CC BY
141
А. А. Краснова *
Стадии налогового законотворчества субъектов Российской Федерации
В статье речь идет об анализе и поиске решения проблем, возникающих при осуществлении законотворчества субъектов Российской Федерации в налоговой сфере. Рассмотрены вопросы согласования федерального и регионального налогового законодательства, развития и эффективности регионального законотворчества в сфере налогообложения, дается определение и раскрывается содержание стадий законотворческого процесса.
The article is devoted to analysis and problem-solving search by law-making process of the Russian Federation Subjects in taxation. The issues which are considered: the consolidation of federal and regional tax law-making, development and effectiveness of regional tax law-making. The author defines and discovers the content of the lawmaking stages.
Ключевые слова: законотворчество, стадия законотворческого процесса, прогнозирование, планирование, разграничение компетенции.
Key words: law-making, stage of law-making process, foreseeing, planning, subolivision of competencies.
За последние два десятилетия политические и экономические преобразования и реформы в Российском государстве потребовали от регионов интенсивного налогового законотворчества. Одна из актуальных проблем в теории права - стадии законотворческого процесса.
В.П. Кондратьев отмечает очевидность того, насколько важным является значение самого процесса создания закона, процедуры выработки первоначальной его концепции, составления и обсуждения его проекта, учета мнений и интересов различных социальных групп, соотношения с другими, уже действующими нормативными актами, способность будущего закона субъекта РФ адаптироваться в действующей налоговой системе,
* Сотрудник отдела виз, разрешений, приглашений и регистрации иностранных граждан УФМС России по Саратовской области.
85
определение экономических основ его существования и реализации в налоговых отношениях1.
Любая правотворческая деятельность и на федеральном уровне, и на региональном всегда состоит из юридически значимых действий (стадий), которые и образуют процесс правотворчества.
Определение стадии есть у Е.О. Чинарян, а именно: стадия законотворческого процесса - это определенная, внутренне законченная фаза оформления акта как государственно-правового, в результате осуществления которой возникает новое качество создаваемого акта. Как точно подмечено в данной дефиниции, на каждой стадии (или этапе)
законотворческого процесса, в т. ч. и регионального, возникает новое качество закона2. Полагаем, что данное определение понятия «стадия законотворческого процесса» можно считать удачным.
Содержание законотворческого процесса составляют прогнозирование и планирование законотворческой деятельности, подготовка проектов законов, принятие, официальное опубликование, введение в действие или прекращение действия, толкование, учет и систематизация законов.
Итак, установление и введение налогов осуществляется по строго определенной процедуре, включающей в себя несколько стадий. Рассмотрим и проанализируем данные стадии.
Прогнозирование - это получение информации о тенденциях, дальнейших путях и наиболее оптимальных формах развития налогового законодательства субъекта РФ; определение наиболее актуальных проблем, требующих порой незамедлительного правового регулирования в данном регионе страны. М.А. Седых пишет, что правотворческий процесс начинается с выявления потребностей в принятии нормы права3, и это верно. Органы власти субъекта РФ должны понять, где необходимо правовое регулирование, в какой области, сфере, где законодательство региона нуждается в устранении пробела, недочета, они должны выявить потребность в принятии закона.
1 Кондратьев В.П. Теоретико-правовые проблемы законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук, 2006. С. 3.
2 Чинарян Е.О. Основные стадии законотворческого процесса // Совр. право. 2011. № 12. С. 8.
3 Седых М.А. Доктринальное правосознание на стадии правотворчества // Юрид. наука. 2011. № 2. С. 14.
В рамках прогнозирования необходимо установить, какие из выявленных наиболее актуальных проблем и общественных потребностей в сфере налогообложения могут разрешиться без правового регулирования с учетом дальнейшего социально-экономического развития субъекта РФ, а какие требуют правового регулирования в виде новых законов или внесения изменений и дополнений в действующие законы; предложить последовательность решения выявленных проблем через законодательную деятельность субъектов России4. Субъект правотворчества должен понять необходимость урегулирования налоговых отношений и генерировать соответствующие цели правового регулирования на нормативном уровне.
Стоит согласиться и со следующей фазой, предложенной М.Ю. Осиповым, а именно: после осознания проблемы происходит выработка юридических средств и способов регулирования данной проблемы (общественных отношений), определение степени урегулированности отношений и закрепление решения проблемы в законе субъекта5. В данном случае можно говорить о том, что при определении предмета законодательного урегулирования должны быть определены и сферы отношений, которые могут быть урегулированы на более низком уровне (к примеру, при муниципальном правотворчестве) или вообще не нуждаются в правовой регламентации.
Таким образом, прогнозирование предназначено для того, чтобы законодательные (представительные) органы субъекта РФ могли четко определить проблему (к примеру, в сфере налогообложения), спрогнозировать ее дальнейшее развитие и последствия, найти пути и пределы ее решения, обсудить их и предложить внести изменения либо уже в действующие налоговые законодательные акты региона, либо принять новый закон субъекта РФ.
Прогнозирование проводится законодательными органами (или по их поручению научными организациями) либо специально созданными органами. В законодательстве целесообразно установить содержание самого прогнозирования, поскольку в законодательстве многих субъектов РФ не определяются задачи и стадии прогнозирования.
4 Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасова. М.: Академ. проект; Трикста, 2007. С. 421-422.
5 Осипов М.Ю. Виды и основные стадии правотворчества и правового регулирования // Совр. право. 2010. № 4. С. 11.
Следующим этапом налогового законотворчества после прогнозирования должно выступать текущее планирование работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Ю.А. Тихомиров и Л.В. Андриченко отмечают, что системный подход к развитию законодательства субъекта РФ обеспечивается с помощью планирования законотворческой деятельности, которое помогает скоординировать действия всех участников законотворческого процесса. Стоит согласиться с их мнением о том, что планирование способствует упорядоченному развитию законодательства региона, а не просто бессистемному и стихийному принятию законов парламентом, и формированию полноценной правовой базы.
Планирование законотворческой деятельности осуществляется в соответствии с планами социально-экономического развития субъекта. К примеру, в соответствии с проектом Программы социально-экономического развития Саратовской области до 2012 г.6 в сфере развития и совершенствования предпринимательства в области (п. 3.11) предлагается совершенствование законодательства, включая сферу налогообложения; в области бюджетной политики (п. 5.2) предлагается совершенствование законодательства области по региональным налогам, оптимизация налоговых льгот на основе анализа обоснованности и эффективности их применения.
В регионах России органы законодательной власти принимают документы, необходимые для осуществления планирования ими своей деятельности, в т. ч. программы законопроектных работ, рабочие планы и др. Программы (планы) региональной законодательной деятельности в сфере налогообложения целесообразно составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегических целей законотворчества регионов программы (планы) могут составляться не менее чем на один год (ежегодные) либо на три-четыре года (перспективные)7. Данные сроки обусловлены тем, что проекты законов субъектов РФ готовятся в крайне короткие сроки. Следствием такой работы является низкое качество налогового законопроекта, которое может заключаться в неадекватном отражении в нем потребностей региона России, интересов его населения, наличии противоречий
6 Сайт Правительства Саратовской области // http//www.saratov.gov.ra.
7 См.: Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Гос-во и право. 1997. № 1. С. 15 // Ветров Д.М. Региональное законодательство как источник конституционного права Российской Федерации: проблемы и перспективы / Вестн. Челяб. ун-та. Сер. 9. Право. 2002. № 2 (1). С. 56.
88
федеральному законодательству и слабой юридико-технической проработанности.
Ключевым этапом налогового законотворчества является создание рабочей группы для подготовки законопроекта и подготовка самого законопроекта. В целях разработки проектов законотворческими органами создаются комиссии из числа работников этих органов, депутатов, специали-специалистов и ученых. Также к участию в разработке проектов могут привлекаться представители организаций, учреждений, общественных объединений, граждане.
Практика показывает, что проекты налоговых законов в большинстве субъектов РФ часто разрабатываются узкими специалистами, не имеющими юридических знаний и навыков. Налоговый закон субъекта России должен не только соответствовать Конституции РФ, Налоговому кодексу РФ и иному законодательству, но и отвечать основным качественным параметрам, быть понятым обществом, органично вписываться в систему права. И все это, по мнению М.А. Седых, связано с тем, что правотворчество субъектов России связано с уровнем правовой культуры лиц, участвующих в процессе подготовки, обсуждения, издания законов, и состоит в непосредственной связи с правосознанием людей, занимающихся правотворчеством8.
Поэтому представляется важным закрепить нормативное положение о том, что законодательный орган, создавая рабочую группу по подготовке налогового законопроекта, обязан включать в нее юриста с опытом работы в налоговой сфере и научных работников соответствующего профиля. Создаваемые группы - это не постоянно функционирующие структуры, а временные образования для разработки одного проекта.
Временные группы разработчиков во многих субъектах Федерации -основная, преимущественная организационная форма для разработки проектов налоговых законов, особенно в тех регионах, где не созданы институты (центры) регионального законотворчества. Законодательные органы могут на договорной основе поручить разработку налогового законопроекта научным учреждениям, отдельным ученым либо специалистам. К законотворческой работе необходимо привлекать наиболее авторитетные научные центры.
8 Седых М.А. Доктринальное правосознание на стадии правотворчества // Юрид. наука. 2011. № 2. С. 15.
Важным условием подготовки проекта закона субъекта РФ должно быть наличие положений о целях и задачах законопроекта, о финансовоэкономических расчетах (если принимаемый налоговый закон повлечет расходы из бюджета субъекта РФ), о перечнях правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, дополнены, признаны утратившими свою юридическую силу или вновь разработаны.
Н.И. Воробьев отмечает, что еще одной важной проблемой налогового законодательства субъектов РФ является его методологическая дефектность. Авторы законопроектов часто полагают, что результаты их труда будут работать в идеальном обществе, где живут законопослушные налогоплательщики. В итоге рождается не приспособленный для функционирования закон, действующий достаточно непродолжительное время. Ситуация изменится к лучшему только тогда, когда каждая законодательная проблема будет подвергаться глубокой научной проработке, пишет Н.И. Воробьев9. Именно поэтому важной частью данного этапа налогового законотворчества является проведение правовой и научной (специализированной или комплексной) экспертизы и апробации проекта закона. М.Ф. Казанцев также указывает на особое значение в настоящее время научной юридической экспертизы всех без исключения проектов законов10.
Независимая экспертиза законов является важнейшим технологическим этапом регионального налогового законотворчества. Именно она способствует качеству налоговых законов и созданию научно обоснованной системы принимаемых нормативно-правовых актов, их согласованности и помогает выявить возможные негативные экономические и другие последствия при их реализации.
На практике проекты налоговых законов направляются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в научные учреждения. Но целесообразнее иметь при законодательном органе государственной власти каждого субъекта РФ экспертные советы, в которые входили бы ученые различных специальностей.
9 Региональное законодательство от количества - к качеству / Гос-во и право. 1999. № 10 / Воробьев Н.И. Региональное законодательство как фактор правового обеспечения приоритетных национальных проектов // Социальное и пенсионное право. 2007. № 1. С. 27.
10 См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 48 // Ветров Д.М. Региональное законодательство как источник конституционного права Российской Федерации: проблемы и перспективы / Вестн. Челяб. ун-та. Сер. 9. Право. 2002. № 2(1). С. 56.
Немаловажное значение в более качественной подготовке налогового законопроекта имеет и его апробация. Представляется целесообразным включать в составы научных экспертных советов специалистов-практиков, которые бы организовывали апробацию законопроектов в структурных подразделениях исполнительного органа власти или иных организациях. Такой подход повышает комплексность и результативность проверки налогового законопроекта.
Считаем необходимым отметить, что принятие, в частности, налогового закона (и в целом принятие иных законов субъекта РФ) должно происходить при тщательном анализе ситуации, в связи с которой он принимается, должна быть экспериментально разработана модель изменения общественных отношений, которые он призван урегулировать, изучены последствия его принятия и пр.
Апробация будущего закона пока не нашла в регионах России широкого распространения, так как на ее проведение требуется определенный период времени, а как было отмечено ранее, многие законопроекты в субъектах России готовятся быстро, и таким образом, не хватает времени на их апробацию.
Заключение научной экспертизы налогового законопроекта субъекта РФ должно включать в себя оценку его соответствия Конституции РФ, НК РФ, иным федеральным законам, действующим законам субъекта РФ и указывать, какие позитивные и негативные последствия в экономическом, правовом и ином плане может повлечь за собой предлагаемый закон.
Представляется необходимым закрепить в законодательстве обязательное проведение специализированной или комплексной научной экспертизы и апробации налоговых и иных законопроектов как неотъемлемых частей этапа налогового законотворчества в регионах России.
Разработанные проекты законов в налоговой сфере вносятся в соответствующий законотворческий орган для обсуждения. В соответствии с законами субъектов РФ должны предоставляться дополнительные обоснования либо заключения о необходимости данного закона. Обсуждение проектов (их специфический анализ) происходит в соответствии с процедурой, которая предусмотрена в данном законодательном органе субъекта РФ.
Законы о налогах могут быть признаны легитимными только при условии их принятия с соблюдением установленной Конституцией РФ и законодательством юридической процедуры. Применительно к законам о налогах и сборах применяются не только общие процедуры принятия зако-
нов, но и предусмотрены особые требования, обусловленные спецификой объекта законодательного регулирования.
После подписания акты законодательства о налогах и сборах, непосредственно затрагивающие права и обязанности граждан РФ, исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ могут применяться только в случае их официального опубликования и обнародования.
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным и обоснованным определить налоговый законотворческий процесс как формирование воли публичной власти, придание ей общеобязательного характера посредством проведения юридических процедур, направленных на закрепление компромисса частных и публичных интересов в конкретном налоговом законе.
На сегодняшний день вопросы налогового законотворчества субъектов России являются одними из самых актуальных и проблемных. С одной стороны, предоставление Федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество в сфере налогов и сборов и возрастание роли региональных законов является важным и положительным фактом в развитии России в целом. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит определенный ряд вопросов, таких как определение пределов законотворчества субъектов Федерации, согласование федерального и регионального налогового законодательства, развитие и эффективность регионального законотворчества в налоговой сфере.
Многие недостатки законотворческой практики регионального уровня обусловлены не только юридической некомпетентностью правотворческих органов субъектов РФ, но и несовершенством устанавливаемых РФ механизмов правового регулирования в налоговой сфере, отсутствием ряда актов федерального законодательства, которые должны служить правовой основой развития регулирования различных налоговых отношений на уровне субъекта РФ, необоснованным ограничением в ряде случаев возможности самостоятельного регулирования субъектами РФ подобных отношений и пр.
Важной причиной также является несовершенство механизма разграничения законотворческой налоговой компетенции между Федерацией и ее субъектами. Механизм разделения компетенции состоит из разграничения предмета регулирования между РФ и ее субъектами, а также определения их полномочий в закрепленных сферах.
Применительно к сфере ведения субъекта Федерации можно говорить о рамочном определении предмета его регулирования и указании в
общем виде способов осуществления правового воздействия на закрепленный предмет.
Показателем достижения баланса интересов РФ и ее субъектов в налоговой сфере является высокая степень согласованности норм и положений налоговых законов и подзаконных актов в РФ, которая достигается и обеспечивается с помощью четкого функционирования внутрисистемных связей налогового законодательства. Правильная организация модели разграничения полномочий в сфере налогового правотворчества служит не только средством определения правового статуса каждого субъекта в системе налоговых отношений, но и влияет на качество организации и эффективность реализации налоговых норм.
Подводя итог, можно сказать, что налоговые реформы, связанные с совершенствованием налогового законодательства продолжаются непрерывно. Для повышения эффективности налоговых новшеств представляется необходимым использовать международный опыт налогового регулирования, активнее привлекать к законотворческой работе специалистов в области налогово-правовой науки и практики11.
Региональные законодатели могут и должны не только активно осуществлять формирование собственного регионального налогового законодательства, но и восполнять на уровне субъектов РФ те пробелы и недочеты федерального законодательства, которые обычно возникают вследствие жесткой политической конкуренции и столкновения лоббистских интересов различных групп влияния в процессе законодательной деятельности на федеральном уровне12. И дополнять федеральное законодательство необходимо региональным законодателям не только вследствие пробелов и недостатков, но и просто «наполнять» федеральные нормы конкретным юридическим содержанием, прописывать существенные элементы налогообложения.
Субъекты налогового законотворчества должны стремиться к формированию общей воли, определяющей содержание их законопроектов. Региональный нормативный правовой акт в сфере налогов и сборов должен быть и дополнительным звеном в комплексном механизме всей налоговой отрасли, и частью механизма, позволяющего снять абстрактность феде-
11 Демин А.В. Законодательство о налогах и сборах: понятие, состав, проблемы // СПС «Консультант Плюс». Версия 3000.03.45.
12 Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ: учеб. пособие для студ. вузов. М.: Аспект Пресс, 2007. С. 163.
93
ральных налоговых законов, наполняя и развивая их в соответствии с региональными особенностями.
В юридической литературе и законах субъектов РФ нет единой точки зрения на момент начала и окончания законотворчества субъектов РФ, а также на его промежуточные стадии. Для того чтобы выработать единую концепцию стадий налогового законотворчества субъектов России, необходимо четко определить задачи каждой стадии законотворчества субъектов РФ, которые в конечном итоге будут направлены на создание, изменение или отмену действующих региональных законов.
В налоговом и ином законодательстве многих субъектов Федерации отмечается одностороннее, неполное и бессистемное изложение порядка и содержания законотворчества в субъекте РФ, игнорирование научного подхода к созданию налогового закона. Решение данной проблемы будет способствовать значительному уменьшению законотворческих «ошибок», повышению качества региональных законов, что представляется весьма актуальным на современном этапе, когда одной из важнейших государственных задач является обеспечение единства правового пространства на территории России.
Таким образом, правила налогового законотворчества должны быть унифицированы и обеспечены обязательностью их применения.
С этой целью необходимо закрепить следующие этапы законотворчества:
• прогнозирование;
• перспективное планирование налогового законотворчества как составная часть плана и (или) комплексной программы социальноэкономического развития субъекта РФ;
• текущее планирование законотворческой деятельности;
• создание рабочей группы для подготовки законопроекта и непосредственная подготовка законопроекта;
• проведение научной экспертизы;
• апробация проекта закона;
• принятие закона законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, его подписание, опубликование, введение в силу.
Предложенные этапы регионального законотворчества могут быть положены в основу проекта Федерального закона «О нормативных актах в субъектах РФ».
