CC BY
60
В.В. Черников
Черников Валерий Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, начальник Правового департамента МВД России
Преподавание юридической техники в образовательных учреждениях системы МВД России
Сократ. Как ты скажешь, Гиппий, вред ли или польза для государства закон?
Гиппий. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы; иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили.
Платон.
1. В настоящее время формируется новая политика юридического образования. В рамках ее реализации будут приняты государственные стандарты, устанавливающие повышенные требования к профессиональной подготовке выпускников вузов, к структуре образовательных программ и условиям их осуществления.
Проблема повышения качества юридического образования многоаспектна1. Однако очевидно, что дидактический профиль перспективного специалиста (а образовательные учреждения системы МВД России и готовят таковых) предполагает, что современного выпускника юридического вуза отличают высокие нравственные начала, принципиальная гражданская позиция, глубокие правовые знания, прочные умения и навыки осуществления профессиональной деятельности.
Представляется, что разрабатываемые федеральные стандарты по юриспруденции должны предусматривать и определенный уровень требований к знаниям, умениям и навыкам выпускников в области юридической техники, в том числе в тех ее частях, которые связаны с правотворчеством, правотолкованием и правоприменением.
2. В современных условиях интерес научной общественности к проблемам юридической техники значительно возрос, что вызывается рядом объективных и субъективных обстоятельств.
Во-первых, на этом сказывается радикальное обновление всей системы законодательства, необходимость повышения его эффективности, важность обеспечения в этих условиях внутренней согласованности правовой системы.
Во-вторых, имеет место расширение пределов правового воздействия на общественные отношения и возрастающие требования к качеству правового материала, его структурированию.
В-третьих, в условиях интернационализации права происходит сближение правовых систем, утверждение приоритета норм и принципов международного права перед национальным законодательством, что предполагает унификацию многих отраслей и институтов права, правовой терминологии, использования сопряженных механизмов правотворчества и правоприменения.
В-четвертых, сегодня получают массовое распространение информационные правовые системы различного назначения, что в свою очередь требует строгой классификации и унификации законодательства, более четкой его рубрикации.
В-пятых, современные российские реалии требуют высокой правовой грамотности. Основой же таких знаний является высокий юридический уровень правовых документов. Усваиваются и лучше познаются те нормативные акты, которые объективны, узнаваемы и воспринимаемы обыкновенным гражданином.
1 См.: Рекомендации повышения качества юридического образования в России: пора от слов переходить к делу (Материалы работы Всероссийской конференции Ассоциации юристов России, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации на тему «О первоочередных мерах повышения качества высшего юридического образования») // Юридический мир. - 2009. - № 5; Давыдов Н.А. Современная подготовка юристов в вузах: теория и практика ее научного проектирования // Юридическое образование и наука. - 2008. -№ 4.
В-шестых, в процессы нормотворчества вовлечено большое число государственных органов и должностных лиц, общественных объединений, юристов, специалистов разных отраслей знаний. Активно участвуют в федеральном и региональном нормотворчестве и органы внутренних дел.
Вот некоторые цифры. За последние 3 года (2006-2008 гг.) с участием МВД России из числа принятых подготовлено около 300: федеральных законов (90), нормативных указов Президента Российской Федерации (48) и нормативных актов Правительства Российской Федерации (137). Издано более 1350 нормативных приказов МВД России, из которых 241 прошел государственную регистрацию в Минюсте России.
По инициативе территориальных органов либо с их участием за это время разработано более 600 законов субъектов Российской Федерации, около 3 тыс. нормативных актов органов исполнительной власти регионального уровня.
Конечно, столь масштабные правоподготовительные работы требуют соответствующей профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел. А поскольку они комплектуются большей своей частью выпускниками юридических вузов, становится понятной важность владения ими знаниями и умениями юридической техники.
И не потому ли, что крайне скудна юридико-техническая подготовка наших юристов, законодательство готовится порой плохо? Закон не может быть даже приближен к идеальному, пока нормотворец не поймет самой природы создания права, не осознает важность перспективы функционирования писанной им нормы в конъюнктуре действующего национального и международного законодательства. Иногда оторопь берет при чтении того или иного акта, по крайней мере, отдельных его положений. Скорбно отмечать, но порой нормы права издаются для удобства, под решение той или иной задачи, часто не лишенной корыстной, коммерческой подоплеки.
Хотя, если быть объективным, то следует признать, что за прошедший период времени, несмотря на отсутствие общей концепции формирования нового правового социума, достигнуты серьезные юридические подвижки, реанимировавшие роль и значение права в нашем обществе.
Решение всех названных вопросов без юридической техники практически невозможно.
3. Что же такое юридическая техника в современном ее значении? В науке по данному вопросу существуют различные взгляды - от расширительного понимания (когда понятие «юридическая техника» распространяется на весь механизм правового регулирования - правотворчество, интерпретационную деятельность и правоприменение) до узкой трактовки, при которой предмет юридической техники ограничен законотворчеством, законотворческой деятельностью.
Под юридической техникой, в частности, понимается:
- совокупность приемов, правил, средств разработки и оформления юридических актов, обеспечивающих их совершенство1;
- совокупная связь определенных приемов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых предписаний государства, так и при их претворении в жизнь2;
- совокупность правил разработки, оформления, публикации и систематизации нормативных правовых актов3;
- совокупность общесоциальных, социально-юридических и технических средств, с помощью которых достигаются необходимые цели юридической практики4;
- система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности5.
Анализ современных научных подходов к рассматриваемой проблеме свидетельствует, что в настоящее время наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая техника рассматривается как совокупность правил, способов и средств разработки, оформления, систематизации, толкования и применения нормативных правовых актов и других юридических документов.
Вместе с тем, есть авторы, рассматривающие юридическую технику как технику, с помощью которой создаются только тексты нормативных правовых актов. Иные же выходят за рамки таких
1 См.: Протасов В.Н. Теория государства и права. - М., 1999. - С. 47.
2 См.: Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. - М., 2006. - С. 366.
3 См.: Лазарев В.В. Теория государства и права / В.В. Лазарев, С.В. Липень. - М., 1998. - С. 253.
4 См.: Карташов В.Н. Юридическая техника, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2000. - С. 18.
5 См.: Малько А.В. Теория государства и права / А.В. Малько, В.В. Нырков, К.В. Шундиков. - М., 2009. - С. 118.
представлений и рассматривают юридическую технику как технику, применяемую в юридической деятельности вообще.
Ведутся споры и по поводу формулы элементов юридической техники, составляющих ее содержание. Существуют определения данного понятия в широком и узком смыслах. В широком смысле юридическая техника - это наука законотворчества, законодательная политика и законодательная техника. В узком смысле - это технические средства и приемы построения правовых норм.
Нет единства мнения о том, имеет ли юридическая техника только прикладной характер или же она является более сложным явлением, объединяющим инструментальный и фундаментальный подходы.
Разнятся видения и предмета юридической техники. В качестве видов юридической техники ученым составом выделяются следующие:
- законодательная (правотворческая) техника, техника систематизации нормативных актов, техника учета нормативных актов, техника индивидуальных актов1;
- законодательная техника и техника индивидуальных актов (в зависимости от типов правовых актов, которые она обслуживает), юридическая техника изложения воли законодателя и юридическая техника документального выражения содержания нормативного акта (в зависимости от характера технических приемов и средств, при помощи которых правовые акты «сооружаются»)2;
- правотворческая, интерпретационная, правореализационная (правоприменительная)3;
- правотворческая, следственная, судебная4.
Имеются свои взгляды и на использование термина. Так, В.М. Баранов полагает, что термин «юридическая техника» неточен, противоречив и применяется лишь в силу правовой традиции. По мнению автора, он условен, прежде всего, потому, что не согласуется с обоснованным различием между наукой и техникой. Получение знания о природе юридических приемов создания, реализации и толкования норм права нельзя называть техникой. Для этого, указывает В.М. Баранов, необходимо применять другой термин - «технология»5.
Столь широкий разброс суждений существует и в среде руководителей образовательных учреждений, мнение которых мы изучали.
4. Анализ исследования проблем юридической техники в вузах системы МВД России показывает, что данная тематика в основном осваивается по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность» в рамках базовых юридических дисциплин - «Теории государства и права», «Конституционного права», «Административного права» и других.
В учебных программах соответствующих дисциплин предусматриваются дидактические единицы, раскрывающие суть правообразования, технологии нормотворчества, оформления нормативных актов управления и т. д.
Так, в Омской академии МВД России проблемы юридической техники рассматриваются при преподавании дисциплины «Теория государства и права» в темах «Правотворчество», «Толкование норм права», «Реализация норм права», «Система права и система законодательства».
В Нижегородской академии МВД России эти вопросы рассматриваются при изучении учебных дисциплин «Теория государства и права» и «Актуальные проблемы теории государства и права».
В Воронежском юридическом институте МВД России - в процессе изучения тем «Правотворчество» и «Система права и систематизация законодательства» в рамках учебной дисциплины «Теория государства и права».
В Казанском юридическом институте МВД России - при изучении дисциплин «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», а также рамочно по специальному курсу «Правовая информатика».
1 Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1998. - Т. 2: Теория права. - С. 367-368.
2 Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. - Свердловск, 1973. - С. 143-152. Отметим, что в некоторых случаях С.С. Алексеев выделяет как самостоятельный подвид юридической техники кодификационную технику (см.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - М., 1982. - Т. 2. - С. 267).
3 Бабаев В.К. Теория права и государства в схемах и определениях / В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.А. Толстик. - М., 1998. - С. 82.
4 Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1998. - Т. 2. -С. 344-345.
5 Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2000. - С. 11-12.
В Орловском юридическом институте вопросы юридической техники изучаются в рамках различных учебных курсов - «Теория государства и права», «Конституционное право», «Уголовное право», «Уголовный процесс», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Трудовое право», «Криминалистика».
В Челябинском юридическом институте МВД России - в процессе преподавания дисциплины «Административное право России», а практические аспекты при выполнении практикумов - по предметам «Криминалистика», «Предварительное следствие в органах внутренних дел, «Гражданский процесс».
Более углубленно эта тематика изучается в учебных группах образовательных учреждений, где осуществляется подготовка юрисконсультов по гражданско-правовой специализации. Здесь вопросы юридической техники в дополнение к вышеназванным дисциплинам изучаются дисциплинами профильной направленности.
Так, в Московском университете МВД России юридическая техника на международно-правовом факультете преподается отдельным предметом. Тематический план рассчитан на 40 часов, из которых 20 отведены на лекции, 10 - на семинары, 8 - на практические занятия. Формами проверки знаний являются контрольная работа и зачет.
С 2011 года учебными планами Челябинского юридического института МВД России предусмотрены дисциплины «Нормотворческая деятельность юрисконсультов органов внутренних дел» и «Правотворчество в Российской Федерации».
В Академии управления МВД России, готовящей руководящие кадры органов внутренних дел, отдельным предметом обучения выделена «Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел» и в качестве специального курса «Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел».
В рамках учебной дисциплины «Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел» объемом 40 учебных часов (14 часов - лекции, 20 часов - самостоятельная работа, 4 часа - практическое занятие) предметом рассмотрения являются два раздела:
- нормотворчество в системе правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел;
- нормотворческий процесс в органах внутренних дел.
Формами практического и теоретического контроля усвоенного материала установлено письменное задание по подготовке заключения правовой экспертизы, а также сдача итогового зачета.
Изучение отдельных направлений нормотворческой проблематики включено в учебные планы повышения квалификации соответствующими категориями руководителей органов внутренних дел и юридическими работниками.
В той же Академии управления МВД России на высших академических курсах повышения квалификации руководителей правовых подразделений органов внутренних дел и их помощников данные вопросы освещаются в рамках тем «Актуальные вопросы совершенствования правового регулирования в сфере внутренних дел»; «Организация правового контроля в органах внутренних дел. Методика правовой экспертизы проектов ведомственных актов», при проведении деловой игры «Экспертиза», а также включаются в темы рефератов.
В ряде образовательных учреждений в формате факультативной подготовки преподается курс «Юридическая техника».
К примеру, в Уральском юридическом институте МВД России на его изучение отводится 80 часов, из которых 40 часов - аудиторные занятия и 40 часов - самостоятельная работа.
В Волгоградской академии МВД России на факультете следователей по специальности «Юриспруденция» изучается спецкурс «Юридическая техника», рассчитанный на 42 часа.
В Нижегородской академии МВД России успешно действует научная школа «Совершенствование юридической техники как закономерность правотворческого процесса России» (история, теория, практика).
Обычной практикой для многих вузов стало включение вопросов юридической техники в перечень тем курсовых работ.
Часто научно-исследовательские труды слушателей обогащены анализом современного правотворчества и поиском путей его совершенствования.
Вместе с тем, обобщая информацию о состоянии учебного процесса по юридической технике в вузах системы МВД России, в целом можно сделать вывод, что имеет место лишь начальный этап развития преподавания юридической техники, при котором профильные предметы изучаются
фрагментарно и отчасти поверхностно. Сведения о юридическом инструментарии локализованы в различном учебном материале. Отсутствует единая методология и должная технология современной дидактики по данной проблематике.
Но это отчасти объяснимо. Ведомственная юридическая подготовка главным образом ориентирована на правоприменительный процесс, а нормотворческая деятельность и вопросы систематизации законодательства сегодня не имеют самостоятельного значения. Выпускники вузов востребованы практикой, прежде всего, как специалисты правоприменения.
Сотрудник органов внутренних дел - лицо не просто обладающее властными полномочиями и образованием, а умеющее законно и обоснованно претворить в жизнь правовую норму путем подготовки акта применения права. Сложность заключается в том, что инструментарий юридической техники фрагментирован в различном учебном материале, тогда как сама юридическая техника имеет эмпирическую основу деятельности. Это не столько знание, сколько навык!
5. Знание основ юридической техники - это свидетельство, прежде всего, глубины профессиональной подготовки выпускника. Правоохранительной практике нужен не просто специалист, владеющий формальным знанием, а сотрудник, тонко разбирающийся в правовой материи, четко представляющий механизм рождения правовой нормы, способный видеть нормотворческую ошибку и действовать в рамках закона с целью нейтрализации допущенной погрешности.
Зададимся вопросом, кто осознаннее, разумнее, а в конечном итоге, более эффективно может реализовать требования закона? Выпускник, который слепо держится правовой нормы и не вдается порой в ее смысл, не представляет истоки ее рождения и конфликты интересов, стоящие за ней? Или выпускник, который знаком с техникой нормотворчества, четко видит механизм рождения правовой нормы и процесс оформления государственной воли в правовое предписание? Ответ очевиден!
Каждый, закончивший наш вуз - это правоприменитель-специалист в области правоохраны. Его задача - оценить соответствие поведения участников общественных отношений директивам нормативных правовых актов, установить либо исключить в этом поведении признаки противоправного деяния. В данной связи он должен четко осознавать истинность применяемой нормы, ее место в механизме правового регулирования, видеть допущенную нормотворческую ошибку и знать, как действовать уже с учетом несовершенства закона. От этого порой зависит истинность оценки противоправного умысла. Нередко бывает, что хозяйствующий субъект просто-напросто попадает в правовую паутину. И в силу не зависящих от него обстоятельств, вынужден нарушать закон, подчас под прессом несовершенных правовых норм, а не по злому умыслу. И здесь степень его вины будет отличной от тех случаев, когда лицо умышленно вступает в противоречие с четко определенным законодательством.
Нынешние выпускники, а в значительной своей части это будущие руководители разного уровня, рано или поздно столкнутся с необходимостью активного участия в нормотворческой деятельности. И чем раньше они приобщатся к юридическому искусству, тем легче им будет в качестве руководителя овладеть навыками применения юридической техники и нормотворческой деятельности в частности.
6. Есть несколько путей повышения юридико-технической подготовки выпускников юридических вузов системы МВД России, которые сформулированы с учетом предложений образовательных учреждений.
Для улучшения правотворческой подготовки специалистов нужно, в первую очередь, более полно и более эффективно использовать те дидактические возможности, которыми уже располагает современный педагогический процесс. Имеется в виду, прежде всего, повышение качества и совершенствование методики проведения всех видов учебных занятий, в ходе которых изучаются вопросы юридической техники, прививаются навыки правотворческой работы. Это тактическая задача.
В стратегическом плане руководители наших образовательных учреждений единогласно высказались за включение в учебные планы подготовки специалистов дисциплины «Юридическая техника». Она бы аккумулировала все общее, что присуще конкретным видам юридической техники, а их особенности преподавались бы в отраслевых юридических дисциплинах.
Данный подход одобрен руководством Санкт-Петербургского университета МВД России, других вузов, которые выступили также за введение обязательного специального курса для адъюнктов и аспирантов.
При этом большинство руководителей выступает за то, что данный предмет должен именоваться устоявшимся термином - «Юридическая техника» и носить прикладной характер, быть ори-
ентированным на получение знаний в области юридической техники в конкретной сфере юриспруденции.
Мысль о выделении самостоятельной дисциплины не нова. Представители юридической науки уже достаточно давно отстаивают введение таких учебных направлений как «Организация правовой работы» или «Организация юридической службы», в рамках которых студенты станут знакомиться с основными профессиональными задачами: как организовать локальное нормотворчество, какими методами следует вести договорную работу, как использовать правовые средства для решения проблем, стоящих перед конкретной организацией и обществом в целом.
Раньше такой учебный курс уже был - «Организация правовой работы в народном хозяйстве», но сейчас аналогов ему нет. Лишь в некоторых вузах он читается в качестве спецкурса.
Но нужно быть реалистами. Если применительно к подготовке специалистов по гражданско-правовой специализации эта задача решаема сегодня или, по крайней мере, в ближайшее время, то по другим специализациям - это дело времени.
В данных условиях представляется необходимым увеличить количество часов, отводимых на изучение юридической техники, в базовых правовых дисциплинах, и, прежде всего, по теории государства и права.
Перспективным направлением повышения качества юридико-технической подготовки специалистов является использование для этого инновационных форм юридической практики, таких, как студенческие консультативные бюро, юридические клиники и т. д.
Так, по мнению Сибирского и Дальневосточного юридических институтов МВД России, овладение юридической техникой как прикладной деятельностью в рамках юридической клиники для слушателей 1-2 курсов должно носить добровольный характер, а для старших - обязательный, имеющий статус прохождения практики.
В решении вопросов познания и усвоения слушателями юридической техники важно использовать возможности студенческого научного общества. Именно здесь слушатели могут углубленно узнать не только теоретические основы механизма правотворчества, но и приобрести практические навыки в вопросах подготовки проектов правовых документов, выявления нормотворческих ошибок и погрешностей в принятых нормативных правовых актах.
В этой связи предлагается скорректировать тематику курсовых работ и исследований в рамках слушательского научного общества в сторону большего присутствия юридической техники, осуществления правового мониторинга.
В МВД России в настоящее время формируется система правового мониторинга. С этого года введена в эксплуатацию автоматизированная аналитическая информационная система мониторинга нормативного правового обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск (АИС «Мониторинг»)1. Эта система включает предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере внутренних дел, которые содержатся в диссертациях, статьях, монографиях, публикациях средств массовой информации и иных материалах.
В ней помещаются перечни разрабатываемых проектов нормативных правовых актов с указанием оснований для проведения работ, сроков разработок, ответственных исполнителей и состояния работ на текущий месяц.
В качестве «поставщиков» правовой информации выступают подразделения центрального аппарата, территориальные органы министерства, образовательные и научные учреждения.
Имеются проблемы в нормотворческой подготовке самих педагогов, дающих слушателям уроки по юридической технике. Очевидно, что специальные знания прививаются намного успешнее, когда они исходят от профессионала. Но, к сожалению, преподавателей, владеющих навыками юридической техники, в вузах единицы. Поэтому встает задача более углубленного изучения теории и практики юридической техники самими субъектами обучения.
Составу ученых необходимо решить вопрос по выработке нормативного уточнения самого понятия «юридическая техника». В повседневной правотворческой практике и в теории права ему придают различное значение. Возможность широкого толкования создает трудности в организации педагогического процесса и в определении самого предмета технологии писания права.
Качество преподавательского процесса, его результативность зависят от обеспечения учащихся добротной учебной литературой. Во избежание ошибок, которые, к сожалению, иногда допускаются при составлении и издании учебников необходимо рассмотреть вопрос о порядке прове-
1 См.: приказ МВД России от 26 июля 2008 года № 661 «О правовом мониторинге в системе МВД России».
дения экспертизы данных книг экспертными организациями, которые бы давали оценку качеству содержания учебной литературы.
И последнее. С учетом существования современных информационно-технических реалий, в процессе обучения студентов нормотворческой работе более результативным будет активное использование автоматизированных систем сбора, анализа, обмена и хранения правовой информации.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что обращение к заявленной теме не случайно. Оно обусловлено возросшей значимостью проблемы юридической техники в постсоветской России, вызванной демократическими реформами в стране. Право здесь - главный инструмент преобразований, в рамках которых сам факт демократизации общественной жизни требует создания более совершенных каналов, способов, техники отражения в законодательстве общественных потребностей. Сегодняшняя правовая организация общества диктует повышенные требования к техническим качествам права, достижение которых невозможно без должного знания истоков и процессов создания и действия нормы права.
