CC BY
299
Рецензия на:
Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие / Под ред. Ю. Г. Арзамасова. М.: Академический Проект; Трикста, 2007. 560 с.
Книга «Нормография: теория и методология нормотворчества», написанная
коллективом известных авторов, актуальна, полезна и интересна во многих отношениях. Более того, она свидетельствует о появлении в России новой прикладной отрасли знания -нормографии как науки о нормотворчестве.
Формирование этой науки обусловлено потребностями современной российской практики нормотворчества. Соответственно имеется необходимость в преподавании данного специального комплекса знаний будущим юристам. Ибо хотя современное отечественное законодательство уже не напоминает то, которое существовало в недавнем прошлом, когда о нем вполне уместно было бы сказать (по аналогии с опубликованной в 1886 году оценкой Устава Торгового), что оно «скорее склад обломков законодательной деятельности разных царствований»,1 однако и видеть в современном законодательстве стройную систему, полностью отвечающую потребностям российского общества, также нельзя.
Книга о нормографии появилась как нельзя кстати еще и потому, что все последние 20 лет масштабы и важность нормотворческой деятельности в стране лишь росли. С 1990 г., отмечено в книге, «принято более тысячи законопроектов» на федеральном уровне и «тенденции, связанные с сокращением данного вида юридической деятельности не наблюдаются, а, наоборот, факты свидетельствуют о расширении масштабов нормотворчества» (с. 526 - здесь и далее сноски на рецензируемую книгу). Причем, добавим, нормотворчества это нередко низкого качества, особенно на региональном и муниципальном уровнях. Как в этой связи не процитировать строки, написанные в 1901 году: «Ни в одной стране нет такого обилия законов, как в России. У нас на все есть
1 Цитович П. П. Очерк основных понятий торгового права. М., 2001. С. 60.
законы», или в 1922 году: «У нас направо и налево махают приказами и декретами, и выходит совсем не то, чего хотят».3
Образная характеристика регионального законотворчества дана недавно в заметке «Коммерсанта»: «... Редко кому, кроме обязанных к этому по работе, приходится иметь дело с потоком законопроектов, поступающих в Госдуму. В первую очередь речь идет о проектах, приходящих в Москву из региональных парламентов. Большинство из них, как правило, возвращается обратно по формальным признакам, остальные, как правило, отвергаются в первом чтении, практически не прочитанные, в конце сессии Госдумы все разом».4 Хотя, надо признать, что в целом состояние отечественного законодательства значительно улучшилось по сравнении с тем, что было в начале 2000-х годов, когда Президент РФ отметил: «Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой. Как результат - наряду с "теневой экономикой" у нас уже формируется и своего рода "теневая юстиция". И как показывает практика - граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые "ходы" и "выходы". И подчас убеждаются, что незаконным путем имеют шанс добиться по сути часто справедливого решения. Это подрывает доверие к государству».5
Системное построение работы традиционно для юридической науки. В общей части, состоящей из двух глав, рассматриваются общетеоретические проблемы нормотворчества. В главе 1 исследуется правовая природа нормотворчества, определяются предмет нормографии, понятие и принципы нормотворчества. Исследование обстоятельно, в том числе в историко-компаративистском плане анализируется понятие результатов нормотворчества. Глава 2 посвящена юридической технике, ее положениям, носящим универсальный характер для теории и практики нормотворчества; во второй, особенной, части книги эти положения раскрываются при необходимости и применительно к конкретным нормотворческим технологиям.
2 Ленин В. И. Случайные заметки // Ленин В. И. Полн. собр. соч. М., 1967. Т. 4. С. 414.
3 Он же. Политический отчет Центрального комитета РКП(б) XI съезду РКП(б) 27 марта 1922 г. // Там же. М., 1970. Т. 45. С. 96.
4 Бутрин Д. Правила игры // Коммерсантъ. 02.06.2008. № 93/П.
В особенной части, состоящей из шести глав, анализируются технологии нормотворческой деятельности, осуществляемой разными субъектами и на разных этапах этой деятельности, исследуется содержание конституционно установленных форм законотворчества как способа принятия государственных решений. Соответственно этому излагаются организация и методика подготовки законопроектов (глава 3); описываются и исследуются этапы прохождения законопроекта в федеральном законодательном органе (глава 4), анализируется правовая природа и описываются технологии подготовки нормативных актов Президента РФ (глава 5); анализируется нормотворчество федеральных органов исполнительной власти (глава 6) и субъектов Российской Федерации (глава 7); исследуется порядок разработки и принятия локальных нормативных актов (глава 8). Каждая глава удачно разбита на небольших размеров параграфы, в результате чего, как верно отмечено во введении книги, особенная часть «фактически ... является своеобразным путеводителем по разнообразным методикам подготовки различных видов нормативных актов» (с. 7).
Изложение организации и методики подготовки законопроектов в главе 3 (самой большой по объему главе особенной части) начинается с описания нормативного регулирования законодательного процесса и заканчивается конкретными рекомендациями по технике внесения изменений и дополнений в законы. В этой главе последовательно рассматриваются подготовительный этап работы над законопроектом, планирование и собственно организационная составляющая законопроектных работ, процедуры обеспечения научной обоснованности законопроектов, условия обеспечения действия закона, технологии обсуждения, экспертизы и согласования законопроектов. В эту же главу включен интересно написанный параграф «Структура закона», хотя, возможно, его было бы лучше перенести во вторую главу общей части.
В главе 4 при описании этапов прохождения законопроекта в федеральном законодательном органе выделены и относительно подробно рассмотрены следующие: стадия законодательной инициативы, обсуждение законопроекта на заседаниях Г осударственной Думы, принятие решения по законопроекту и подписание законодательных актов Президентом РФ.
В рамках анализа нормотворчества федеральных органов исполнительной власти (глава 6) основное внимание уделено вопросам нормотворческой компетенции указанных
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 апреля 2001 года «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 04.04.2001. № 66.
органов, структуре и содержанию нормотворческого процесса на правительственном (РФ) и ведомственном уровнях, а также институту государственного контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами.
Нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации (глава 7) рассматривается в основном в плане субъектов этой деятельности и их полномочий, ее правовой регламентации, участия в ней органов исполнительной власти субъектов Федерации. Большое внимание уделено вопросам организации законотворчества на региональном уровне, в связи с чем критически анализируется современное состояние этой работы и предлагаются рекомендации по ее совершенствованию. В главе 8 рассматриваются нормотворческий процесс в муниципальном образовании, включая его специфику применительно к отдельным муниципальным нормативным актам, и порядок разработки и принятия корпоративных нормативных актов.
В результате получилась в целом хорошо структурированная и организованная не только в учебно-методическом, но и в общепознавательном плане своего рода компактная энциклопедия, включая последние результаты научных исследований, основных сведений по проблематике нормотворческой деятельности в России. Таким образом, книга не только интересна и полезна в теоретическом плане, но и отвечает на самые неотложные запросы практики правотворчества.
В книге «предложена разработанная на научной основе система общих требований, предъявляемых как к различным по форме, юридической силе, сфере действия, характеру и предмету правового регулирования нормативным актам, так и к нормотворческому процессу» (с. 6-7). Авторам удалось доказать не только то, о чем заявлено во введении: аргументировать идею «о необходимости обобщения в определенную систему научных знаний о проблемах нормотворческой деятельности, ее способах, принципах, правилах, приемах и средствах юридической техники и технологии подготовки различных видов нормативных актов, которые составят методологию нормотворчества» - нормографии (с. 7). Им удалось больше: обосновать основы указанной системы, наметить и указать пути ее дальнейшего развития и совершенствования.
Действительно, системный подход - одно из главных достоинств книги. Последовательно проведенный и отчетливо выраженный он обеспечивает концептуально целостное и системное восприятие не только новой научной, но и новой учебной дисциплины, каковой должна стать нормография. И, думается, при практическом использовании книги в процессе нормотворческой деятельности, он же будет
способствовать снижению доли тех «правотворческих ошибок»,б которые можно обозначить как системные и которые связаны с недостаточным учетом при нормотворчестве всей совокупности взаимосвязей и взаимообусловленности различных этапов, форм и элементов нормотворческого процесса, зависимости их от политических, экономических, социальных, культурных и иных реалий, пренебрежение учетом или недостаточный учет которых зачастую оказывается губительным для нормотворчества, приводит либо к неработающим нормам, либо, еще хуже, к нормам, препятствующим эффективному развитию общества.
Сравнивать рецензируемую книгу не с чем: на русском языке это первая работа, которая, собственно, формирует основы системы принципов и понятийного аппарата, конкретизирует методологический фундамент нормографии. В этой части она не имеет аналога, сколько-нибудь близкого ей в содержательно-предметном плане. Перед нами -первое в нашей стране учебно-методическое пособие по нормографии, позволяющее читателю на системном уровне ознакомиться с современным состоянием нормотворческой деятельности в России, процедурами, правилами и требованиями этой деятельности. Авторам удалось соблюсти такой баланс в освещении остро-дискуссионных вопросов современного нормотворчества, который обеспечивает не только сиюминутную значимость книги, но и сохраняет ее полезность на перспективу.
В рецензируемой работе есть, конечно, и недостатки. Это естественно, когда речь идет о новаторском подходе, о новой науке и учебной дисциплине, которые появились в юриспруденции и, думается, постепенно заполнят тот «когнитивный вакуум», который сегодня существует в сфере нормотворчества. Заметим, в частности, что хотя рецензируемая книга - первая, целиком посвященная нормотворческой деятельности в ее системном охвате, на необходимость разработки этой темы обращалось внимание еще в советское время: «Проблема правотворческих актов (их природа, юридическое значение,
разновидности) требует самостоятельной и обособленной разработки».8 В настоящее же время уже имеются и диссертационные исследования в этой и смежных областях.9
6 Термин Постановления Конституционного Суда РФ от Q1.12.1997 № 18-П.
7 Термин Г. Дилигенского (Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et contra. 1997. Т. 2. № 4 // http://www.carnegie.ru/ru/pubs/procontra/55б35.htm.)
8 Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2QQ8. С. 234 (эта книга, как указывает ее автор на с. 3, представляет результат его многолетней работы над проблемами общей теории права до 1981 г.; о понимании в вышеприведенной цитате правотворческих актов в «нормографическом» духе см. в этой книге на с. 23Q - 231).
9 Бахвалов С. В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии): Автореферат . ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2QQ6; Колесник И. В. Проблемы
Если же рецензируемая книга будет переиздаваться в новом хорошо было бы дополнить ее главой о зарубежной практике нормотворчества (соответствующая, правда,
10 тт
очень малая, литература имеется уже и на русском языке. При переиздании, далее, в главу
7 целесообразно добавить обзор практики разрешения Конституционным Судом РФ публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам нормотворческой компетенции. Глава 8 выиграла бы, если бы в нее был введен параграф о нормотворческих полномочиях и специфике нормотворческой деятельности саморегулируемых организаций, устанавливающих правила профессиональной деятельности.11
Думается уместно было бы в работе поднять тему ответственности за законотворчество, о которой Н. П. Колдаева пишет: «. проблема новая в юридической науке. По существу наука только осторожно приближается к ней. Не определены еще ее границы и даже очертания самого предмета представляются весьма расплывчатыми. Однако практическая потребность в ней, учитывая роль законодательства в жизни общества, особенно общества, которое находится на переломном этапе, - чрезвычайно велика».12
Наконец, поскольку рецензируемый труд является учебно-методическим пособием, его следует снабдить поглавно списками рекомендуемой литературы (такой литературы много, более того, имеется библиографический указатель, составленный В. М. Барановым и Н. А. Климентьевой13), учебными кейсами и вопросами по теме главы. Неплохо было бы снабдить пособие и предметным указателем. Все это способствовало бы не только системному восприятию, но и системному усвоению нормографии как учебной дисциплины, как полезного дополнения к соответствующему лекционному курсу, удобного подспорья к семинарским занятиям. Наличие предметного указателя было бы полезно также и тем, кто будет использовать книгу как справочник при подготовке проектов нормативных правовых актов.
формирования и реализации концепции правоприменительной технологии в современной России: Автореферат . ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007.
10 Справочник по нормотворческой технике / Пер. с нем. М., 2002.
О последнем см. например, Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П. Колдаева Н. П. Об ответственности в законотворчестве (социологический аспект) // Концепция
стабильности закона / Отв. ред. В.П. Казимирчук. М., 2000. С. 175.
13 Юридическая техника: Природа, основные приемы, значение: Ретроспективный
библиографический указатель /Сост. В. М. Баранов, Н. А. Климентьева. 2-е изд. Нижний Новгород, 2005. 289 с. // Ьйр://у88.п1г.ги/дие1!е8/8еагсЬ.рЬр?р=139&д=%Е1%Е8%Е1%ЕБ%Е8%ЕЕ%Е3%Р0.
Желательно было больше внимания уделить освещению правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам нормотворчества в целом и нормотворческих процедур в частности, ибо Конституционный Суд РФ в процессе конституционного судопроизводства, решает не только правоприменительные, но и определенные правотворческие задачи.
Отмеченные недостатки не умаляют достоинств рецензируемого труда. Несомненно, что усилия теоретиков права должны быть направлены на сосредоточение разрозненных методик подготовки нормативных актов и теоретических вопросов, касающихся проблем создания нормативных актов, в систему научно обоснованных знаний о нормотворчестве, которые и составят предмет самостоятельной науки - нормографии» (с. 20). Нормография, как отмечают авторы, призвана занять особое место в системе юридических наук. Наподобие правовой герменевтики, правовой компаративистики и других прикладных наук она будет носить прикладной характер.
Е. Ф. Мосин*
* Кандидат технических наук, доцент кафедры правого регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, адвокат Санкт-Петербургской городской коллегии адвокатов.
