CC BY
146
Ю.Г. Арзамасов
Арзамасов Юрий Геннадьевич — доктор юридических наук, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета — Высшей школы экономики, эксперт Центра мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания РФ, член РАЮН
Организационные и дидактические проблемы преподавания курса «Нормография: теория и методология нормотворчества»
В современных условиях юристы осуществляют различные функции, в том числе и нормотворческие. Сегодня не только государственные служащие (сотрудники правовых департаментов, управлений, юридических отделов и т. п.), но и фирм, предприятий, холдингов различных форм собственности разрабатывают разнообразные по предмету правового регулирования, юридической силе, отраслевой типизации нормативные правовые акты (положения, правила, уставы, должностные инструкции и регламенты). Между тем, как показывает практика, часто элементарных знаний юридической техники в сфере нормотворчества у них не хватает. Естественно, это отражается на качестве нормативного материала. Из этого следует, что не всегда, к сожалению, данные документы можно назвать правовыми, то есть, исходя из начального смысла слова «правовые», то есть правильными, иными словами, соответствующими правилам и средствам юридической техники в сфере нормотворчества.
Анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления, также говорит о том, что технико-юридическая сторона данных актов также оставляет желать лучшего. Это объясняется главным образом тем, что институт местного самоуправления относительно новый. Несмотря на то, что нормотворчество органов местного самоуправления неоднократно было предметом иссле-дования1 и вышла в свет учебная литература, где в той или иной мере освещаются данные проблемы2, говорить о том, что нормотворческая положительная практика органов местного самоуправления достаточно обобщена, еще рано. Курсы повышения квалификации муниципальных служащих, в отличие от государственных гражданских служащих всех видов, проводятся крайне редко, особенно это касается удаленных от столицы регионов. В связи с финансово-экономическим кризисом они, в отличие от курсов повышения квалификации государственных служащих, которым необходимо проходить повышение квалификации раз в три года и на это в федеральном бюджете выделяются соответствующие средства, практически не проводятся, либо проводятся не на должном уровне ввиду отсутствия профессиональных преподавателей в сфере теории и методологии нормотворчества.
Однако и на федеральном уровне, как свидетельствуют данные статистики Министерства юстиции Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, не все гладко в сфере соблюдения правил юридической техники.
Дальнейшая конкретизация нормативных правовых актов осуществляется в процессе такой формы реализации права, как правоприменение. Таким образом, принятие нормативных актов способствует увеличению числа различных по формам, по отраслевой типизации и, естественно, по органам принятия актов применения норм права.
Из сказанного следует, что на сегодняшний день перед юристами, государственными и муниципальными служащими, депутатами различного уровня остро встает вопрос о получении знаний юридической техники в сфере нормотворчества. Полученные знания, несомненно, позволят гото-
1 См.: Андреева Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления (По материалам Новгородской области): Дис... канд. юрид. наук. - СПб., 1999; Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Дис... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2000; Кудрякова О.В. Правовые акты местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. -М., 2000; Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. - Челябинск, 2004; Масловская Т.С. Правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации: Правовые проблемы теории и практики: Дис... д-ра юрид. наук - Тюмень, 2004.
2 См.: Маньковская В.И. Муниципальные правовые акты. - Барнаул, 2005; Нормография: теория и методология нормотворчества / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. - М., 2007. - С. 457-498; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. -М., 2004. - С. 90-94.
вить качественные юридические документы как с точки зрения формы, так и содержания, что отразится на эффективности правового регулирования.
Помимо этого, кроме проблем, связанных с различными дефектами правовых актов (коллизиями, пробелами, несоответствием актам, обладающим большей юридической силой и т. д.), что, конечно, отражается на всей системе права, а в итоге - на деятельности целого механизма правового регулирования различных отношений в социуме, его эффективной и результативной работе, важной задачей юридической техники является облегчение права, естественно, для его понимания и успешного применения, то есть чтения как юристами профессионалами, применяющих нормы определенных законов и конкретизирующих их подзаконных нормативных правовых актов, так и рядовыми гражданами. Данная задача решается также посредством юридической техники. «Оптимальный путь к достижению практичности права лежит в упрощении, количественном и качественном». При этом под «количественными упрощениями» А.В. Поляков понимает возможность «... наименьшими средствами достичь наибольшего.». «Качественное упрощение права - это создание юридической конструкции, которая характеризуется внутренним порядком, симметрией и единством предмета»1.
Если рассматривать данную проблему не только с теоретических позиций, но и социальных, следует отметить, что уровень качества правовых документов - это один из важных показателей состояния правовой культуры общества и государства, оценка его правовой грамотности и способности преодолевать возникающие в обществе проблемы демократичным, цивилизованным путем по средствам права, его норм и принципов.
Иными словами, соответствие правовых актов (нормативных, интерпретационных, актов правосудия, документов исполнительных органов власти и т. п.) и различных договоров, в том числе и нормативных, определенным правилам юридической техники, характеризует уровень правовой культуры и правового сознания не только депутатов федерального парламента и региональных парламентов и иных лиц, занимающих высшие государственные должности, но и всего государства, что говорит о его демократичности, цивилизованности, повышает авторитет страны на международной арене.
Здесь также важно указать на то, что юридическая техника - это набор тех средств, которые применимы и используются только в юриспруденции, то есть при создании правовых актов. Юридическая техника, как писал Р. Иеринг, касается «только того, что она ввела и создала, а не того положительного материала, который навязала ей посторонняя власть и ответственность за который она может сложить с себя»2.
Однако здесь следует заметить, что само понятие «юридическая техника» не четко отражает все особенности, иными словами, аспекты данного понятия, раскрывает значение всех его средств и правил в различных сферах многообразной юридической деятельности. В этой связи целесообразно говорить об условности использования современными юристами данного понятия. Естественно, что оно во многом собирательно, поскольку содержит правила, которые необходимо соблюдать не только при подготовке нормативных правовых документов (актов и договоров), но и актов официального толкования норм права и актов применения права.
Из сказанного следует: чтобы заниматься профессионально разработкой проектов нормативных правовых актов надо, во-первых, уяснить саму сущность нормотворчества, его функции, способы, виды; во-вторых, владеть как теоретическими знаниями основ нормотворческой техники, так и практическими навыками подготовки качественных нормативных правовых актов. При этом особое значение следует уделять не только правилам нормотворческой техники, которые вытекают как из нормативных правовых актов, начиная с Конституции Российской Федерации, отдельных федеральных законов, указов главы государства, постановлений Правительства Российской Федерации, регламентов органов власти и законов субъектов Федерации, так и теоретических положений, разработанных и предложенных как современными исследователями, так и учеными прошлых эпох, например, Ф. Бэконом, Р. Иерингом и др.
В этих условиях остро встает вопрос: как преподавать юридическую технику в современной высшей школе? Кто будет это делать? С помощью каких методов?
Постановка и важность вопроса о необходимости преподавания юридической техники обусловлены, главным образом, тем, что в России не в полной мере развита наука о нормотворческой технике. На Западе такая наука существует уже давно, там она носит название легиспруденция, в
1 Поляков А.В. Предисловие // Иеринг Р. фон.: Юридическая техника / Сост. А.В. Поляков. - М., 2008. - С. 9.
2 См.: Иеринг Р. фон: Юридическая техника / Сост. А.В. Поляков. - М., 2008. - С. 28.
нашей стране такая наука находится еще на начальном этапе своего становления. Тем не менее, определенный научный багаж у отечественных ученых и практиков в сфере нормотворчества уже накоплен. Проблемы теории и методологии нормотворчества неоднократно рассматривались такими авторитетными учеными, как В.К. Бабаев, В.М. Баранов, А.И. Бобылев, Н.А. Власенко, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, А.А. Ушаков, Ю.А. Тихомиров и др. Как мы видим ведущие позиции в этом направлении занимают теоретики права, поскольку указанные ученые создали свои правовые школы, у них имеются ученики и последователи. В последнее время теория и методология нормотворчества также была предметом рассмотрения отечественных ученых1. Теперь настало время как для систематизации ранее накопленных знаний, их обобщения, так и для их преподавания, поскольку знания нормотворческой техники сегодня, как воздух, нужны современным юристам, их отсутствие делает образование не полным.
Готовя правоприменителей, отечественные юристы-преподаватели мало внимания уделяли преподаванию нормотворчества, конечно, отдельные вопросы изучались как в курсе общей теории права и государства, так и отраслевых наук (конституционное право, административное право, финансовое право, трудовое право), но отсутствовала сама система преподавания нормотворческой техники, что в дальнейшем и сказалось, да и продолжает сказываться, на качестве российского законодательства. Как показывает проведенный анализ, ее преподавание в тех вузах, где это осуществляется проходит по разному. Сегодня хоть и медленно, ситуация начинает выправляться, примером тому служит и наш представительный форум, на который приехали известные ученые и практики.
Так, например, в таких вузах, как Академия экономической безопасности МВД России, Российская академия правосудия предприняты попытки преподавания курса под названием «Юридическая техника». Однако данный курс осуществляет, в большей степени, ознакомительную, информационную функцию, поскольку рассмотреть все требования, приемы и средства юридической техники, предъявляемые как к нормативным правовым актам, так и актам применения права и интерпретационным актам просто невозможно. По нашему мнению, читать такой объемный курс не под силу одному преподавателю, каким бы ни был он большим специалистом, педагог не может знать особенности всех юридических актов и технологии их разработки и принятия.
Если сделать этот курс полноценным, систематизированным и содержательным, то объем его будет слишком большим, и ему вряд ли найдется место в Государственном образовательном стандарте по специальности «Юриспруденция» (необходимо будет тогда сократить количество часов по другим дисциплинам).
Большинство авторов курсов под названием «Юридическая техника» все же «сваливаются» к преподаванию нормотворческой техники. Примером тому служит программа курса юридической техники, содержащаяся в одноименном учебнике Т.В. Кашаниной2. В результате страдает сама концепция, то есть она попросту не выдерживается, поскольку основные темы, а значит, и часы отведены как раз на преподавание нормотворческой техники.
Таким образом, лучшим вариантом является специальное преподавание именно нормотворческой техники, поскольку вопросы интерпретационных актов, которые принимают высшие судебные инстанции и Конституционный Суд Российской Федерации изучаются студентами юридических вузов и факультетов в ходе преподавания таких дисциплин, как «Судебная власть», «Гражданский процесс» и «Конституционное правосудие». Правила оформления протоколов об административных правонарушениях студенты изучают в курсе административного права и административной деятельности, а требования, предъявляемые к актам прокурорского реагирования (протестам, предостережениям о недопустимости нарушения закона и т. п.) входят в предмет такой дисциплины как «Прокурорский надзор».
Конечно, идеальным вариантом было бы создание специализированных учебных заведений и факультетов, способных качественно подготавливать соответствующих специалистов в области нормотворчества. Думается, что такое учебное заведение необходимо создать и при Федеральном Собрании Российской Федерации. На сегодняшний день только у российского парламента нет своих научно-исследовательских институтов и учебных заведений. Например, в структуре Админист-
1 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. - М., 2007; Арзамасов Ю.Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. - М., 2009; Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. - Волгоград, 2009.
2 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. - М., 2007. - С. 498-502.
рации Президента Российской Федерации есть Российская академия государственной службы, у Правительства Российской Федерации - Институт законодательства и сравнительного правоведения, Государственный университет - Высшая школа экономики и другие учебные заведения. Свою Академию создала Генеральная прокуратура Российской Федерации. Почему же Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации не имеет базы для подготовки квалифицированных специалистов в области нормотворчества?
На сегодняшний день только одно высшее учебное заведение специально готовит юристов, специализирующихся на нормотворчестве - это Саратовская государственная академия права, где при Поволжском региональном институте законотворческой деятельности создан и действует факультет нормотворческой деятельности.
Открытие аналогичных факультетов в юридических вузах не проблема. Однако где найти квалифицированных преподавателей в области нормотворчества? Помимо этого, встает проблема методического и учебного оснащения учебного процесса.
Анализ учебных планов и рабочих программ юридических вузов и факультетов показал, что определенным пробелом в обучении юристов является отсутствие учебной дисциплины, где бы рассматривались вопросы нормотворческой техники, ее различные средства и правила, приемы и способы изложения нормативного материала, а также требования, предъявляемые к различным видам нормативных правовых актов, технологии подготовки, принятия и вступления в юридическую силу различных видов нормативных правовых актов.
Сегодня часто поднимается проблема реформирования правовой системы, которая, несомненно, нуждается в модернизации. Это связано не только и не столько с коррумпированием правоприменителей, но и с проблемой совершенствования и повышения эффективности нормотворческой деятельности, всех его видов и способов. Однако реформировать правовую систему реально, совершенствуя при этом все виды нормотворческого процесса, возможно только при качественном повышении уровня правовой культуры всего корпуса государственных и муниципальных служащих.
В связи с этим, на наш взгляд, необходимо применить следующую стратегию. На всех юридических факультетах высших учебных заведений и на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих следует ввести учебный курс под названием «Нормография: теория и методология нормотворчества». Студенты, успешно освоившие данный курс, в дальнейшем в своей нормотворческой деятельности станут опираться на общие принципы нормотворчества, они профессионально, а не по наитию, будут владеть знаниями методик подготовки и принятия различных видов нормативных правовых документов (актов и договоров), станут соблюдать требования, предъявляемые к содержанию и форме проектов нормативных документов.
Как мы видим, государственного и муниципального служащего, как и любого профессионала, надо готовить планомерно, специально, используя для этих целей как апробированные методики и программы, так и последние достижения науки.
Введение преподавания данной дисциплины обусловлено, прежде всего, тем, что в курсе общей теории права и государства нормотворческая техника изучается только в рамках темы «Правотворчество». К тому же тема «Правотворчество» уже явно переросла установленные рамки, поскольку включает в себя не только рассмотрение различных теоретических подходов к понятию правотворчества, его способам, принципам, стадиям, но и изучение проблем, различных видов нормотворчества. Сегодня крупный массив научных знаний, столь необходимых для юристов-практиков разработчиков, различных по юридической силе, видам, характеру регулируемых отношений норм права остается без необходимых правил, приемов, средств, различных методик подготовки тех или иных видов нормативных актов. Большинство юристов, даже те, которые с отличием заканчивают юридические вузы, поверхностно владеют знаниями нормотворческой техники, не располагают информацией о существующих особенностях применения юридической техники в различных видах нормотворчества.
Из этого следует, что если будет введена данная учебная дисциплина, то и подходы к ней должны быть четко определены и, самое главное, - научно и методически выверены и обоснованы.
В связи с этим, нами была предпринята попытка объединения разрозненных методик подготовки нормативных актов и теоретических вопросов, касающихся проблем создания нормативных актов, в систему научно обоснованных знаний о нормотворчестве, которые составляют основу предмета такой самостоятельной науки как нормография (дословный перевод - «пишу норму»). Последняя, по нашему мнению, займет свое особое место в системе юридических наук, поскольку
наподобие правовой герменевтики, правовой компаративистики и других прикладных наук, будет носить вспомогательный характер по отношению как к общей теории права и государства, так и к другим юридическим наукам, в основном, отраслевым1.
Сегодня настала пора взглянуть на данную науку не с позиции абстрактных категорий, а с точки зрения на нее, как на незаменимого помощника в разрешении правовых проблем. В связи с этим повышается ценность и значимость практических решений, которые должны опираться именно на научные знания теоретических матриц, определенных абстрактных построений, современных методик подготовки нормативных документов, соответствующих потребностям правовой жизни2.
Известно, что в советское время преподавание было ориентировано на подготовку юристов-практиков, занимающихся той или иной правоприменительной деятельностью. В вузах готовили судей, адвокатов, следователей, то есть различных правоприменителей, но не разработчиков нормативных актов, поскольку законов и подзаконных актов, по сравнению с сегодняшним днем, было мало и, соответственно, отсутствовала необходимость в таких специалистах. В современных условиях «вала законодательства», наличия большого количества правовых ошибок3, серьезной проблемой является отсутствие компетентных специалистов, способных подготовить необходимый проект нормативного акта, опираясь при этом на полученные в учебном заведении знания правил и приемов юридической техники.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что объективно существует необходимость включения в Государственный образовательный стандарт по специальности «Юриспруденция», а затем, следовательно, и в программы юридических вузов и факультетов изучения курса нормографии: теории и методологии нормотворчества, курса прикладного, вспомогательного характера как для общей теории права и государства, так и для отраслевых юридических наук с целью подготовки высококвалифицированных нормодателей, специалистов по разработке проектов нормативных правовых актов и нормативных договоров, способных правильно выбрать нужную форму нормативного акта и грамотно его построить, чтобы нормативные акты не были противоречивыми, а соответствовали международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, российскому законодательству, нормам морали и современным общественным отношениям, чтобы в них не было противопоставления формы и содержания, не было нарушений нормотворческой техники. Решить данные проблемы возможно только с помощью теоретически обоснованной отрасли научных знаний под названием «Нормография: теория и методология нормотворчества».
Несмотря на то, что о необходимости отдельной науки, изучающей проблемы нормотворчества, все чаще стали говорить в последнее время, ее истоки уходят в античность. К примеру, Платон указывал, что «из всех наук более всего совершенствует человека, ими занимающегося, наука о законах; по крайней мере, так должно быть, если правильные ее положения.»4.
Однако как же преподавать нормографию? Какие темы она должна включать в свои программы? Чему следует отдавать предпочтение - теории нормотворчества либо практике, то есть различным тренингам?
Есть мнение, что специалистов в области нормотворчества не нужно готовить специально, что они должны в совершенстве знать правила русского языка, обладать общей и правовой культурой, базовыми юридическими знаниями, знать общесоциальные средства нормотворческой техники (обычаи, правотворческие традиции, практику подготовки проектов нормативных правовых актов и т. п.). Иногда можно проводить определенные курсы повышения квалификации и этого будет вполне достаточно!
Более того, следуя данной точки зрения, отдельные авторы выпустили соответствующие пособия именно для юристов; основу пособий составляют правила русского языка, поскольку там содержатся такие разделы, как орфография и пунктуация5.
Однако, как показывают современные реалии, даже в совершенстве зная правила орфографии и пунктуации, далеко не все юристы способны разработать качественный нормативный правовой акт.
1 О становлении нормографии как науки см.: Арзамасов Ю.Г. Тенденции развития юридических наук. Становление новой науки - нормографии // Государство и право. - 2007. - № 10. - С. 101-104.
2 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. - М., 2007.
3 Подробно о правотворческих ошибках см.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009.
4 Платон. Сочинения: В 3 т. - М., 1972. - Т. 3, часть 2. - С. 463.
5 См.: Ивакина Н.Н. Юристу о нормах правописания: Практическое пособие. - М., 2009.
В последнее время в связи с развитием деятельности юридических клиник появились высказывание о том, что наиболее серьезные навыки подготовки проектов нормативных правовых актов студенты юридических вузов и факультетов получают на старших курсах в процессе работы в юридических клиниках, когда организациям на основе договора студенты разрабатывают проекты нормативных правовых актов. Например, сейчас идет вал подготовки регламентов «низшего звена», то есть регламентов организаций и предприятий, в разработке которых принимают участие и студенты, работающие в юридических клиниках. Сторонники данной идеи считают, что в процессе такой работы оттачиваются практические навыки подготовки проектов нормативных правовых актов, повышается квалификация студентов и в этой связи вполне можно обойтись без теории, что практика -это критерий истины, или хотя бы путь к истине.
Однако сотрудники Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в количестве 55 человек записались в Школу права Государственного университета - Высшей школы экономики (далее - ГУ-ВШЭ) на курсы повышения квалификации. Причем они высказали определенные пожелания, какие темы они хотели бы услышать на этих курсах. Из двадцати перечисленных ими тем были названы следующие теоретические вопросы нормотворчества:
- принципы и методы правотворчества;
- требования, предъявляемые к законотворческой деятельности и нормативным правовым актам;
- проблемы законотворческой техники;
- лингвистическая экспертиза законопроектов;
- язык нормативных правовых актов;
- систематизация и кодификация нормативных правовых актов;
- мониторинг российского законодательства;
- антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов.
Таким образом, практически половина тем, заявленных сотрудниками Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, носят чисто теоретическую направленность.
Из этого следует, что ограничивать преподавание нормографии только тренингами и практикой в юридической клинике нельзя. Хотя сама работа в юридической клинике, несомненно, способствует практическому оттачиванию теоретических знаний о теории и методиках нормотворчества.
Существует мнение, что в зависимости от специальности и специализации подготовки студентов следует выбирать курс, связанный с тем или иным видом нормотворчества. К примеру, на факультетах, ведущих подготовку государственных и муниципальных служащих, преподаются весьма специализированные небольшие курсы, такие как подготовка административных регламентов оказания услуг. Такая «точечная» застройка правовых знаний у студентов, которые завтра должны будут стать полноценными правоприменителями, на наш взгляд, выхолащивает, значительно обедняет знание предмета теории и методологии нормотворчества. В итоге у студентов ограничивается мышление и творческие способности, которые могут быть развиты только в том случае, если они получат большой объем информации методологического характера, а не отдельные не систематизированные отрывочные знания. Конечно, такой подход вполне соответствует теории менеджеризма, согласно которой специалисты-профессионалы должны быть только в узких областях деятельности.
Однако такое «обуживание» информации о подготовке ведомственных актов только определенного вида, и даже не вида, а подвида ведомственных нормативных правовых актов, не принесет желаемых результатов, не способствует подготовке высокообразованных специалистов, поскольку студенты не будут знакомы с особенностями других кодифицированных и простых ведомственных нормативных правовых актов, то есть с их признаками, особенностями принятия и вступления в юридическую силу, особенностями юридических конструкций с онтологией и гносеологией структуры и содержания ведомственного нормотворческого процесса, с проблемами их иерархической зависимости, проблемами осуществления юридического мониторинга в ведомственном нормотворчестве и т. д.
Есть и другие подходы, среди которых следует выделить так называемый «видовой» подход, когда студентам преподают методологию подготовки определенного вида нормотворчества (законодательный процесс, ведомственное, локальное нормотворчество и т. п.). Так, например, на факультете государственного и муниципального управления ГУ - ВШЭ преподается мастер-класс «Аналитическое обеспечение парламентской деятельности», в Академии управления МВД России уже более 15 лет преподают курс «Организация нормотворческой деятельности органов внутрен-
них дел». Тем не менее, попытки обузить предмет преподавания определенными рамками не всегда получаются. К примеру, в программе дисциплины «Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел» присутствует общая для всех видов нормотворчества тема «Юридическая техника и стилистика нормативных актов». Наличие таких тем расширяет рамки видовых курсов преподавания нормотворчества. Определенным минусом таких курсов является то, что они не дают общего представления о нормотворческом процессе, то есть его различных видах, о конкретизации и детализации законов, о проблемах системы законодательства и других способах преодоления нормотворческих ошибок. При такой организации учебного процесса у студентов отсутствует четкое представление об особенностях всех видов нормотворческого процесса. В итоге, когда муниципальный служащий переходит на государственную службу либо меняет вид государственной службы, у него возникают проблемы с подготовкой нормативных правовых актов определенного вида. Такое положение вещей, конечно, говорит о необходимости введения в учебный процесс юридических вузов и факультетов, а также факультетов, готовящих государственных и муниципальных служащих дисциплины, рассматривающей все виды нормотворческого процесса, а также общие приемы, правила и средства юридической техники в области нормотворчества.
Известный специалист в области нормотворчества А.А. Ушаков в свое время использовал термин «законография», при этом он отмечал, что законография «носит нормативный характер, ибо она изучает в первую очередь правила правотворчества»1. Ученый правотворчество предлагал подразделять на две части: общую и особенную. Общая, по его мнению, должна изучать проблемы правотворчества в целом, особенная - применительно к той или иной области законодательства (конституционного, уголовного и др.).
Что касается «общей части», то здесь дискуссия излишня, поскольку, конечно, данная часть, вне всяких сомнений, должна быть посвящена общим теоретическим проблемам нормотворчества. «Особенная часть», наоборот, должна освещать не проблемы юридической техники в каких-либо отраслях права, а методики подготовки различных видов нормативных правовых актов, начиная с федеральных конституционных законов и заканчивая локальными актами.
Что же касается выбора видов (форм обучения), то они должны зависеть, конечно, от уровня подготовки обучаемых. Так, например, если преподавать нормографию студентам второго либо третьего курса, либо обучающимся по магистерским программам, не имеющим высшего юридического образования, то здесь, несомненно, приоритеты должны быть отданы лекционной форме обучения. При этом темы и вопросы лекционных занятий не должны дублировать курс общей теории права и государства. Тем не менее, вводную лекцию по курсу следует посвятить общим теоретическим и практическим проблемам нормотворчества, где более подробно можно остановиться на вопросах реализации принципов нормотворчества.
Сочетание практических занятий с лекционными должно быть в соотношении «один к четырем». Целесообразно проводить семинарские и практические занятия по теме «Приемы и способы изложения нормативного материала», в ходе которого студенты могут выступать с докладами, сообщениями. Также по данной теме целесообразно проводить тренинги, когда студентам даются определенные извлечения из нормативных актов и они должны определить, каким способом изложен в них нормативный материал (прямым, ссылочным, бланкетным, воспроизведением положений федерального закона).
В ходе преподавания нормографии возможно использовать семинар и как самостоятельную форму учебного занятия, не связанного с конкретной лекцией. Это касается проведения круглых столов на такие актуальные темы, как «Оптимизация законодательного процесса в Российской Федерации», «Проблемы повышения эффективности закона», «Проблемы осуществления коррупцио-генной экспертизы». Как правило, тема проведения такого круглого стола объявляется заранее, готовятся докладчики и содокладчики, заранее на сайте кафедры, как это делается в ГУ - ВШЭ, либо на занятии обозначаются проблемы для обсуждения. Для того, чтобы обсуждение проблем на круглом столе было более интересным, целесообразно приглашать практических работников, сотрудников аналитических и правовых управлений парламента, департаментов федеральных органов исполнительной власти и других участников. Однако это не означает, что проведение таких семинаров должно быть«пущено на самотек». Преподаватель должен умело руководить процессом обучения (делать вступительное слово, если нужно - поправлять студентов, обобщать их выступления и т. п.).
1 Ушаков А.А. О науке законографии, ее содержании и задачах // Правоведение. - 1975. - № 4. - С. 20-25.
Важное значение следует уделять проведению тренингов. Они могут быть следующих видов:
1. Определение в предложенном преподавателем извлечении из нормативного правового акта средств нормотворческой техники, при помощи которых был подготовлен данный акт.
2. Проведение тренингов по выявлению различных видов дефектов нормативных актов (неясностей, неточностей, коллизий, пробелов и т. п.).
3. Проведение экспертиз нормативных правовых актов и подготовка в соответствии с нормативными требованиями заключений на предложенные проекты нормативных правовых актов. При этом можно проводить тренинги по проведению как общеправовой экспертизы, так и отдельных ее видов (криминологической, антикоррупциогенной и т. п.).
4. Подготовка отдельной части (главы, статьи) проекта нормативного правового акта по предложенной преподавателем тематике.
5. Подготовка сопроводительных документов, необходимых для внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
6. Заполнение и ведение в целях мониторинга нормативных правовых актов досье нормативного правового акта, которое будет состоять из истории разработки и принятия нормативного правового акта, материалов о том, когда и как в него были внесены изменения и дополнения, информации о том, как он регулирует общественные отношения, какие есть в нем недостатки, противоречия и другие дефекты и т. п.
Если вести речь о переподготовке государственных служащих, работников парламента, либо органов исполнительной власти, то здесь наряду с лекционным материалам, посвященным нормотворческой технике, для того, чтобы активизировать обучение и слушатели курсов могли поделиться между собой нормотворческим опытом, следует проводить «круглые столы» с обсуждением актуальных теоретических и эмпирических проблем нормотворчества. Так, например, Школа права факультета права ГУ - ВШЭ на курсах повышения квалификации сотрудников Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проводила круглые столы по таким темам, как:
- «Оптимизация законодательного процесса в Российской Федерации»;
- «Проблемы проведения правового мониторинга»;
- «Актуальные проблемы нормотворческой техники»;
- «Проблемы проведения антикоррупциогенной экспертизы».
При проведении таких форм обучения, участники круглых столов ощущают себя не школьниками, а полноценными партнерами в учебном процессе, имеющими возможность высказать свое мнение по рассматриваемой проблематике и получить квалифицированные советы и методики как от преподавателей, так и от коллег.
Помимо этого, выбор дидактических приемов (методов обучения) должен быть тесно связан со специализацией студентов, обучающихся на специалитете, либо в магистратуре. Если студенты обучаются по магистерской программе и имеют высокий уровень подготовки, то возможно, разделив группу на две, или три подгруппы, дать каждой такой рабочей подгруппе задание разработать альтернативные проекты определенных нормативных правовых актов, с целью нахождения оптимальных путей правового регулирования тех или иных общественных отношений.
По нашему мнению, в связи с переходом российского образования в вузах на двухуровневую систему организация преподавания нормотворчества должна выглядеть следующим образом.
Преподавать нормографию следует на втором уровне обучения, то есть студентам, обучающимся по магистерским программам, которые на хорошем уровне знают как «азбуку» юриспруденции, так и современные проблемы права и государства.
В рамках магистерской программы «Публичное право» на факультете права в ГУ - ВШЭ данный курс уже читается, структура программы данного курса состоит из двух частей - общей и особенной. В общей части рассматриваются такие теоретические вопросы, которые помогут раскрыть сущность нормотворчества: понятие нормотворчества, его виды, способы, особенности деятельности, принципы нормотворчества. Ряд тем посвящен раскрытию сущности нормотворческой техники, среди них: понятие нормотворческой техники; проблемы ее структуры; требования законности, предъявляемые к проектам нормативных правовых актов; способы изложения нормативных предписаний.
Причем особое значение мы уделяем теме «Средства нормотворческой техники», в связи с тем, что такие средства довольно различны и знание их особенностей необходимо современным специалистам в области нормотворчества. Как показывает проведенный анализ, такое разнообра-
зие объясняется тем, что в юридической литературе их справедливо подразделяют на общесоциальные и технико-юридические. Так, к первым относят понятия, языки (отечественный и иностранные), выражающие их части речи, языковые единицы (существительные, глаголы и т. п.), знаки препинания, цифры, графики, диаграммы, гистограммы, ноты, таблицы, перечни, оглавления, социальные нормы (обычаи, традиции, эстетические и религиозные нормы и т. п.). Такие средства формулируются и изучаются в рамках соответствующих наук (лингвистики, статистики, географии и т. п.).
При этом средства нормотворческой техники условно можно подразделить на три группы: основные средства; дополнительные средства нормативного построения (презумпции, фикции, аксиомы, оговорки и пр.) и средства оформления текста нормативного акта (ссылки, примечания, приложения и т. п.). Такое разграничение обуславливает возможность совместного использования различных средств (например, оговорок в примечаниях или дефиниций в приложениях)1.
Проблема возникает, главным образом, в связи с тем, что в юридической литературе к основным средствам юридической техники правоведы относили как правило: нормативное построение, юридические конструкции, отраслевую типизацию, юридическую терминологию и системное построение. Данное суждение в свое время было высказано С.С. Алексеевым и долгое время господствовало в отечественной юриспруденции2. В последнее время особое значение уделяется таким дополнительным технико-юридическим средствам, как фикции3, преюдиции4, примечания5, хотя им и не так много посвящено научных исследований, как презумпциям6, но которые также важны для построения норм права, и особенности их использования следует знать современным юристам.
Помимо этого, в общую часть курса нормографии нами включены вопросы, касающиеся правового мониторинга, поскольку перед разработчиками норм права различных государственных и муниципальных органов власти часто встают следующие вопросы. Действительно ли существует потребность в правовом регулировании? Какие отношения возникнут, изменятся, либо прекратятся в связи с принятием того или иного нормативного документа? Как он будет регулировать общественные отношения? Не вызовет ли его принятие протест в обществе?
Ответить на указанные и иные вопросы без знания теоретических положений и методик проведения мониторинга концепций и проектов нормативных правовых актов не представляется возможным.
Несмотря на то, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации провел ряд интересных научно-практических конференций, посвященных мониторингу права, на которых были приняты важные документы как теоретического, так и эмпирического характера, итогом мониторинга законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого Советом Федерации являются ежегодные, сложные по структуре и богатые по содержанию доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации, теоретическую базу мониторинга права нельзя назвать совершенной. На сегодняшний день защищены только три кандидатских диссертации, посвященные различным проблемам правового мониторинга7, что позволяет говорить о том, что становление теории мониторинга права находится еще на начальном этапе своего развития.
В связи с этим на занятиях со студентами по курсу нормографии следует рассматривать вопросы, касающиеся понятия видов, функций и субъектов мониторинга нормативных актов. Необходимо также рассматривать принципы и методы осуществления мониторинга нормативных актов.
1 См.: Бахвалов С.В. Законодательная технология: Дис... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2006. - С. 74.
2 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - М., 1981. - Т. 2. - С. 274.
3 См.: Лотфуллин Р.К. Юридические фикции в гражданском праве. - М., 2006; Танимов О.В. Юридические фикции и
проблемы их применения в информационном праве: Дис. канд. юрид. наук. - Саранск, 2004; Курсова О.А. Фикции в
российском праве: Дис. канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2001; Никиташина Н.А. Юридические предложения в механизме правового регулирования: Дис. канд. юрид. наук. - Абакан, 2004.
4 См.: Березин А.С. Преюдиция в отечественном уголовном судопроизводстве: Дис. канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2006; Карданец А.В. Преюдиции в российском праве (проблемы теории и практики): Дис. канд. юрид. наук. -Н. Новгород, 2002.
5 См.: Кондаков Д.С. Примечания в российском законодательстве: Дис. канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2002.
6 Библиографию о правовых презумпциях см.: Техника правотворчества. Природа, основные, приемы, значение: рет-росп. библиогр. указатель / Авт. сост. В.М. Баранов. Раздел 31: Презумпции в актах правотворчества. - М., 2010. -С. 421-439.
7 См.: Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2006; Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Дис. канд. юрид. наук. -Владимир, 2008; Негробов В.Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: Дис. канд. юрид. наук. - Владимир, 2008.
Сугубо практическую направленность имеет рассмотрение вопросов определения путей повышения эффективности мониторинга нормативных актов. Для этих целей на занятиях со студентами юридических вузов и факультетов следует применять не только такие формы обучения как лекции, но и проведение семинарских и практических занятий. На таких занятиях перед студентами следует ставить актуальные теоретические и эмпирические проблемы, которые будут решены в результате коллективного творчества в форме совместного обсуждения. В данной ситуации для повышения эффективности мониторинга нормативных актов оптимальной формой проведения занятий являются круглые столы и «мозговые штурмы», когда каждый студент может высказать свое видение проблемы и предложить пути ее решения. В результате могут быть выявлены оптимальные пути совершенствования мониторинга в сфере нормотворчества, а также пути решения других проблем (определения путей оптимизации законодательного процесса в России, решения проблем правового регулирования нормотворческого процесса и т. д.).
На преподавание Особенной части курса на факультете права в ГУ - ВШЭ мы отводим большее количество часов, чем на Общую. Данная часть программы посвящена рассмотрению проблем организации и методике подготовки различных видов нормативных правовых актов, начиная от федеральных конституционных законов и заканчивая локальными правовыми актами. В нее включены следующие темы, посвященные как организации, так и методикам, то есть процедурным аспектам подготовки различных по органам принятия и юридической силе нормативных правовых актов:
- организация подготовки законопроектов, требования, предъявляемые к законопроектам;
- подготовка законопроектов;
- задачи и содержание правовой экспертизы законопроектов;
- рассмотрение законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
- подписание и обнародование законодательных актов Президентом Российской Федерации;
- порядок и особенности вступления в юридическую силу федеральных нормативных правовых актов;
- технологии подготовки нормативных правовых актов Президента Российской Федерации;
- структура и содержание нормотворческого процесса Правительства Российской Федерации;
- структура и содержание ведомственного нормотворческого процесса;
- нормотворчество субъектов Российской Федерации;
- локальное нормотворчество (в данной теме рассматриваются процедуры и проблемы подготовки, принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и корпоративных нормативных документов).
Для самостоятельной подготовки к занятиям и к экзамену студентам рекомендуется как основная литература - это учебно-методическое пособие «Нормография: теория и методология нормотворчества», которое вышло в свет в издательстве «Академический проект»1, так и дополнительная, указанная в программе курса.
Между тем следует отметить, что даже преподавание такого курса не решит проблему качества нормативных правовых актов, поскольку мало иметь знания методик и технологий подготовки принятия нормативных правовых актов, необходимо подходить к созданию нормативных правовых актов творчески, опираясь на общие и особенные принципы нормотворчества, где особое внимание следует уделять принципу научности нормотворчества. Принцип научности нормотворчества имеет огромное значение в период построения новых экономических отношений и проведения правовой реформы. Нормодатель, руководствуясь этим принципом, обязан учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правильном регулировании общественных отношений. Здесь и теория естественного права, идеи которой вошли в Конституцию Российской Федерации, и социологическая юриспруденция (не секрет, что право в нашей стране иногда рождается из общественных отношений), это и нормативизм, давший понятие юридической силы и разделивший нормативные акты на законы и подзаконные акты, это и историческая школа права (нормодатель должен учитывать «дух», настроения народных масс), это и психологическая теория права (свойства человеческой психики оказывают определенное влияние на поведение и деятельность людей, в том числе и на нормодателя), это и теологическая теория права (в нашей стране много верующих, которые исповедуют различные религии), это и мате-
1 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. - М., 2007.
риалистическая теория права. И сейчас многие труды классиков марксизма являются актуальными, их изучение включается в школьные и вузовские программы. Но здесь важно отметить, что нормо-датель в своей деятельности не должен отдавать предпочтение одной какой-либо теории или направлению, напрочь отметая другие. Он должен учитывать разные мнения и взгляды. Необходимо рассматривать проблему в комплексе, со всех сторон, только так можно будет принять правильное решение.
К подготовке нормативных правовых актов следует подходить как к творению особого рода, творению важной социальной направленности. О создании правовых норм, как о творчестве писала еще теоретик права из Румынии А. Нашиц. Она отмечала, что правотворчество необходимо для жизни и деятельности людей, - это почетная, но трудная задача, ибо даже самых лучших побуждений недостаточно для того, чтобы создать творение, которое адекватно и в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложности и со свойственными ей тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать себя и увидеть недеформированное отражение своего реального бытия, своих стремлений и чаяний1.
Конечно, творчески созданным нормативный правовой акт можно назвать только тогда, когда нормы его действуют реально, а не остаются на бумаге, эффективно регулируют прочно сложившиеся либо возникшие общественные отношения. Чтобы создать качественный нормативный правовой акт, нужен талант, поскольку в любой проект нормативного правового акта нужно вкладывать душу, чтобы он был эффективным, реально, а не формально регулировал отношения в обществе.
Однако и этого мало, помимо таланта, знаний, умений и практических навыков нужно иметь желание заниматься разработкой проектов нормативных правовых актов, любить эту работу.
1 См.: Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). - М., 1974. - С. 236.
Арзамасов Ю.Г. Организационные и дидактические проблемы преподавания курса «Нормография..
