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством, в невысоком качестве многих нормативных правовых актов. При этом с позиции юридической науки требуют осмысления новые технологии обсуждения проектов законов, внесения предложений и их учет, а также соответствие вновь принятых нормативных актов уже существующим законам. В частности, рассмотренный в режиме электронного обсуждения проект закона «О полиции» должен быть согласован с уголовно-правовыми актами, административным законодательством, трудовым и другими отраслями законодательства. Отсутствие культуры нормотворчества и регламентации нормо-
Кирьянов А.Ю. Культура техники законотворческого процесса как предпосылка...
367
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
творческого процесса могут привести в новых условиях использования электронных инструментов в создания нормативных актов, имеющих внутренние противоречия, а также исключающие эффективное правоприменение по причине упущений в учете особенностей регулирования того или иного правоотношения.
Для повышения эффективности и культуры обсуждения проектов на федеральном уровне широко используют практику нулевого чтения (Общественная палата РФ), позволившую избежать многих ошибок социальной направленности либо устранить имеющиеся в проекте фактические ошибки либо пробелы в законодательстве. Однако следует отметить, что юридическая техника требует комплексного подхода к обсуждению социально значимых проектов. Например, Федеральный закон «О полиции» требуется согласовать с законом «Об оружии» и гармонизировать с понятием «самооборона» в УК РФ.
Единство правового пространства в России в основном стало реальностью, а его поддержание предполагает ревизию нормативных правовых актов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления по мере изменения правового регулирования на федеральном уровне. Очевидно, что выявление и анализ современных тенденций правотворчества, культура применения новых методик правотворческого процесса являются ключевыми в развитии федеративных отношений и осуществлении задач местного самоуправления.
Реализация основных принципов и культуры правотворчества на региональном уровне отличается определенной спецификой от правотворчества как на уровне Федерации, так и на уровне местного самоуправления. В значительной степени на уровне субъекта Федерации, более чем на уровне местного самоуправления, наблюдается консенсуальный подход к разработке и принятию нормативного правового акта с учетом интересов и потребностей различных социальных групп, достижение согласованного результата между участниками правотворческого процесса, несмотря на существующие противоречия. Наоборот, решение представительного органа местного самоуправления или итоги референдума, действующие преимущественно на территории этого субъекта и в отношении лиц, находящихся на его территории, отражают своеобразие и направлены на удовлетворение индивидуальных потребностей местного сообщества. Однако полномочия субъектов Федерации по изменению системы и структуры органов местного самоуправления не могут регулировать особые потребности местного сообщества.
Значительное место в нормотворческом процессе занимает полное и качественное рассмотрение предложений и поправок, высказанных в отношении того или иного проекта нормативного акта. Под качеством законопроекта понимается как целостная совокупность правовых свойств его (адекватное отражение происходящих в Федерации, субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании, процессов, соответствие федеральному законодательству, отсутствие пробелов и т. д.), так и предпосылки эффективного действия нормативного акта в целях удовлетворения специфических потребностей и интересов. Культура повышения качества нормативных актов возможна в следующих случаях: организация электронного обсуждения проектов важнейших нормативных актов субъекта РФ, муниципального образования, регламентация проведения публичных слушаний в электронном режиме (например, значительно облегчит процесс обсуждения правил землепользования, если территории муниципалитета не позволяют эффективно очно проводить публичные слушания), обязательное проведение электронной экспертизы на наличие коррупциогенных факторов.
Включение электронных технологий позволяет процесс нормотворчества организовать достаточно оперативно. Ранее скорость управленческих воздействий на общество достигалась через усиление подзаконного правотворчества, поскольку оно требовало меньше, по сравнению с законотворчеством, времени и организационных ресурсов. В итоге такая подмена необходимых нормативных актов привела к искажению смысла подзаконным актом существа правовых отношений, передаче компетенции органам, не обладающим правотворческими функциями, необоснованному расширению их дискретных полномочий, а в конечном итоге — к проявлениям коррупции.
Практика показывает, что на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления специалисты, способные заниматься правотворческой деятельностью, отсутствуют. Решение проблемы во многом зависит от квалификации и правовой культуры должностных лиц, которые в определенной степени причастны к правотворчеству, что в значительной степени понижает качество нормативного акта и его предполагаемое действие. В связи с этим возникает потребность подготовки нового направления в высшей школе в рамках специальности «Юриспруденция». Такими специалистами могут быть «юристы-технологи», способные разработать любой нормативный акт, обобщить высказанные предложения и замечания по проекту правового акта, а также обладающие навыками электронного нормотворчества и правилами юридической техники. Специалисты в области нормотворчества, владеющие приемами анализа на наличие элементов коррупциогенности, могут быть также использованы по специальности «юрист-эксперт» либо «эксперт-криминолог», осуществляющий экспертные исследования проектов нормативных актов, действующих нормативных актов на наличие коррупционных дефектов, либо коррупционных правоотношений, а также способные подготовить проекты публичных договоров органов государственной власти и местного самоуправления.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Во многом культура нормотворческого процесса зависит от количества субъектов правотворческой инициативы, механизма, обеспечивающего их участие в процессе нормотворчества. В частности, принцип демократизма в правотворчестве закреплен в институте народной или гражданской инициативы, то есть в праве определенного числа избирателей представлять законодательному органу субъекта Российской Федерации или представительному органу местного самоуправления проекты законов. Подобные институты непосредственной демократии слабо внедряются в региональный, местный правотворческий процесс. Институт организации инициативной группы, выдвижение инициативы и ее оформление затруднен, население не принимает участия в обсуждении и лишено возможности дать оценку правотворческой инициативе. В связи с бюрократизацией этого института народная и гражданская правотворческие инициативы практически не используются в практике. Электронное обсуждение проектов в значительной степени повысило бы активность населения. Вместе с тем, на пути реализации эффективного нормотворческого процесса стоят общие недостатки правотворчества: нацеленность правовых актов на решение сиюминутных задач, попытки урегулировать нормативным правовым актом отношения, не входящие в сферу подобной регламентации, либо передача полномочий на другой уровень власти без соответствующего финансового обеспечения, декларативный характер нормативных правовых актов.
Очень остро перед законодателем стоит проблема единства юридической терминологии. Законодателю приходится «творить» законы практически с чистого листа, без должного опыта правотворческой деятельности и при отсутствии специапистов-юристов в области нормотворчества. Упорядочение терминологии нормативных правовых актов федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления целесообразно производить методом стандартизации. Необходимо создание электронного государственного стандарта юридических терминов и определений, электронного справочника-переводчика рекомендуемых терминов, а также словаря стандартных терминов и определений. Вместе с тем, порог имплементации и моделирования различных уровней нормотворческого процесса не определен. Например, имплементация законодательства об Общественной палате в Российской Федерации, получила широкое применение в законах субъектов Федерации об общественных палатах субъектов РФ, однако не был учтен уровень государственности. Формальный подход не повлиял на установление правовых отношений между органами представительной (законодательной) и исполнительной власти и гражданским обществом в субъекте федерации. Это потребовало дополнительного правового регулирования правовых отношений в системе исполнительной власти, в субъектах Федерации создаются советы при исполнительной власти: губернаторах либо правительстве субъекта Федерации. Этот процесс имплементации неизбежно приведет к противоречиям в правоотношениях между общественной палатой субъекта РФ, советами при органах исполнительной власти субъектов и отдельными категориями уполномоченных, учрежденных в субъекте Федерации.
Таким образом, вертикальное регулирование горизонтальных правоотношений приводит к неэффективному нормотворчеству, дублированию полномочий отдельных органов власти и управления, препятствуя гармонизации отношений субъектов нормотворчества отдельных правообразований.
Правотворческая деятельность на федеральном, региональном и местном уровнях осуществляется в значительной мере путем достижения компромисса между различными группами и «центрами силы». Консенсус достигается между законодателями (и другими должностными лицами, осуществляющими правотворчество) и населением, между депутатскими фракциями и группами, между ветвями власти, между федеральным центром и регионами, между регионами и местным самоуправлением. Культура консенсуса в правотворчестве — это разработка и принятие нормативного правового акта с учетом интересов и потребностей различных социальных групп, достижение согласованного результата между участниками правотворческого процесса, несмотря на существующие противоречия. Консенсус достигается за счет положительных механизмов (согласования, консультации) и негативных средств воздействия на депутатов, их группы, представительный орган субъекта Федерации в целом, руководителя исполнительного органа и других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.
Для правотворческой деятельности важное значение имеет правильное определение понятия и признаков нормативного правового акта, анализ и особенности понятия и признаков нормативных правовых актов различных уровней, их виды, иные формы (источники) права в региональных и местных правовых системах: правовые обычаи, постановления конституционных (уставных) судов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, договоры нормативного содержания, заключения экспертов. До настоящего времени в ряде субъектов Федерации отсутствует институт конституционного (уставного) судопроизводства, что не добавляет культуры в нормотворчестве и правоприменении законодательства.
Недостатки законодательной техники могут быть причиной несоответствия нормативных правовых актов, в том числе: предотвращение коллизий между нормативными правовыми актами разных уровней (правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов); выявление коллизий между
Кирьянов А.Ю. Культура техники законотворческого процесса как предпосылка...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
нормативными правовыми актами (в ходе государственной регистрации и учета нормативных правовых актов и мониторинга); возложению юридической ответственности за признание недействительными нормативных правовых актов; заключения криминологической и антикоррупционной экспертизы, обязательные для исполнения. Следует подчеркнуть, что мониторинг нормативных правовых актов должен содержать не только статистические данные на наличие тех или иных элементов, а применять механизмы сравнительного правоведения, позволяющие выявить тенденции развития правоотношений и эффективные методы их регулирования. Например, ценность запретительных мер и культура правоприменения могут быть в отдельных случаях сомнительны.
Процесс правотворчества предполагает культуру непрерывного функционирования механизма, который должен своевременно решать различные задачи по создания нормативных правовых актов и объединять для этого усилия государственных органов и их должностных лиц, граждан, используя современные технологии. Система правотворчества не развивается изолированно от институтов гражданского общества, в процесс могут включаться и различные общественные органы: общественные палаты и комиссии, электронные публичные слушания и обсуждения проектов законов, имеющих большое значение. Таким образом, правотворчество представляет собой организационно оформленную, установленную процессуальную деятельность публичных органов (государственных органов и органов местного самоуправления) по созданию правовых норм или по признанию правовыми сложившихся действующих в обществе правил поведения.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы процесса.
Наличие стадий правотворческого процесса как самостоятельного этапа процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Например, стадии «чтений», которые на практике объединяются в единственное чтение, что приводит к ошибкам юридической техники и требует затем исправления либо уточнения, либо новой редакции нормативного акта. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Например, зачастую органы местного самоуправления, все обсуждение проводят в единственном чтении, за исключением регулирования уставных и бюджетных отношений, что понижает эффективность правового регулирования в муниципалитете.
Культура нормотворческого процесса обеспечивается законодательной инициативой. Широкое использование депутатами права законодательной инициативы, в том числе и субъектов Федерации, привело к тому, что парламент перегружен такими инициативами. В этом потоке инициатив невозможно выделить важнейшие проекты, необходимые для становления современной правовой системы. Это еще одна проблема культуры современного правотворчества.
При подготовке проектов субъекты законодательного процесса, руководствуясь своими представлениями и выделяя отдельные правоотношения, не учитывают структуру и правила юридической техники, например, при подготовке кодексов либо их дополнений и изменений. В итоге статьи Общей части кодекса перемещаются в Особенную часть, либо проекты законов, указывающие о внесении изменений в кодексы, применимы быть не могут. Например, при разработке многочисленных проектов об уголовной ответственности за коррупционные преступления не указывается квалифицирующий признак коррупции в общей части, а применяется методика определения нового понятия «коррупционного преступления», что в целом исключит применение положений УК РФ в противодействии коррупции.
Концепция и культура развития законодательства в настоящее время отсутствует. Она развивается методом проб и ошибок, за счет механического копирования федеральных законов на уровне субъектов Федерации, а регионального законодательства — на уровне местного сообщества. Например, не единожды копируется Федеральный закон «О противодействии коррупции» на всех уровнях законодательной и исполнительной власти, являясь практически тождественными Федеральному закону. Этот путь имеет свои пределы, и рано или поздно встанет вопрос о культуре в правотворчестве и правоприменении. Например, при выборе места главы муниципального образования, избранного всеми избирателями муниципалитета и возглавляющего представительный орган, заметны отдельные противоречия нормотворческого процесса: глава председательствует на заседании Думы (Совета) и высказывающийся против какого-либо решения не имеет права голосовать, и применяя механизм «вето», на последующем заседании будет председательствовать при процедуре преодоления его «вето».
Представляется, что наиболее удачным правотворческим процессом является тот, в котором при подготовке и обсуждении проектов нормативных актов участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. Местное самоуправление также составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народовластия. Субъектом местного самоуправления является объединение жителей определенной территории, имеющих
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
общие интересы в решении вопросов местного значения. Важная роль принадлежит нормативному способу самоуправления, когда решения муниципального образования принимаются в форме общего обязательного правила поведения, то есть нормы или нескольких взаимосвязанных норм.
Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления предопределяется тем, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета — народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно.
В муниципальном праве уделяется значительное внимание проблемам нормотворческой процедуры. Процесс издания органами местного самоуправления нормативных правовых актов не должен быть произвольным. В противном случае велика вероятность недостаточного учета мнения заинтересованных сторон. Основным субъектом нормотворческого процесса в местном самоуправлении является представительный орган муниципального образования. Принимая нормативный правовой или индивидуальный правовой акт, все органы местного самоуправления обязаны ссылаться на нормы права, которые наделяют их соответствующими полномочиями. Такие нормы права содержатся не столько в федеральных законах и законах субъектов Федерации, сколько в уставах муниципальных образований и других нормативных правовых актах представительного органа местного самоуправления.
Нормотворческий процесс начинается с осуществления уполномоченным субъектом его права нормотворческой инициативы. Сущность института нормотворческой инициативы близка по своему внутреннему содержанию к институту законодательной инициативы. В системе местного самоуправления заложена культура широкого круга субъектов права нормотворческой инициативы. Лицо, вносящее проект нормативного правового акта, несет ответственность за качество его подготовки и предполагаемые общественно-политические последствия, которые могут наступить в случае его введения в действие. Народное представительство несет солидарную ответственность с субъектом права нормотворческой инициативы, которая не полностью возложена на нормотворческий орган. По этой причине основная нагрузка по подготовке проектов нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования ложится на профессиональную местную администрацию, но также право нормотворческой инициативы предоставляется депутатам, их комитетам и комиссиям, фракциям и депутатским группам. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
С реализацией права нормотворческой инициативы в представительном органе государственной власти и муниципального образования связана культура планирования нормотворческой деятельности. Реализация права нормотворческой инициативы в представительном органе государственной власти и местного самоуправления связана с некоторыми формальными моментами. Субъект права инициативы обязан представить определенный пакет документов, который включает в себя текст проекта постановления представительного органа о принятии нормативного правового акта и текст проекта самого нормативного правового акта, но также пояснительную записку, финансовоэкономическое обоснование, перечень нормативных правовых актов, которые подлежат отмене или изменению в случае принятия проекта. Вместе с тем, критерий является весьма неопределенным, и, проект нормативного акта может быть отклонен по формальному признаку. Мнения экспертов о несоответствии проекта законодательству или правилам юридической техники, либо о наличии в нем коррупционных элементов, следует заслушивать на заседании представительного органа местного самоуправления и законодательного органа государственной власти непосредственно. Отписки руководства данных органов «о неусмотрении» того или иного замечания, существенно снижают уровень культуры нормотворчества. В процессе обсуждения проектов нормативных правовых актов следует выслушать разнообразные мнения. Демократическая культура во многом определяется степенью уважения к оппонентам и должна соответствовать подробному регламенту, обеспечивающему всестороннее обсуждение вопроса.
Голосование — решающая стадия нормотворческого процесса. Именно на этом этапе выявляется воля депутатского корпуса, сформированная под влиянием обсуждения проекта и других значимых обстоятельств. Представительный орган вправе принимать решения исключительно посредством голосования. В юридической науке принята следующая классификация видов голосования: простое открытое, открытое поименное и тайное. Недостатки простого открытого голосования устраняются посредством процедур открытого поименного и тайного волеизъявления. Таким образом, необходимо тщательно разработать регламентные нормы, которые должны быть приняты до начала нормотворческого процесса.
В нормотворческой деятельности имеется немало проблем, к числу которых относится проблема качества принимаемых правовых актов административного характера. При установлении и закреплении процедуры нормотворческого процесса рекомендуется прописать все стадии этого процесса, от-
Кирьянов А.Ю. Культура техника законотворческого процесса как предпосылка...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
разить особенности издания нормативных правовых актов представительным органом, главой субъекта Федерации и муниципального образования и иными органами государственной власти и местного самоуправления.
Установление четкой процедуры необходимо для придания прозрачности нормотворчеству, повышения качества издаваемых нормативных правовых актов и, в конечном итоге, укрепления института гражданского общества.
Планирование нормотворчества может осуществляться в различных формах:
— составление и утверждение планов (программ) нормотворческой деятельности на определенный период времени (месяц, квартал, год и т. д.);
— составление планов подготовки проектов нормативных правовых актов на определенный период времени (месяц, квартал, год);
— определение сфер деятельности и обозначение вопросов, требующих нормативного регулирования, на ближайшую и дальнейшую перспективу в соответствии с планами (программами) развития территории и т. п.
Следует подчеркнуть, что культура планирования нормотворческой деятельности не должна сводиться к формальному объединению всех поступивших предложений о принятии нормативных правовых актов. Данный процесс требует глубокого анализа перспектив развития всего законодательства и социально-экономического развития конкретной территории. При планировании следует определять приоритеты нормотворчества с той целью, чтобы оно было логичным, последовательным и целостным.
Нормативный правовой акт является юридическим документом, а каждый юридический документ должен отвечать определенным требованиям: иметь строго определенный вид (форму), иметь необходимые реквизиты, текст документа должен соответствовать правилам юридического письма (языка).
Каждый юридический документ, а нормативный правовой акт в особенности, характеризуется определенной последовательностью изложения материала, что проявляется в обязательном структурировании материала. Структура (внутреннее устройство) нормативных правовых актов имеет некоторые особенности в зависимости от вида акта и регулируемого вопроса.
При составлении текстов нормативных правовых актов крайне важно соблюдать принцип единства терминологии. Например, употребление понятий «общественный контроль» и «гражданский контроль» требует примерной классификации терминов. При употреблении терминов в текстах нормативных правовых актов необходимо следить за тем, чтобы термин был понятен не только автору, но и адресату (правоприменителю).
Повышение эффективности и качества нормотворческой деятельности зависит от полноценности нормотворческого процесса, состоящего из соответствующих стадий, и оптимальной систематизации видового многообразия самих правовых актов. Обеспечение условий для реализации права граждан и гражданских организаций на участие в их нормотворческом процессе является важной объективной предпосылкой качественной подготовки нормативного правового акта.
372
Юридическая техника. 2016. № 10
