CC BY
251
Т.А. Желдыбина
ПЛАНИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СТРАНАХ СНГ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
В статье анализируется планирование правотворческой деятельности как важной составляющей эффективной организации современного законотворческого процесса. Исследуется законодательное регулирование планирования правотворчества посредством сравнительного анализа в странах Содружества Независимых Государств; делается вывод о необходимости восприятия положительного опыта для успешного осуществления законодательной деятельности.
Ключевые слова: правотворчество, законопроектная работа, национальное законодательство, наднациональное законодательство.
T.A. Zheldybina
PLANNING LEGISLATIVE ACTIVITIES IN CIS COUNTRIES: A COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS
The article provides an analysis of planning law-making as an important component of an effective organization of the modern legislative process. The author examines the legal regulation of law-making by planning a comparative analysis in the countries of the Commonwealth of Independent States, and concludes that the perception of positive experience necessary for the successful implementation of legislative activity.
Кeywords: lawmaking, legislative work, national legislation, supranational legislation.
Изменения в системе законодательства России во многом связаны с распадом СССР,
* образованием новых суверенных республик в составе Федерации и новых государств -
3 бывших союзных республик, проблемой построения единого правового пространства
§ и обновления законодательства. Следует признать, что формирование системы зако-
^ нодательства в современных условиях невозможно без признания усиления влияния
| норм наднационального права на развитие законодательства России, поскольку его
| сближение с законодательством зарубежных государств стало очевидным.
| В этой связи хотелось бы остановиться на одном из факторов, влияющих на каче-
° ство законодательства - эффективности организации законотворческой деятельности.
| Сегодня становится ясно, насколько важным является научное планирование зако-
I нопроектных работ, представляющее собой деятельность по разработке и реализации
>1 планов как на короткий, так и на более длительный срок. Можно прийти к выводу о
| необходимости сравнительного анализа норм международного законодательства, пре-
| жде всего стран ближнего зарубежья (возникших после распада СССР - сегодня стран
5 СНГ), и национального, регулирующего вопросы правотворческого планирования.
£ Вопросы планирования правотворчества в целом и законотворчества в част-
о
I ности или, как их называли, вопросы правоподготовительной работы нередко
о
| становились предметом обсуждения в советской юридической науке (на уровне " Союза и Союзных республик). Так, в мае 1978 г. в ИГПАН СССР состоялось рас-й ширенное заседание Ученого совета, посвященное обсуждению долгосрочного ш планирования и прогнозирования законодательства, где подчеркивалось, что текущее и долгосрочное планирование законодательства является одним из способов его дальнейшего совершенствования и демократизации. Также в мае 1978 г. в Варшаве состоялась Международная конференция по проблемам планирования © Желдыбина Татьяна Анатольевна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права, докторант кафедры теории 16 государства и права (Саратовская государственная юридическая академия)
правотворчества в социалистических государствах, в которой приняли участие научные и практические работники европейских социалистических стран1. Необходимо отметить, что учеными-юристами при изучении вопросов советского планирования правотворческой деятельности нередко указывалось на положительный опыт дружественных социалистических государств в этой сфере. Например, в Польской Народной Республике постоянные комиссии Сейма принимали планы кодификационных работ на 2 и на 4 года2. В Болгарии и Румынии необходимость организации законодательной деятельности на плановых началах была закреплена нормативно. В Народной Республике Болгарии этому вопросу была посвящена гл. II Закона о нормативных актах, в Румынии - ряд статей Общей методологии законодательной техники по подготовке и систематизации проектов нормативных актов, утвержденной декретом Государственного совета Социалистической Республики Румынии № 16/1976. В других социалистических странах, например Венгрии и Германии, также предусматривалось планирование законопроектов3.
В Советском Союзе проекты планов работ по совершенствованию законодательства готовились Министерством юстиции СССР (и министерствами юстиции союзных республик) с учетом предложений министерств и ведомств, где максимальный срок планов был обозначен в 5-6 лет, в то время как в дружественных социалистических странах такой срок определялся, как правило, в 7 лет4.
Как известно, долгое время в нашей стране планирование доминировало в различных сферах деятельности государства. Потом этот подход сменился другой крайностью — нигилистическим отношением к всякого рода планам, а тем более к надлежащему их выполнению. Согласимся с мнением о том, что законотворческая сфера не может быть стихийной, т.к. по своей природе она связана с упорядочением общественных отношений путем разработки и принятия нормативных правовых актов, создающих нормативно-правовую основу жизни общества. Отсутствие четкой долговременной программы развития общества лишает законодательство его основы5.
Планированию правотворчества и законотворчества уделяла внимание С.В. Поленина, справедливо отмечая, что степень научной обоснованности плана законопроектных работ тем выше, чем в большей степени при его подготовке использованы имеющиеся в этой области научные рекомендации и предложения6. По ее мнению, планирование правотворчества является одной из характерных черт развития советского законодательства7.
В юридической литературе неоднократно отмечалась тесная связь научного прогнозирования развития законодательства - процесса получения информации об основных тенденциях, направлениях развития законодательства, будущем его состоянии с планированием законодательной деятельности8. Планирование правотворчества, опирающееся на прогнозирование развития правового регулирования, служило отражением и закреплением правовой политики как важнейшего элемента правотворческого процесса, связывающего определенные цели с необходимостью правового регулирования. Необходимость планирования правотворчества, и прежде всего законодательной деятельности, связана с тем, что законодательство выступает в качестве одного из важнейших средств управления всеми общественными про-цессами9.
Следует заметить, что если планирование предусматривало определенный период, то прогнозирование развития законодательства означало длительную историческую перспективу.
С.В. Поленина, отмечая значимость научной основы планирования, указывала на ряд специальных научных проблем при планировании правотворчества, суть которого заключается в следующем:
1) охватывает, прежде всего, выявление круга общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании вообще и в особенности законодательной регламентации;
2) определение применительно к каждому кругу общественных отношений основных задач, особенностей, тенденций социально-экономического и научно-технического развития, определяющих потребности в правовом регулировании;
3) использование арсенала методов научных исследований — прогнозирования, моделирования, проведения социальных экспериментов, системного подхода, социологических исследований, осуществляемых на разных структурных уровнях системы законодательства;
4) создание и совершенствование законодательства в качестве стройной и внутренне согласованной системы актов во главе с Конституцией10.
По мысли Д.А. Ковачева, предмет планирования в области правотворчества зависит от двух взаимосвязанных обстоятельств: от обязательной силы плана как правового акта и от того, кто утверждал его. Если план утверждался государственным органом (субъектом права на правотворческую инициативу и если он предусматривал только такие проекты нормативных актов, которые этот орган уполномочен был вносить в соответствующий правотворческий орган), то предметом планирования являлась подготовка проектов нормативных актов. Если же план утверждался государственным органом, который не выступал в ^ качестве субъекта правотворческой инициативы, или этот орган, будучи таким й субъектом, утверждал план, касающийся других субъектов правотворческой § инициативы, то предметом планирования являлась правотворческая инициа-
т тива. Утвержденный план был не планом подготовки законопроектов, а планом,
01
? предусматривающим законопроекты, подлежащие внесению на рассмотрение
1 высшего представительного органа в обязательном порядке11.
ф
| Сегодня ряд авторов также обращаются к проблеме планирования правотвор-
ческой и законотворческой деятельности в связи с необходимостью обеспечения
й единства системы законодательства РФ, признавая значимость данной проблема-
| тики. Так, В.К. Гулиев указывает на необходимость планирования законотвор-
® чества, что будет способствовать, по его мнению, повышению качества законов
§ в современных условиях. Эффективное планирование законодательных работ
£ позволяет увидеть основные тенденции развития общественных отношений12.
а
| А.П. Мазуренко, обращая внимание на отсутствие научно обоснованной кон-
2 цепции развития законодательства, отмечает особую роль планирования зако-§ нопроектных работ, являющегося одним из основных методов правотворческой
ш
£ политики. Текущее и перспективное планирование законоподготовительной <3 деятельности необходимо в целях создания единой и непротиворечивой системы I законодательства, что обусловливает необходимость разработки общегосудар-т ственной программы законопроектных работ. Такая программа должна, с одной стороны, исходить из анализа действующего законодательства, адекватно отражая экономическое, социальное и политическое состояние общества, а с другой - основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни. Помимо перспективных программ, имеющих комплексный характер, могут разрабатываться специализированные программы, направленные на упо-
18
рядочение одной из крупных и важных сфер общественных отношений (финансов,
сельского хозяйства, экологии и т.д.). При необходимости могут готовиться программы, предусматривающие одновременную подготовку как законодательных, так и президентских и правительственных нормативных правовых актов13.
Однако в современных условиях главным остается вопрос о закреплении принципов правотворческого планирования федеральным законодателем.
До настоящего времени остается проблемным вопрос о принятии федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» или, как его еще называют, «закона о законах», дискуссия о котором ведется на протяжении многих лет. Аналогичная ситуация с данным законом складывается в Украине, где Верховной Радой данный нормативный акт был принят еще в 2008 г., но Президентом Украины было наложено вето по причине противоречий и несоответствия его Конституции страны.
Концепция данного закона в Российской Федерации предполагает включение специальной главы «Планирование, прогнозирование правотворческой деятельности и оценка регулирующего воздействия». Согласно данной Концепции «планирование в правотворческой деятельности применяется в целях создания единой и непротиворечивой системы нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, обеспечения гласности в правотворческой деятельности, совершенствования процесса подготовки нормативных правовых актов, координации деятельности правотворческих актов применяется текущее и перспективное планирование»14. Проект данного закона предусматривает применение текущего и перспективного планирования.
Как верно отметила А.И. Абрамова, принципиальная особенность планирования законодательной деятельности состоит в том, что в качестве планируемого е
т
объекта выступают акты, которые занимают ведущее место в правовой системе и и
имеют по своей юридической природе основополагающее значение, направлены а
на урегулирование отношений, нуждаются в стабильной правовой регламента- о
ции (рассчитанной на долгий срок). Автор также указывает на преимущество к
перспективного планирования, состоящего в большей степени обоснованности о
разрабатываемого законодательного решения и большей вероятности его реа- а
лизации на практике. Особое значение придается обоснованию законопроекта, в
призванного отразить новизну законодательного регулирования, действитель- н
о
ную потребность в принятии конкретного законодательного акта. Важно, что- ю
бы в обосновании было указано, относится закон к исключительному ведению д
Российской Федерации или предметом его регулирования являются вопросы с
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов15. I
Обратимся к законотворческому планированию в странах СНГ, в первую |
очередь тем, где оно законодательно закреплено. и
Во многом положительной является современная законотворческая деятельность •
Республики Казахстан, где 24 марта 1998 г. за № 213-1 принят Закон Республики (
Казахстан «О нормативных правовых актах», гл. 2 которого посвящена планиро- )
ванию подготовки проектов нормативных правовых актов. Статья 7 указанного 20
Закона гласит: «Планы подготовки проектов нормативных правовых актов подраз- 4 деляются на текущие, составляемые на один год, и перспективные, составляемые на более длительные сроки. В перспективных планах предусматривается разработка наиболее важных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов, подготовка которых планируется на срок более одного года»16.
Министр юстиции Р.Т. Тусупбеков в интервью газете «Казахстанская правда»
30 сентября 2011 г. отметил, что при формировании плана законопроектных работ 19
на предстоящий год законопроекты из перспективного плана будут переноситься только при наличии положительного заключения Республиканской бюджетной комиссии, что обеспечит финансовую проработанность законопроектов. Предлагается установить, что мероприятия по разработке и согласованию законопроектов, предусмотренные перспективным планом, должны осуществляться не позднее, чем за год до их внесения в Правительство. Это позволит разрабатывать текущие планы с включением в них уже разработанных и согласованных законопроектов17.
Таким образом, Правительство Республики Казахстан несет ответственность за план законопроектных работ - основной документ, согласно которому ведется законотворческое планирование в стране. Возможность разработки внеплановых законопроектов исключается.
Глава 10 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. №361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (с изм. и доп. по состоянию на сентябрь 2013 г.) «Планирование нормотворческой деятельности» также содержит требования к подготовке проектов нормативных актов. В ст. 40 имеется норма о плановой основе подготовки проектов нормативных актов, где планирование подготовки проектов нормативных правовых актов включает утверждение нормотворческими органами (должностными лицами) государственных программ, содержащих положения о подготовке проектов нормативных актов; ежегодных планов подготовки законопроектов и других планов подготовки проектов нормативных правовых актов18.
Статья 18 Закона Кыргызской Республики от 20 июля 2009 г. № 241«О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» (в ред. от 11 июля 2013 г.) посвящена особенностям планирования законотворческой деятельности. В ней содержится положение о том, что Правительство ежегодно разрабатывает и утверждает план законопроектных работ. При разработке проектов планов законопроектных работ учитываются обращения и заявления Президента, предложения депутатов Жогорку Кенеша19, заинтересованных органов, научных учреждений, представителей гражданского общества в порядке, определяемом Правительством20.
Закон Республики Таджикистан от 26 марта 2009 г. № 506 «О нормативных правовых актах»21 (с изм. и доп. по состоянию на 28 июня 2011 г.) также предусматривает текущее (сроком на шесть месяцев или один год) и долгосрочное планирование (сроком более одного года) разработки проектов нормативных правовых актов.
Итак, в ряде стран СНГ достижения юридической науки способствуют совершенствованию законодательства, приняты законы, включающие нормы о планировании правотворчества. Важно отметить, что при отсутствии законодательного регулирования данной проблемы на уровне Федерации, законодательная база субъектов РФ предполагает разработку проектов законодательных актов на плановой основе, где, как правило, закрепляется текущее и перспективное планирование. Так, Т.Н. Рахманина, М.С. Студеникина отмечают, что в ряде субъектов нормативно закреплен принцип планирования правотворческой деятельности (Республика Бурятия, Воронежская, Тверская области и др)22.
Действительно, в отдельных субъектах Федерации нормативно закреплено краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование. Статья 14 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах» предусматривает следующие планы правоподготовительных работ: краткосрочные (годичные), среднесрочные (двух-трехлетние) и долгосрочные (пяти-семилетние). В соответствии со ст. 23 Закона Республики Адыгея «О нормативных и иных правовых актах» перспективные планы нормотворческой деятель-
ности составляют 5 лет. Согласно п. 8 Регламента Правительства Ставропольского края от 23 августа 2001 г. № 189-п перспективное планирование осуществляется путем принятия программ на определенный период (от одного года до пяти лет)23.
Плановые основы правотворчества предусматривает гл. 2 Положения о порядке подготовки, принятия и действия муниципальных правовых актов Думы Уватского муниципального района и Председателя районной думы (утвержденного Решением Думы Уватского муниципального района от 28 марта 2013 г. № 174)24, гл. 2 Положения «О порядке принятия муниципальных правовых актов Орловским городским Советом народных депутатов» (в ред. решений Орловского городского Совета народных депутатов от 30 мая 2013 г. № 34/0641-ГС)25.
Возможно, совершенствование вопросов планирования правотворческой деятельности на уровне Федерации будет возможно через выявление проблем в этой сфере в региональном законодательстве. Так, в докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2011 г. (утвержденном Постановлением Законодательного собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2012 г. № 983) говорится, что в настоящее время существенным недостатком планирования законодательной деятельности является то, что принципы формирования текущих планов законопроектных работ не определены, критерии для разработки планов законопроектных работ отсутствуют26.
Процессы глобализации, гармонизации, интеграции, унификации права и законодательства приобретают сегодня стремительно развивающийся характер. Поэтому при рассмотрении проблем, возникающих в процессе законотворческой деятельности российскому законодателю целесообразно учесть, а иногда воспринять иностранный опыт в данной сфере. Важно, чтобы проект закона, комплексно регламентирующий законопроектную деятельность в России, максимально полно создал законодательную базу для современного законотворческого процесса.
1 Советское государство и право. 1978. № 12. С. 133-134.
2 См.: Пиголкин А.С., НиколаеваМ.Н. Планирование законопроектной работы - необходимое условие совершенствования законодательства // Советское государство и право. 1972. № 11. С. 44.
3 См.: Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р.О. Халфина. Гл. 6: Планирование правотворчества / С.В. Поленина. М., 1981. С. 217-218.
4 См.: Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Плановые основы совершенствования советского законодательства // Правоведение. 1982. № 3. С. 7.
5 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007. С. 435-436 (авторы гл. 7 - А.В. Троцковская, Л.Ф. Щербинина).
6 См.: Поленина С.В. Социология и планирование законотворчества // CCCH-Франция: социальные аспекты правотворчества (по материалам Второго советско-французского симпозиума. Москва, июнь 1978 г.). М., 1980. С. 51-52.
7 См.: Поленина С.В. К разработке концепции закона о нормативных актах // Советское государство и право. 1985. № 5. С. 43.
8 См.: Гаврилов О.А. Законодательная деятельность и социальное прогнозирование // CCCH-Франция: социальные аспекты правотворчества (по материалам Второго советско-французского симпозиума. Москва, июнь 1978 г.). С. 118.
9 См.: Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р.О. Халфина. Гл. 6: Планирование правотворчества / С.В. Поленина. М., 1981. С. 216-217.
10 См.: Поленина С.В. Социология и планирование законотворчества // СССР-Франция: социальные аспекты правотворчества (по материалам Второго советско-французского симпозиума. Москва, июнь 1978 г.). С. 49-51.
11 См.: Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М., 1977. С. 61-62.
12 См.: Гулиев В.К. Проблемы эффективности реализации законов как источников конституционного права России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 14.
13 См.: МазуренкоА.П. К вопросу о методах правотворческой политики // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 5 (24). С. 22-23.
14 О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 88.
15 См.: Абрамова А.И. Актуальные проблемы планирования законодательной деятельности // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 41-43.
16 Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 213-I «О нормативных правовых актах» (с изм. и доп. по состоянию на 4 июля 2013 г. URL: http:www.zakon.kz (дата обращения: 01.11.2013).
17 См.: Интервью министра юстиции Р. Тусупбекова «Руководители госорганов будут нести ответственность за качество законопроектов» (газета «Казахстанская правда» от 30 сентября 2011 г. .) // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2011. № 4(24). С. 7-9.
18 URL: http:www.levonevski.net (дата обращения: 01.11.2013).
19 Жогорку Кенеш - верховный законодательный орган Киргизской Республики.
20 URL:http://www.mkk.gov.kg (дата обращения: 18.11.2013).
21 URL:http://www.mmk.gov.kg (дата обращения: 19.11.2013).
22 См.: Рахманина Т.Н., СтуденикинаМ.С. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: типология актов и законодательные программы / ТихомировЮ.А. [и др.]. Социально-правовые исследования в регионах. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
23 См.: КанчукоеваА.В. Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 8.
24 Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
25 Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
26 См.: Постановление Законодательного собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2012 г. № 983. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
К.В. Чилькина
СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ В ГЕРМАНИИ В ПЕРИОД НАЦИОНАЛ-СОЦИАЛИЗМА (1933-1945 ГГ.): ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ*
В статье рассматривается законодательство Германии на этапе национал-социалистического режима. Сравнительный анализ правовых норм периода фашизма и норм, регламентирующих отношения в сфере социального страхования в кайзеровской Германии, свидетельствует о принципиальных изменениях социального законодательства в 1933-1945 гг.
Ключевые слова: социальное законодательство, история государства и права Германии, национал-социалистический режим, социальное страхование, централизация управления.
K.V. Chilkina
SOCIAL INSURANCE IN GERMANY DURING THE PERIOD OF NATIONAL SOCIALISM (1933-1945 YEARS): CHANGES IN LEGISLATION
The article deals with German law period of the National Socialist regime. Comparative analysis of legal norms period of fascism and norms regulating relations in the sphere of social security in Wilhelmine Germany, suggests fundamental changes in social legislation in the period 1933-1945 years.
Keywords: social legislation, History of State and Law of Germany, the National Socialist regime, social insurance, centralized management.
Сфера социального страхования в Германии в период национал-социализма подверглась существенным преобразованиям, как и другие отрасли государственного управления. Несмотря на принципиальное изменение основ социального страхования и в целом искажение в этот период понятия «право», современные немецкие исследователи включают период национал-социалистического режима в Германии в историю развития социального государства1.
Социальная политика фашистов в первую очередь была направлена на решение проблем безработицы. Собственно, отчасти их приход к власти обеспечивался
© Чилькина Ксения Владимировна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия)
*Работа выполнена при поддержке РГНФ, проект № 12-03000150.
