Роль руководителя в предупреждении коррупционных проявлений в системе государственной службы Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10095

ББК 67 © А.В. Ендольцева, 2019

Научная специальность 12.00.09 — уголовный процесс

РОЛЬ РУКОВОДИТЕЛЯ В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ КОРРУПЦИОННЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Алла Васильевна Ендольцева, профессор кафедры правовых основ управления факультета управления и политики МГИМО МИД России, ведущий научный сотрудник НИИ ФСИН России, профессор кафедры уголовного процесса, доктор юридических наук

Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]

Аннотация. Мы не найдем примеров ни на Западе, ни на Востоке тому, как искоренить коррупцию. Каждая страна проходит путь борьбы с коррупцией самостоятельно. Полагаем, что уже имея солидную правовую базу и даже организационные предпосылки борьбы с коррупцией, государство и общество пока не используют потенциал ключевой роли руководителя в этом деле. В тоже время, мы понимаем, как важна в любом государстве роль руководителя в политической, административной и деловой культуре, не менее важна роль лидера в противодействии коррупции. В настоящей статье обращается внимание на то, что ключевым фактором успеха борьбы с коррупцией в России и, как мы полагаем, за рубежом, является усиление лидерской составляющей в антикоррупционной системе. Формирование этической позиции нетерпимости государственных служащих к коррупции остро нуждается в руководителях, обладающих лидерскими качествами, направленными на противостояние коррупционным проявлениям и укрепление антикоррупционного настроя в коллективе.

Ключевые слова: коррупция, борьба с коррупцией, предупреждение коррупции, государственная служба, правоохранительные органы, руководитель-лидер, этическое лидерство.

THE MANAGER'S ROLE IN PREVENTING CORRUPTION IN THE PUBLIC SERVICE

Alla V. Endoltceva, professor of department of legal bases of management of faculty of management and policy of MGIMO MFA of Russia, leading researcher of Scientific Research Institute FSIN of Russia, professor of department of criminal proceedings, doctor of legal sciences

Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]

Annotation. We will find no examples in the West or the East of how to eradicate corruption. Each country goes through the fight against corruption on its own. We believe that already having a solid legal basis and even organizational prerequisites for the fight against corruption, the state and society do not yet use the potential of the key role of the leader in this matter. At the same time, we understand how important the role of a leader in the political, administrative and business culture is in any state, and the role of a leader in combating corruption is no less important. This article draws attention to the fact that the key factor in the success of the fight against corruption in Russia and, as we believe, abroad, is the strengthening of the leadership component in the anti-corruption system. The formation of an ethical position of intolerance of civil servants to corruption is in dire need of leaders aimed at countering corruption and strengthening the anti-corruption attitude in the team.

Keywords: corruption, fight against corruption, prevention of corruption, public service, law enforcement agencies, leader, ethical leadership.

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Для цитирования: Ендольцева А.В. Роль руководителя в предупреждении коррупционных проявлений в системе государственной службы. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(2): 162—166.

Коррупция, как ни прискорбно, является объективно существующим феноменом любой государственной системы и искоренить ее можно, как представляется, только с самим государством. Поэтому лозунги об искоренении коррупции только вводят общество в заблуждение. Вместе с тем, поскольку коррупция является угрозой государственным устоям, подрывая авторитет власти, она реально

опасна для государства, и оно должно находить пути, которые приведут к ограничению сферы приложения коррупционных проявлений, снижению степени ее влияния, минимизации вредных последствий, а в конечном итоге — сведению этого явления до приемлемого социально терпимого уровня.

В силу относительной независимости нравственно-этического и юридического измерения корруп-

ции (коррупционные правонарушения и неправовые этические проступки) противодействовать ей только правовыми средствами весьма сложно. Опыт показывает, что невозможно достичь желаемого результата только за счет создания и использования эффективной правовой базы, предоставления более широких полномочий правоохранительным органам, если не устранены социальные и экономические условия, способствующие коррупции. Преимущественно карательные формы борьбы с коррупцией не приводят к успеху. Поэтому самой действенной мерой в противодействии коррупции следует считать ее предупреждение. Предупредительная деятельность правоохранительных и иных государственных и негосударственных институтов должна стать приоритетной по отношению к другим мерам борьбы с коррупцией. Реальную цель борьбы с коррупцией нужно видеть не в ее искоренении, а в снижении до уровня, не препятствующего прогрессивному развитию общества.

Вместе с тем, упреждающие механизмы, такие как, например, заполнение деклараций о доходах/ расходах, посещение антикоррупционных семинаров, распространение листовок, плакатов, участие в заседаниях комиссии по устранению возможных конфликтов интересов, сложно рассматривать как исчерпывающие и способные искоренить природу коррупции. Для реальной и эффективной борьбы с коррупцией необходим механизм обнаружения и устранения пространств субъективных решений чиновника.

Какой бы не была совершенной правоохранительная система в государстве, она всегда будет бороться с результатами, а не с причинами коррупции. Ключевым фактором успеха борьбы с коррупцией в России и, как мы полагаем, за рубежом, является усиление лидерской составляющей в антикоррупционной системе. В связи с этим крайне важна роль руководителя любой организации и ее структурных подразделений (департаментов, управлений, отделов, отделений). Заметим, что основным в управленческой деятельности является умение руководителя выстраивать линии коммуникаций с сотрудниками. Главным инструментом руководителя является общение, посредством которого достигаются цели организации. Используя коммуникацию, лидер должен доносить до коллектива и прививать высшие гуманитарные ценности. Через эту связь он может объяснять мотивы, которые формируют его миссию как руководителя, ведение разъяснительной работы ока-

жет влияние на формирование нетерпимости к коррупции, если сам руководитель к ней нетерпим.

Если государственный служащий начинает свою карьеру в организации, где укоренились искаженные ценности и руководитель своим примером только подтверждает «нормальность» таких ценностей, то государственный служащий будет нести эти ценности с собой на протяжении своей карьеры. Поднимаясь по ступеням карьерного роста, такие государственные служащие будут стремиться к повышению не ради реализации тех задач, которые на них возложены государством и обществом, а ради атрибутов, которые прилагаются любому, вошедшему в ранг «начальник», «директор».

В рамках коммуникаций в процессе производственной деятельности и вне ее между руководителями и сотрудниками происходит обмен ценностями. Формирование основных ценностей, которые неразрывны с организацией, играет главную роль в определении дальнейшего пути развития организации. Каждый сотрудник разделяет и невольно вовлекается не только в ценности всей организации, но и ценности департамента, отдела и тем более, своего руководителя. Руководитель — это человек, который передает и хранит эти ценности. При взаимодействии с сотрудниками руководитель распространяет эти ценностные установки на весь коллектив. Подобно многим другим индивидуальным характеристикам, ценности формируются путем обучения и наставничества. Им обучают в школах и в церкви, их формируют родители, они укрепляются в ходе разных социальных контактов и даже средствами развлечения [1, с. 34, 35].

Находясь в постоянном контакте, сотрудники (работники) организации со временем все больше разделяют ценности своих руководителей. Сотрудник, который не согласен с ценностями организации, начинает конфликтовать со внутренней средой организации [2, с. 67], а затем, рано или поздно, увольняется. Поэтому именно руководитель играет решающую роль в этом процессе, поскольку он формирует систему восприятия своих подчиненных, которые не только согласны следовать установленным в организации правилам и протоколам, но и поддерживают его мировоззрение, разделяют ценности. При этом нужно понимать, что большое влияние, а тем более авторитет, предполагают большую ответственность за сформировавшиеся ценности организации и по-

следствия деятельности подчиненных. Ведь они, по сути, являются продуктами руководителя, потому что он формирует систему, а система формирует рядовых сотрудников.

Задача руководителя, как лидера, — это создание стратегической системы ценностей, не допускающей коррупционных проявлений. Этого можно достичь созданием такой атмосферы в коллективе, которая не принимает коррупционные намеки и не уважает людей, благосклонно относящихся к коррупции. Среда, в которой культивируется добропорядочная служба с высокой производительностью, является лучшей мотивацией для здоровой службы, без искажения атрибутивными ценностями. Авторы (Kenneth Hartley Blanchard, 1939) указывают: «Не надо ловить людей на ошибках. Уделяйте больше внимания их успехам. Заботьтесь о позитивной мотивации» [3, с. 113]. Формирование среды, в которой не только сдерживаются попытки совершения коррупционных преступлений, но и нет поводов для подобных мыслей, позволит нанести решающий удар по коррупции.

Пример ценностно-ориентированного кодекса представляют собой разработанные в Соединенном Королевстве «Семь принципов общественной жизни» [4]. В нем описывается применение семи принципов антикоррупционного руководства: бескорыстие, высокие моральные качества, объективность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Именно эти качества являются наиболее востребованными сегодня для результативного перелома в борьбе с коррупцией и создания реальных предпосылок для победы над ней.

Таким образом, на государственной службе не должно быть недостатка этического лидерства. Без такого лидерства членам коллектива может не хватать мотивации или даже мужества для изменения своего поведения. Формирование этической позиции нетерпимости к коррупции остро нуждается в лидерах, направленных на противостояние коррупционным проявлениям. Государство должно быть заинтересовано в системном развитии лидерских навыков у людей, принимающих решения. Определенная работа уже проводится в этом направлении, о чем свидетельствует решение об увеличении в 2017 г. государственного задания для подготовки 162 кандидатов в губернаторы субъектов Российской Федерации [5].

Однако, главный парадокс существующей системы противодействия коррупции состоит в том,

что с точки зрения теории управления законные полномочия по борьбе с коррупцией ограниченно применимы для руководителей-менеджеров и практически не могут применяться руководителями лидерского склада. Покажем, что мы имеем в виду. Нормативно-правовые акты Российской Федерации преимущественно направлены на обеспечение следующих задач антикоррупционной борьбы:

♦ определение мер ответственности за коррупционные правонарушения;

♦ создание систем запретов, профилактики коррупции и урегулирования конфликта интересов;

♦ контроль доходов и расходов государственных служащих;

♦ создание новых органов управления системой противодействия коррупции.

Такая модель правового обеспечения эффективно помогает борьбе с коррупцией посредством таких управленческих уровней, как дисциплина, единоначалие, компетентность, разработка оптимальных методов решения задач, следование разработанным стандартам, нормам и инструкциям.

Но в этом ли смысл антикоррупционной борьбы? Как подобный правовой механизм позволит реализовать другие функции руководителя: мыслить стратегически, быть честным и справедливым, поощрять инициативу, уметь выстраивать отношения и создавать команду, формировать у подчиненных ценности, направленные на неприятие коррупционных отношений? Насколько действующее законодательство благоприятно для реализации лидерских качеств, необходимых в противодействии коррупции? Планирование антикоррупционной деятельности правоохранительными органами означает, что по умолчанию мы считаем, что в системе государственного управления будут воровать и брать взятки. Подготовка ежегодных планов борьбы с коррупцией нисколько не приближает к цели этой борьбы. Во-первых, всех проверить на коррупционную чистоту невозможно. Во-вторых, как эти планы обеспечивают борьбу с коррупцией в высших эшелонах власти?

Мы убеждены (пишут студенты факультета управления и политики МГИМО МИД России в своих выпускных квалификационных работах), что, проделав большую законотворческую работу, парламентарии и специалисты по антикоррупционной борьбе обратят внимание на теорию управления как источник обобщенных знаний по воздействию на человека

и коллективы людей с целью строительства процветающего общества как на национальном уровне, так и в мировом масштабе. Они сформировали принципы, которые, по их мнению, должны войти в арсенал антикоррупционной борьбы. Мы приводим их в нашей статье, поскольку поддерживаем начинания студентов — будущих управленцев и воодушевлены выводами, сформулированными ими со стремлением изменить ситуацию в стране к лучшему.

1. Личный пример руководителя. В обществе, в бизнесе, в системе государственного управления должен быть устойчивый и высокий запрос на руководителей, желающих и способных показывать личный пример. Личный пример лидера в мировоззрении, быту, личной культуре [6, с. 140-151] — способен повлиять на обстановку в организации и укрепить антикоррупционный настрой в коллективе. Это — общественный запрос на личную порядочность, скромность, такт, стремление к самосовершенствованию и даже где-то к самопожертвованию. Руководители новой формации должны быть открыты для общества. Они должны показать всем, что карьера в системе государственной службы — это не способ повышения личного благосостояния, а путь формирования беззаветно преданного делу развития своей страны «государственного мужа».

2. Коллегиальность. На самых чувствительных этапах выработки и утверждения государственных решений должны действовать требования по коллегиальному принятию ответственных решений. Чем важнее, чем «денежнее» решение — тем больше инстанций должно вовлекаться в его принятие. Должны быть сферы и полного единоначалия, и сферы, гарантирующие, что чья-то одна подпись не будет ничего решать. И эти сферы должно определить государство под жестким общественным контролем институтов гражданского общества.

3. Солидарная ответственность. Отвечать за коррупционные правонарушения должны все, кто любым образом участвовал в принятии и продвижении решений, которые могут вызвать конфликт интересов.

Хотелось бы предложить ряд дополнительных мер (помимо антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, контроля доходов и расходов чиновников и их семей), которые, по нашему мнению, также заслуживают внимания в деле борьбы с коррупцией.

Крайне важным фактором, который заставляет добросовестно трудиться человека, как известно, является мотивация, которая является сильной мерой упреждающего характера. Принимая во внимание опыт западных стран, следует отметить, что многие выбирают государственную службу не столько из-за достойного уровня заработной платы, сколько из-за количества льгот, пособий и пенсий, предоставляемых государственному служащему как непосредственно во время службы, так и после ухода на пенсию. Человек осознает, что он будет полностью обеспечен всем необходимым для достойной жизни после добросовестной, самоотверженной, честной службы. Безусловно, доходы в бизнесе значительно больше, но частный сектор никогда не обеспечивает своих работников таким количеством льгот и пособий, в некотором смысле даже преференций, чем те, которые может гарантировать и обеспечивать государство. Нехватка мотивационных механизмов сказывается на эффективности антикоррупционной борьбы. Используя мотивационные механизмы, руководитель может обеспечить добросовестное отношение подчиненных к работе на государственной службе. Для государственного служащего уверенность в завтрашнем дне будет более сильной мотивацией, чем возможные выгоды от сиюминутного незаконного обогащения.

Необходимо в системе госслужбы внедрить практику заключения эффективного контракта — трудового договора с работником (сотрудником), в котором не только конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, но и определены показатели и критерии эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также социальной поддержки. Подобные трудовые договоры уже заключаются в ряде компаний, но на государственной службе, к сожалению, их единицы.

Целесообразно внедрить систему ротации штата контрольно-надзорных органов по субъектам Российской Федерации. Принимая во внимание, что структура государственной власти в субъектах и муниципалитетах носит функционально-типовой характер, инициатива кадровой ротации выглядит логичной и реализуемой. Подобное нововведение позволит избежать формирования устойчивых свя-

зей. Системная ротация государственных служащих позволит им развивать квалификацию и повышать качество работы. Таким образом, мы сможем избавиться от позиции «не выносить сор из избы» и создадим определенного рода конкуренцию, при которой различные контрольные органы смогут показывать лучшие результаты, которые должны, в свою очередь, оплачиваться дополнительными выплатами в рамках эффективных контрактов.

Необходимо всеми мерами ликвидировать возможность возврата на государственную службу лиц, изобличенных в коррупционных отношениях. Осужденный судом коррупционер должен лишаться всех званий, наград, привилегий, пенсий и, самое главное, лишаться пожизненно права замещать какую-либо государственную или муниципальную должность, работать в компаниях с государственным участием. Реестр таких негодяев должен быть публичным.

Главный удар по коррупции, связанной с расходованием государственных финансовых средств, нанесет информатизация и внедрение технологий блокчейн (ЫоскЛаш). В этом направлении у России уже есть успехи, нужно и дальше двигаться в этом направлении. За информатизацией следует транспарентность. Все большее внедрение искусственного интеллекта в систему предоставления государственных услуг позволит искоренить коррупцию. Внедрение технологии блокчейн позволит проводить мониторинг не только транзакций, но и действий чиновников, что позволит восстанавливать полные цепочки действий представителей власти, все этапы принимаемых решений.

Если сложность ситуации с масштабами коррупции будет сохраняться, видимо придется задуматься и о введении презумпции виновности по коррупционным преступлениям, особенно совершенным самими сотрудниками и работниками правоохранительных и контрольно-надзорных органов.

В заключение отметим, что в борьбе с коррупцией, несомненно, должна использоваться вся система правовых, социально-экономических, политических и нравственно-этических мер. Деятельность по предупреждению коррупции как на государственном уровне, так и на уровне коллективов людей должна быть приоритетной по отношению к иным мерам противодействия ей. И важная роль в этом

деле принадлежит руководителю с лидерскими качествами, направленными на противостояние коррупционным проявлениям и укрепление антикоррупционного настроя в коллективе.

Литература

1. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. 3-е изд. М.: ООО «И.Д. Вильямс», 2016.

2. Антиконфликтология: Вопросы преподавания управленческой конфликтологии в вузах / С.Г. Ка-молов. М.: Издательский дом «Международные отношения», 2016.

3. Идеальный руководитель: Почему им нельзя стать и что из этого следует / Ицхак Калдерон Адизес / Пер. с англ. 9-е изд. М.: Альпина Паблишер, 2016.

4. Committee on Standards in Public Life. The 7 principles of public life. 1995.

5. Президентской академии поручено подготовить 162 кандидата в губернаторы // Ведомости. 2017 // URL://https://www.vedomosti.ru/politics/arti-cles/2017/08/23/730599-podgotovit-kandidata-gubernatori

6. СардарянГ. Т. Модернизм и католическая политическая доктрина // Вестник МГИМО-универси-тета. 2017. № 1. C. 140-151.

References

1. Meskon M., Al'bert M., Khedouri F. Osnovy menedzhmenta / Per. s angl. 3-e izd. M.: OOO «I.D. Vil'yams», 2016.

2. Antikonfliktologiya: Voprosy prepodavaniya up-ravlencheskoy konfliktologii v vuzakh / S.G. Kamolov. M.: Izdatel'skiy dom «Mezhdunarodnyye otnosheniya», 2016.

3. Ideal'nyy rukovoditel': Pochemu im nel'zya stat' i chto iz etogo sleduyet / Itskhak Kalderon Adizes / Per. s angl. 9-e izd. M.: Al'pina Pablisher, 2016.

4. Committee on Standards in Public Life. The 7 principles of public life. 1995.

5. Prezidentskoy akademii porucheno podgotovit' 162 kandidata v gubernatory // Vedomosti. 2017 // URL://-http s ://www.vedomo sti .ru/p olitics/articles/2017/08/23/-730599-podgotovit-kandidata-gubernatori

6. Sardaryan G.T. Modernizm i katolicheskaya politicheskaya doktrina // Vestnik MGIMO-universiteta. 2017. № 1. C. 140-151.