CC BY
195
УДК 340.13:352
БОРИСОВ А.С., О месте и роли муниципального КАМИНСКАЯ Е.А. правотворческого процесса
в формировании правовой системы России
В статье рассматриваются основные аспекты правотворческой деятельности на муниципальном уровне. Уделено особое внимание рассмотрению вопросов, связанных с определением правотворческого процесса и его стадий.
Ключевые слова: муниципальная власть, муниципальное образование, муниципальное правотворчество, стадии.
Сегодня, когда экономические и политические реформы, проводимые в Российской Федерации, а также процессы интеграции России в мировое сообщество потребовали интенсификации правотворческой работы, становится очевидным, насколько важны теоретические, научные и прикладные исследования механизмов и процедур принятия нормативных правовых актов, учет при разработке правотворческих предложений интересов различных социальных групп, а также прогнозирование способности принимаемого нормативного правового акта органично вписаться в уже существующую правовую систему и систему социальных отношений, то есть все то, что представляет собой процедуры и элементы структуры правотворческого процесса.
Наряду с существованием в России правотворческой деятельности законодательных органов государственной власти РФ, субъектов РФ правотворческая деятельность представительных органов муниципального образования РФ обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы -системы муниципальных правовых актов.
По сути, являясь основным, начальным звеном механизма правового регулирования, правотворческая деятельность начинается тогда, когда необходимость нововведений назрела и их направление
уже предопределено самим общественным развитием1.
Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с "неповоротливым" законодательным процессом, широкими адаптивными возможностями системы муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования к нуждам населения этого муниципального образования2.
В то же время необходимость муниципального правотворчества в формировании правовой системы России определяется и несколькими факторами: 1) наличием в России местного самоуправления как самостоятельной формы осуществления власти; 2) правотворчество органов местного самоуправления осуществляется в пределах установленных для муниципальной власти предметов ведения -вопросов местного значения3 .
При таком толковании следует подчеркнуть, что правотворческий процесс в муниципальных образованиях России является составной частью более широко-
го процесса правообразования и выступает его завершающим этапом.
Исходя из такого подхода, можно приступить и к рассмотрению одной из наиболее важных теоретических проблем, связанных с неоднозначностью формулировок в определении самого правотворческого процесса в муниципальных образованиях России.
Термин «правотворческий процесс» уже давно используется в отечественной правовой науке4. Однако нет единого мнения относительно содержания понятия и сущности такой правовой категории5. Очевидно, его и не должно быть, ибо, во-первых, как гласит пословица, "два юриста -три мнения", во-вторых, иначе не было бы нужды обращать внимание на рассматриваемое правовое явление6.
Уяснение почти любого понятия прежде всего связано с постижением этимологии термина7.
Так, термин «правотворческий процесс» является сложносоставным, включающим в себя три части: право, творчество и процесс. Первая определяет направленность этого вида деятельности - создание права, правовых норм, а также очерчивает конкретный круг субъектов - органов государственной власти, местного самоуправления или населения в целом. Вторая часть анализируемого термина - творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов8. Третья часть данного термина - процесс - понимается как последовательная смена состояний, тесная связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение9.
Следующий шаг в уяснении понятия «правотворческий процесс» в муниципальных образованиях России направим на анализ теоретических положений.
По мнению Н.П. Алешковой, муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемый в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего муни-
ципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия) муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания (принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений), содержащих правовые предписания10.
Давая понятие муниципального правотворчества, В.А. Щепачев пишет, что оно представляет собой одновременно и способ выявления имеющихся интересов населения муниципального образования, связанных с решением вопросов местного значения, и реализацию этих интересов путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов11.
Рассматривая правотворчество муниципальных органов, Н.А. Антонова указывает, что существование в Российской Федерации местного самоуправления как формы осуществления власти предполагает право органов местного самоуправления осуществлять самостоятельную правотворческую деятельность на своей территории в пределах, определенных законом. При этом правотворчество муниципальных органов можно рассматривать как правовую форму реализации функций местного самоуправления12.
Вместе с тем, исследуя проблематику понятийных характеристик муниципального правотворческого процесса, следует отметить и мнение С.В. Нарутто, который считает, что «муниципальное (местное) нормотворчество как вид правотворчества -это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке»13.
Аналогичной позиции придерживался и Ю.Г. Арзамасов, определяя нормотворчество в муниципальных образованиях как самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления14.
Немного иначе определяет муниципальное правотворчество В.В. Таболин, который указывает, что "местная власть "законодательствует", то есть осуществляет самостоятельное правовое регулирование, в тех случаях: 1) когда по каким-либо вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее осуществлении; 2) по вопросам, которые урегулированы государством в самом общем виде, и требуется их "местная юридическая конкретизация", 3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей"15.
По мнению И.С. Кич, "правотворческий процесс - деятельность, протекающая в особом порядке и представляющая собой систему последовательно совершаемых действий (процедур), посредством которых принимаются нормативные правовые акты"16.
Рассмотрев основные определения, представляется правильным принять совокупность всех точек зрения на муниципальный правотворческий процесс в России, поскольку в них в обязательном порядке упоминается о деятельности представительных органов, должностных лиц местного самоуправления и населения, указывается на предмет и сферу правового регулирования, а также на его результат, которым является создание муниципальных правовых актов.
Таким образом, правотворческий процесс в муниципальных образованиях России - это разновидность правотворческого процесса в Российской Федерации, представляющая собой особую творческую деятельность органов местного самоуправления, должностных лиц и населения соответствующего муниципального образования по вопросам местного значения, направленная на создание, изменение или отмену муниципальных правовых актов.
Ещё одна проблема муниципального правотворческого процесса связана с подразделением правотворческого процесса на два относительно самостоятельных этапа: предпроектный, который состоит из стадии выявления потребности в правовом регулировании, и этап правотворческого решения ("проектный этап"). Причем "проектный" этап подразделяется на несколь-
ко стадий: первая - подготовка текста проекта нормативного правового акта; вторая - рассмотрение проекта; третья - обсуждение проекта правового акта; четвертая -принятие акта. Все четыре стадии включаются лишь в процесс создания законов17 .
Такая же идея присутствует во взглядах многих исследователей данной проблемы, например таких, как Ю.А. Тихомирова, С.С. Алексеева, А.В. Мицкевича, С.В. Полениной, С.В. Бошно18.
При этом С.В. Поленина отмечает, что "если первый (предпроектный) этап характеризуется наличием множества предварительных вариантов "решений", которые принимаются с той или иной степенью научной обоснованности всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни один из них не имеет окончательного, нормоуста-навливающего значения, то второй (проектный) этап, собственно говоря, и есть не что иное, как законодательный процесс"19.
Данная точка зрения, по нашему мнению, представляется весьма интересной и с ней следует согласиться.
Таким образом, считаем, что подразделение правотворческого процесса на два относительно самостоятельных этапа - предпроектный и проектный - характерно и для принятия нормативных правовых актов на уровне муниципальных образований России.
Предпроектный этап на муниципальном уровне, по нашему мнению, включает в себя следующие стадии: выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, прогнозирование и планирование правотворческих работ, подготовка текста проекта, оценка эффективности проекта муниципального правового акта и др.
В свою очередь проектный этап включает следующие стадии: правотворческую инициативу; обсуждение проекта муниципального правового акта в законодательном органе; принятие решений по проекту муниципального правового акта; доведение муниципального правового акта до адресата.
Деление правотворческого процесса в муниципальных образованиях России на предпроектный и проектный этапы пра-вообразования, по нашему мнению, представляется наиболее правильным, так как
позволяет в полной мере раскрыть их особенности на каждой стадии, а также выявить недостатки, которые в настоящее время требуют совершенствования.
Изложенное позволяет сделать вывод, что современную систему нормативно-правовых актов Российской Федерации невозможно представить без актов местного самоуправления. Эти акты имеют подзаконный характер. Местное сообщество осуществляет свое свободное управление, но не верховную власть в своих территориальных пределах. Действие актов местного самоуправления ограничено пределами территории муниципальных образований. Это означает, что местные сообщества и их органы местного самоуправления даже совокупно не обладают полномочием выражать волю всего российского народа, однако обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения, то есть находятся в близости к нуждам населения конкретного муниципального образования России.
Кроме того, роль муниципального правотворческого процесса в России заключается в выявлении имеющихся интересов населения муниципального образования, исходя из исторических и местных традиций, связанных с решением вопросов местного значения, а также реализации этих интересов в соответствующих муниципальных правовых актах.
Муниципальный правотворческий процесс в России в условиях правового дефицита государственного регулирования также направлен на ликвидацию пробелов в праве, повышение эффективности правотворчества и качества муниципальных правовых актов.
1 Зайналов К.Ш. К вопросу о понятии федерального законодательного процесса в России // Гражданин и право. 2006. № 3 // СПС КонсультантПлюс.
2 Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право и политика. 2010. № 8 // СПС КонсультантПлюс.
3 Правотворчество органов местного самоуправления: Монография / Под ред. Н.А. Антоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С. 68.
4 Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса // Правоведение. 1966; Новосе-
лов В.М. Организационно-правовые формы деятельности аппарата управления. М.: Наука, 1968; Лазарев В.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973.
5 Храмцов А.В. Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 9.
6 Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М.: МГУ 2007. С. 231.
7 Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10.
8 Храмцов А.В. Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 9.
9 Надель-Червинская М.А., Червинский П.П. Большой толковый словарь иностранных слов в трех томах. Ростов-на-Дону: Феникс, 1995. С. 516.
10 Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. № 5 // СПС КонсультантПлюс.
11 Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право и политика. 2010. № 8 // СПС КонсультантПлюс.
12 Антонова Н.А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 36.
13 Нарутто С.В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения / С.В. Нарутто, А.С. Пиголкин, Л.А. Плотникова. Хабаровск, 2003. С. 12.
14 Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007. С. 457.
15 Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 64.
16 Кич И.С. Теоретические проблемы регионального правотворчества (На примере Краснодарского края). Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 29-30.
17 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: пути совершенствования. Монография / Под ред. Н.С. Соколовой. М.: Изд-во РАГС, 2003 // [Электронный ресурс] Режим доступа: www.central.ru/publikacii/Sokolova
18 Зайналов К.Ш. К вопросу о понятии федерального законодательного процесса в России // Гражданин и право. 2006. № 3 // СПС КонсультантПлюс.
19 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 5.
