CC BY
165
УДК 342.743:340.130
А. А. Краснова
Проблемы терминологии при определении налогового законотворчества субъектов Российской Федерации
В статье исследуются смежные и отождествляемые понятия «правотворчество», «законодательная деятельность», «нормотворчество», «законотворческая деятельность», «законотворчество» и «законотворческий процесс». Выделены основные признаки каждого понятия и приведены их разграничения. Дается определение понятия налогового законотворчества субъектов РФ.
The article is dedicated to the analysis of such contiguous and identifiable terms as "lawmaking", "legislative business", "rule-making", "legislation", "legislative drafting", "laws lawmaking". The author deferentiates spesific features of each term and explains their distinction. In conclusion the author gives the defenition of the term of "fiscal lawmaking of the constituents in the Russian Federation".
Ключевые слова: региональный налог, законотворчество, законодательный процесс, создание законов, установление элементов налога.
Key words: regional tax, lawmaking, legislative process, law making, determining of tax elements.
В процессе повседневной реализации компетенции федеральных органов возникает потребность в конкретизации и детализации норм федеральных законов, а также регулирования отношений, неурегулированных (частично урегулированных) законами [1, с. 135]. Законотворческая деятельность субъектов РФ отражает деятельность регионов в сфере конкретизации и детализации федеральных налоговых путем создания законов субъектов РФ [2, с. 122].
«Законотворчество», исходя из этимологии слова в буквальном смысле, означает творение, делание закона. Таким образом, законотворчество носит отчасти творческий характер и связано с уровнем правовой и иной культуры, правосознания «творцов» закона, его создателей. Ведь без правосознания, как без хорошей «смазки», механизм воздействия юриди-
*© Краснова А. А., 2015
177
ческих норм на регулируемые отношения и поведение людей не смог бы работать [3, с. 212].
Создание законов завершает процесс формирования права и представляет собой форму деятельности государства по выявлению и анализу потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений, подготовке и принятию компетентными субъектами нормативных правовых актов по определенным процедурам.
Именно законотворчество является неотъемлемым звеном механизма правового регулирования. В ходе налогового законотворчества, к примеру, формулируются нормативные предписания, направленные на урегулирование общественных отношений по установлению и взиманию налогов с организаций и физических лиц, на удовлетворение определенных интересов, находящихся в данной правовой сфере. Д.А. Смирнов отмечает, что в настоящий момент можно констатировать факт разностороннего подхода к использованию терминологии в налоговой сфере [4, с. 25].
Принципиальную важность в данной работе имеет разграничение смежных и часто отождествляемых понятий «правотворчество» [5], «законодательная деятельность» [6, с. 26], «нормотворчество» [7, с. 106], «законотворческая деятельность», «законотворчество» и «законотворческий процесс» [8, с. 3].
Законодательная деятельность - это особый вид деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ, направленной на создание и совершенствование единой, внутренне слаженной и непротиворечивой системы норм.
Правотворчество выработано теорией права для отображения государственной деятельности, в процессе которой возводится в закон воля господствующего класса, создаются государственные нормативные акты, санкционируются обычаи, иные формы права, устанавливаются нормы.
В общей теории права вопрос понимания правотворчества, составляющих его процедур или стадий (этапов) в настоящее время остается дискуссионным. При этом в юридической литературе он трактуется в широком и узком аспектах. А.С. Борисов, Д.А. Баринов, В.Е. Кузнеченкова трактуют правотворчество в его наиболее распространенном понимании как форму государственной деятельности, направленную на установление, изменение или отмену правовых норм [7, с. 106; 9, с. 26; 10, с. 138], т. е. правотворческий процесс связан с процессуальной деятельностью различных органов государственной власти или местного самоуправления (узкий аспект). Так, сделав акцент на процессуальной стороне, А.А. Бессонов
178
определяет правотворческий процесс как порядок, технологию создания нормативного правового акта, включающую в себя ряд последовательных стадий, итогом которых выступает нормативный акт [11, с. 20-21].
Региональное законодательство не содержит в себе единого определения правотворчества. По-разному понимается и правотворческая деятельность законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Согласно ст. 1 закона Алтайского края от 9.11.2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» [12] правотворческая деятельность - это организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов.
Ст. 2 закона Кемеровской области от 23.06.2003 г. № 33-ОЗ «О законодательной деятельности в Кемеровской области» указывает, что законотворческая деятельность предусматривает прогнозирование, планирование, разработку, оформление, предварительное рассмотрение, научную экспертизу законопроектов и внесение их в СНД области [13, с. 419].
Согласно ст. 2 закона Новосибирской области от 07.12.2006 № 80-ОСД «О нормативных правовых актах Новосибирской области» [14] нормотворческая деятельность - это деятельность по подготовке и принятию нормативных правовых актов.
В науке и законодательстве, таким образом, существует несколько подходов к определению сущности правотворчества. Наиболее приемлемым, по мнению В.Н. Самсонова и Е.Ф. Лукьянчиковой, является подход, отождествляющий нормотворчество и нормотворческий процесс. Он, на их взгляд, в целом соответствует содержанию и тенденциям развития действующего законодательства о правотворчестве. Нормотворческая деятельность - это часть правотворческого процесса субъектов РФ, сущность которой выражается в объективно-субъективной, юридической, властнонаучной, динамичной, урегулированной нормами права, опосредованной предметом и методом правового регулирования деятельности уполномоченных на то органов и должностных лиц субъектов РФ, обеспечивающей детализацию Конституции РФ и учредительных актов субъектов РФ и законов [15, с. 2].
Стоит согласиться с данной дефиницией и отметить, что она представляется наиболее удачной в понимании правотворчества.
Законотворческая деятельность как в региональном законодательстве, так и в юридической литературе характеризуется строгой последовательностью операций, стадий, этапов по созданию законов и выражается в
179
законотворческом процессе как юридической форме функционирования механизма законотворчества во времени. Законотворческий процесс -наиболее значимая составляющая правотворческого процесса, завершающий этап всего процесса законообразования (создания закона).
В.П. Кондратьев отмечает, что часто происходит отождествление понятий «законотворческий процесс» и «законотворчество» на том основании, что без процесса само по себе законотворчество неосуществимо, и указывает, что различие данных категорий состоит в том, что тот же механизм законотворчества в зависимости от определенных условий может по-разному функционировать во времени; различные же по типу механизмы законотворчества могут характеризоваться также идентичными законотворческими процессами [16, с. 14]. Но в то же время законотворчество это всегда деятельность, направленная на создание или «сотворение» закона, осуществляемая через специальный механизм. И законотворческий процесс - это лишь форма осуществления подобной деятельности, это показатель существования и функционирования специального механизма законотворчества во времени (протекание законотворчества во времени).
Налоговый законотворческий процесс является разновидностью, частью законотворческого процесса и охватывает законотворческую деятельность именно в налоговой сфере. Специфика налоговых отношений предопределяет особенности в порядке создания налоговых нормативных правовых актов, а также круг органов государственной власти.
А.А. Копина определяет налоговый процесс как нормативно установленную форму упорядочения деятельности субъектов права по установлению, введению, исчислению и уплате налогов и сборов, контролю за данной деятельностью [17, с. 32].
Так чем же отличается правотворчество от законотворчества? При рассмотрении налоговых правоотношений, связанных с установлением и введением налогов и сборов в России, речь идет именно о законотворчестве, а не правотворчестве, так как налоги и сборы устанавливаются исключительно представительными (законодательными) органами власти (к примеру, областной Думой, Законодательным собранием) и только в форме законов.
Ранее действовавшая редакция п. 4 ст. 1 Налогового кодекса РФ допускала возможность установления региональных налогов не только законами, но и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов власти, к примеру постановлениями региональных парламентов. В настоящее время представительные (законода-
180
тельные) органы власти субъектов РФ полномочны принимать различные нормативно-правовые акты, в т.ч. и законы. Однако нормативные акты о налогах и сборах на региональном уровне могут иметь форму только законов. Именно поэтому говорить можно только о налоговом законотворчестве (а не о налоговом правотворчестве и нормотворчестве) субъектов РФ.
Именно с публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства, по мнению Конституционного суда РФ, связана в первую очередь именно законодательная форма учреждение налога. Учреждение налога в форме закона является основной правовой гарантией обязательности уплаты налога, принудительности его изъятия. «Законодательная оболочка» позволяет распространить обязанность платить налоги на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования. Раскрывая понятие «законно установленные налоги», Конституционный суд РФ неоднократно указывал, что установить налог можно только законом; региональные налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными1. Аналогичные нормы закреплены конституциями многих современных государств и обоснованы доктринально [18, 19].
Региональные аспекты законотворчества и правотворчества вызывают повышенное внимание правовой науки. По мнению В.В. Игнатенко «правотворчество субъекта РФ - это направленная на достижение целей развития субъекта России организационно оформленная публичная деятельность региональных правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребностей в правовом регулировании отношений и создании новых региональных нормативных правовых актов, изменении и отмене действующих» [20, с. 31]. Таким образом, законотворчество субъекта РФ именно в сфере налогов сборов - это направленная на достижение определенных экономических целей развития региона организационно оформленная публичная деятельность региональных законотворческих органов в рамках предоставленных им полномочий по регулированию нало-
1 Необходимо отметить, что Конституционный суд РФ в Постановлении от 18.02.1997 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности Постановления Правительства РФ от 28.02.1995 г. «О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции» указал, что налог может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы все существенные элементы налогового обязательства, т. е. установить налог можно только путем прямого перечисления именно в законе существенных элементов налогообложения // Вестн. Конституционного суда РФ. 1997. № 1.
181
говых отношений и созданию согласно выявленным потребностям новых региональных налоговых законов, их изменению и отмене.
Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными. Э.Г. Липатов отмечает, что данное положение имеет значение как при оценке конституционности закона субъекта РФ, устанавливающего конкретный налог, так и при оценке конституционности полномочия органа государственной власти региона на установление налога [6, с. 26].
Налогово-правовые нормы фиксируются уполномоченными государством субъектами в определенных источниках, издаваемых по установленным процедурам. Правовой статус субъектов РФ наделяет их законодательные (представительные) органы власти правом в пределах своей компетенции принимать законы, устанавливающие нормы налогового права. Субъекты РФ могут вводить только те налоги и сборы, перечень которых предусмотрен НК РФ как федеральным законом. Данное правило следует из п. 3 ст. 55 Конституции, где сказано, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. А налог - это всегда ограничение права частной собственности граждан и организаций. Развивая положения Конституции России, НК РФ в ст. 12 и Бюджетный кодекс РФ в ст. 64 косвенно запрещают субъектам РФ и муниципальным образованиям вносить элементы новизны в налоговую систему России. Таким образом, региональное законотворчество в плане установления налогов и сборов носит усеченный (ограниченный) характер и распространяется только на сферу введения налогов, отнесенных НК РФ к региональным.
В процессе формирования налоговых платежей субъектов РФ, т. е. построения их конструкции, осуществляется определенная нормотворческая деятельность. Первоначальное регулирование налоговых платежей субъектов РФ осуществляется на уровне федеральных законов. Рамочный характер такого законотворчества предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием будет осуществлено уже на уровне субъекта. Налог может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы все существенные элементы налогового обязательства, т. е. установить налог можно только путем прямого перечисления именно в законе существенных элементов налогообложения. Как было отмечено ранее, на федеральном уровне устанавливаются виды региональных налогов, на
182
региональном уровне с помощью законотворчества устанавливаются существенные элементы данных налогов.
Следовательно, установление субъектам РФ всех существенных элементов налоговых платежей - это и есть урегулированная нормами российского права деятельность представительных (законодательных) органов в области налогового законотворчества.
Значение категории «правотворчество субъектов РФ» состоит именно в том, что с её помощью раскрывается процесс выработки нормативной базы именно регионального правового регулирования, претворения федеральных (исходных) правовых идей, выраженных в виде законов, в прямые и конкретные установки субъекта РФ, его органов законодательной деятельности. Правотворческая деятельность субъекта обеспечивает нормальные условия и действенность правового регулирования в регионе и функционирования всей системы права в целом.
В процессе законотворческого процесса осуществляется выявление потребности в правовом регулировании налоговых отношений, непосредственное создание налоговых правовых норм. Принятие государственноуправленческих решений по вопросам установления, введения, изменения или отмены налогов происходит именно в процессе налогового законотворчества [7, с. 109].
Таким образом, налоговое законотворчество субъекта РФ - это урегулированная нормами права деятельность законодательных (представительных) органов субъекта РФ, направленная на создание и совершенствование налогового законодательства региона, выявление и удовлетворение потребности в нормативном правовом регулировании налоговых отношений в определенном субъекте РФ, разработка и принятие соответствующих законов, деятельность по формированию нормативных предписаний, направленных на урегулирование общественных отношений по установлению и взиманию налогов с организаций и физических лиц, на удовлетворение определенных интересов, находящихся в данной правовой сфере.
Стоит отметить, что при разграничении терминов и установлении понятийного аппарата в сфере регионального налогового законотворчества необходимо использовать и международный опыт, так как международноправовое сотрудничество по вопросам налогообложения, по мнению Д.А. Смирнова, является развитием общего принципа международного сотрудничества [21, с. 34]. Соблюдение принципа международного сотрудничества, по мнению автора не всегда разрешает все практические задачи в налоговой сфере, но тем не менее позволяет урегулировать порядок уплаты
183
налогов. Д.А. Смирнов также отмечает, что к налоговой тактике государства относится и информационный обмен [22, с. 92; 23, с. 61-67]. Следовательно, для дальнейшего развития и совершенствования терминологии налогового законотворчества субъектов Российской Федерации необходимо использовать не только определения и понятия, содержащиеся в региональном и федеральном налоговом законодательстве, но и учитывать положения международно-правовых документов и соглашений.
Список литературы
1. Уманская В.П. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по изданию правовых актов // Правовая культура. - 2013. - № 1.
2. Артамонов А.Н. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации // Правовая культура. -2012. - № 2.
3. Матузов Н.И., Зрячкин А.Н. Рецензия на монографию: Самигуллин В.К. Правосознание: корень добра и справедливости. 2-е изд., перераб. и испр. Уфа: Диалог, 2011. - 180 с. // Правовая культура. - 2012. - № 1.
4. Смирнов Д.А. Принципы российского налогового права: теоретические и практические аспекты формирования и реализации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2011.
5. Степанова М.В. О практике «опережающего» правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. - 2008. - № 6.
6. Липатов Э.Г. Законы субъектов РФ как способы осуществления нормотворческих полномочий субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 5.
7. Кузнеченкова В.Е. Налоговый правотворческий процесс в системе юридических категорий // Журн. рос. права. - 2005. - № 1.
8. Кондратьев В.П. Теоретико-правовые проблемы законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - 2006.
9. Борисов А.С. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.
10. Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2000.
11. Бессонов А.А. Процессуальные нормы российского права: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2001.
12. О правотворческой деятельности: закон Алтайского края от 09.11.2006 г. № 122-ЗС // Сб. законодательства Алтайского края, нояб. 2006. - № 127, ч. 2. -С. 157.
184
13. Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасова. - М.: Акад. Проект; Трикста, 2007.
14. О нормативных правовых актах Новосибирской области: закон Новосибирской обл. от 07.12.2006 № 80-ОСД // Ведомости Законодательного собрания Новосибирской обл. от 9.12.2011. - № 63.
15. Самсонов В.Н., Лукьянчикова Е.Ф. О понятии и признаках нормотворческой деятельности государственной администрации субъектов Российской Федерации // История гос-ва и права. - 2008. - № 8.
16. Кондратьев В.П. Теоретико-правовые проблемы законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.
17. Копина А.А. Содержание налогового процесса // Финанс. право. - 2009.
- № 1.
18. Конституция Испании. Ч. 1. Ст. 133 // Конституции зарубежных государств. - М., 1997.
19. Конституция Бельгии. Ст. 170 // Конституции зарубежных государств. -М., 1997.
20. Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательные акты. Основные понятия и термины. - Иркутск: Экон. акад. - 1996.
21. Смирнов Д.А. Имплементация принципа международно-правового сотрудничества в системе налогообложения Российской Федерации // Финанс. право. - 2011. - № 10.
22. Смирнов Д.А. Политические факторы формирования и детерминации принципов налогового права // Совр. право. - 2011. - № 1.
23. Смирнов Д.А. Экономические факторы формирования и детерминации принципов налогового права России // Вестн. Акад. экон. безопасности МВД России. - 2010. - № 11.
185
