CC BY
314
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ПРАВОПОРЯДОК
УДК 351.74 ББК 67.401
© 2018 г. А. Н. Осяк,
начальник кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: osannik@rambler.ru
В. А. Соколов,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат политических наук. E-mail: twins.86.2@mail.ru
К. А. Корчагина,
начальник научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: twins.86.2@mail.ru
ФОРМИРОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ МОДЕЛИ ПОВЕДЕНИЯ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОДИН ИЗ ВЕКТОРОВ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
В статье рассматриваются сущность коррупции, антикоррупционной модели поведения, вопросы профилактики коррупционных правонарушений в системе МВД России, коррупционно опасного поведения руководителя. Авторами отмечается необходимость построения и реализации единого механизма стимулирования антикоррупционного поведения, модернизации организационной и правовой работы МВД России, осуществления профилактических мероприятий по противодействию коррупции. Подчеркивается необходимость законодательного закрепления такой правовой конструкции, как «утрата доверия», а также правовых конструкций, обеспечивающих недопущение протекционизма, непотизма, фаворитизма в органах внутренних дел, что, по мнению авторов, положительно скажется на эффективности механизма противодействия коррупции.
Ключевые слова: коррупция, дисциплина, законность, органы внутренних дел Российской Федерации, антикоррупционная модель поведения, коррупционно опасное поведение руководителя, профилактика коррупционных правонарушений, противодействие коррупции.
A. N. Osyak - Head, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
V. A. Sokolov - Associate Professor, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Politics.
K. A. Korchagina - Head of the research and editorial and publishing Department, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
FORMATION OFANTI-CORRUPTION BEHAVIOR MODEL OFTHE LAW ENFORCEMENT OFFICERS OFTHE RUSSIAN FEDERATIONS AS ONE OFVECTORS OFTHE DEVELOPMENT OFTHE CONSTITUTIONAL STATE
In the article the essence of corruption, anti-corruption behavior model, the issues of prevention of corruption offenses in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia, corruption-related behavior of the leader are examined. The authors noted the need to build and implement a single mechanism to stimulate anticorruption behavior, modernize the organizational and legal work of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the mechanism for implementing preventive measures to counter corruption. The necessity of legislative consolidation of such a legal design as «loss of trust», as well as legal constructions ensuring the prevention of protectionism, nepotism, favoritism in the bodies of internal affairs, which would positively affect the effectiveness of the mechanism of combating corruption, was noted.
Keywords: corruption, discipline, legality, internal affairs bodies of the Russian Federation, anti-corruption behavior, corruptly dangerous behavior of the head, prevention of corruption offenses, counteraction to corruption.
Вопросы коррупции и противодействия данному социально-правовому явлению волнуют общественность давно, с момента возникновения государственности и эволюции системы государственного управления. «Коррупция - это болезнь, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже - уже легко распознать, но почти невозможно лечить» (Н. Макиавелли). Данная дефиниция произошла от латинского глагола соггитреге, что переводится как «растлевать». Толковые словари определяют коррупцию следующим образом: как преступную деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающуюся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения [1]; моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении [2]; соблазнение, развращение взятками (должностных лиц) [3]. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ № 273) также закрепляет рассматриваемое понятие (рис. 1 ). В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, коррупция рассматривается в контексте угрозы государственной и общественной безопасности, препятствующей устойчивому развитию России и реализации стратегических национальных приоритетов.
Таким образом, коррупция - социальное явление, представляющее повышенную общественную опасность, затрагивающее публичные интересы государства, разрушающее изнутри институты государственной власти, подрывающее ее легитимность, а также право как основной регулятор общественных отношений, компрометирует государственный аппарат, что негативно сказывается на эффективности государственного управления. Особенно остро воспринимается коррупционное поведение сотрудников в органах внутренних дел (далее - сотрудники), которые должны стоять на страже правопорядка, а не олицетворять беззаконие и безнравственность, в силу чего создание фундамента антикоррупционной модели поведения сотрудников признано одним из ведущих направлений МВД России.
В пункте 5 ст. 7 ФЗ № 273 определяется антикоррупционный стандарт поведения как установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждении коррупции в данной области.
Отметим, что основой антикоррупционного поведения сотрудника является его правовой статус, особенности которого изложены в Федеральном законе от 30 ноября 2011 году № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 342),
Дача взятки
Злоупотребление служебным положением
Получение взятки
А
В целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юрвднческого шща
£
£
Злоупотребление полномочиями
Злоупотребление служебным положением
Иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства
Рис. 1 . Понятие коррупции
который закрепляет права, основные обязанности, требования к служебному поведению, ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, а также ответственность в качестве основных элементов правового статуса сотрудников.
На сотрудников распространяются ограничения и запреты, обязанности определенные ФЗ № 273, а также Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, обязанностей и запретов, препятствующих осуществлению сотрудниками оперативно-разыскной деятельности. Дисциплинарный устав ОВД (далее - Дисциплинарный устав), утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 года № 1377, также определяет обязанности сотрудника по соблюдению и поддержанию служебной дисциплины, в том числе по соблюдению ограничений, обязанностей и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и выполнении обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции ФЗ № 342 и 273.
Нравственные основы антикоррупционного поведения сотрудников заложены в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года).
Отметим, что в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» не закрепляются в отдельной статье требования к служебному поведению сотрудника полиции, однако они отражаются в таких принципах деятельности полиции, как соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, беспристрастность, открытость и публичность, общественное доверие и поддержка граждан, взаимодействие и сотрудничество [4, с. 36].
Антикорррупционные требования к сотрудникам охватывают все этапы службы (включая поступление на службу, назначение на должность, присвоение специального и
квалификационного званий, перемещения по службе, а также ограничения и обязанности после завершения службы). Четкое определение их правового статуса - основополагающая профилактическая составляющая антикоррупционного поведения, а выполнение указанного стандарта способствует минимизации проявления коррупции.
Дисциплинарный устав, исходя из такого принципа службы, как единоначалие, возлагает персональную ответственность на руководителя за нарушения дисциплины во вверенном подразделении, закрепляет его обязанности, в числе которых обеспечение соблюдения подчиненными сотрудниками законодательства Российской Федерации, принятие мер по противодействию коррупции, личный пример дисциплинированности, образцового выполнения служебных обязанностей. Нельзя не упомянуть о необходимости недопущения в системе МВД России дискредитирующего коррупционно опасного поведения руководителя, которым является протекционизм, непотизм, фаворитизм, злоупотребление служебным положением, наносящие ущерб службе, препятствующие здоровой конкуренции при ее прохождении. Юридические конструкции, обеспечивающие недопущение протекционизма, непотизма, фаворитизма, а также ответственность за возникновение данных негативных явлений, нормативно не предусмотрены, что отрицательно сказывается на эффективности механизма противодействия коррупции (внесение указанных изменений в законодательство послужит очередным «кирпичиком» для построения антикоррупционных барьеров).
Вместе с тем, как ранее уже отмечалась, роль руководителя не может сводиться лишь к реализации функций управления, он должен являться авторитетом, объектом для подражания, в силу этого обладать высокими профессиональными и моральными качествами, а не быть «носителем» профессиональной деформации, поскольку стиль его руководства, поведение, образ жизни, как в зеркале, отразяться на мировоззрении находящегося в его подчинении коллектива (в особенности на молодых сотрудниках) [5].
Выделяют следующие меры профилактики коррупционно опасного поведения руководителя: изучение деловых и морально-
психологических качеств кандидатов для назначения на должности руководящего состава; изучение и учет соблюдения по прежнему месту службы ими профессионально-этических правил и норм; изучение руководящим составом данных правил и норм (что позволяет снизить риск назначения на руководящие должности лиц, склонных к совершению коррупционных и иных правонарушений); выработка навыков антикоррупционного поведения, а также воспитание личной ответственности за соблюдение дисциплины и законности, антикоррупционной защищенности во вверенном подразделении; предупреждение и своевременное разрешение ситуаций этических конфликтов, вызванных двойными моральными стандартами или двусмысленностью трактовки приказов, распоряжений [6, с. 64].
В целях минимизации появления коррупционных схем ФЗ № 342 (ст. 30) предусматривается возможность осуществления перевода сотрудника, непрерывно замещающего одну и ту же должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в течение шести лет, на иную равнозначную должность.
Целесообразной мерой минимизации возможности проявления коррупционного поведения является также предусмотренное в ст. 82.1 ФЗ № 342 увольнение сотрудников в связи с утратой доверия, однако законодательством не определено содержание правовой конструкции «утрата доверия» (в указанной статье только перечисляются деяния, совершение которых влечет увольнение по указанному основанию). Также нормативно не определены особенности привлечения к дисциплинарной ответственности за утрату доверия, в связи с чем для обеспечения должного функционирования данного института необходимо внести соответствующие изменения в федеральное законодательство.
Вместе с тем с 1 января 2018 года вступил в силу Федеральный закон от 01 июля 2017 года № 132-ФЗ(далее - ФЗ № 132) [7], в соответствии с которым внесены изменения в отдельные нормативные правовые акты, направленные на совершенствование мер по противодействию коррупции. В част-
ности, указанным законом внесен ряд изменений в ФЗ № 273, например, ст. 13.1 дополнена ч. 3, которая предусматривает создание реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений (далее - Реестр). В то же время ФЗ № 273 дополнен ст. 15 «Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия», в которой, помимо прочего, декларируется необходимость размещения Реестра в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Одновременно с этим ст. 82.1 ФЗ № 342 дополнена ч. 3, закрепляющей, что применяемые к сотруднику взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение им коррупционного правонарушения включаются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, в котором сотрудник проходил службу, в соответствующий Реестр. Таким образом, размещение Реестра в государственной информационной системе в области государственной службы позволит оперативно получать сведения о соблюдении требований антикоррупционного законодательства лицами, претендующими на замещение соответствующих должностей в системе государственной службы, в том числе в органах внутренних дел. Внесение данных изменений представляется целесообразным.
Однако, несмотря на положительные аспекты, связанные с принятием ФЗ № 132, необходимо остановиться на возникших пробелах в законодательстве. ФЗ № 273 не предусматривает прямого запрета на прием на государственную службу лиц, уволенных в связи с утратой доверия. В настоящее время отсутствует механизм, препятствующий приему на службу в органы внутренних дел Российской Федерации граждан, ранее нарушавших законодательство о противодействии коррупции, и, соответственно, сведения о которых содержатся в Реестре. Таким образом, названный Реестр будет носить лишь информационный характер. В связи с этим вызывает интерес ст. 16 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 132-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» [7], согласно которой гражданин не может быть принят на службу в Следственный комитет, если он ранее не исполнил обязанности, установленные ФЗ № 273. Таким
образом, учитывая сущность и специфику службы в органах, а также кадровую политику МВД России, направленную на формирование системы профилактики и предупреждения коррупционных и иных правонарушений среди сотрудников, укрепление служебной дисциплины и законности в служебных коллективах, целесообразно закрепить в законодательстве о службе в органах внутренних дел нормы, препятствующие приему на службу лиц, уволенных ранее с должностей государственной службы в связи с утратой доверия, в частности, дополнить ч. 5 ст. 17 ФЗ № 342 п. 6 в следующей редакции:
«6. Не соблюдал ограничения и не исполнял обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции"».
С введением прямого запрета на прием на службу в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, уволенных в связи с утратой доверия, занесение обозначенных сведений в Реестр можно было бы рассматривать как правовые последствия для нарушителей антикоррупционного законодательства при их последующем трудоустройстве.
Одновременно с этим подчеркнем, что в связи с принятием ФЗ № 132 ФЗ № 273 дополнен нормой, в соответствии с которой Правительством Российской Федерации определяется порядок включения необходимых сведений в Реестр, а также порядок его ведения и размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, однако до настоящего времени нормативные правовые акты, регламентирующие функционирование
Литература
1. Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова. М., 1990.
2. Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1935-1940.
3. Служебная дисциплина и формирование антикоррупционного поведения сотрудников ОВД: учебное пособие / под ред. проф. С. Н. Бочарова и проф. С. В. Иванцова. М., 2016.
4. Осяк А. Н., Корчагина К. А. Некоторые особенности общественных отношений, складывающихся в процессе реализации института дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел // Юристъ-Правоведъ. 2017. № 2 (81).
Реестра, не приняты, что является барьером для реализации положений ФЗ № 132.
Таким образом, коррупция - форма деви-антного поведения, приводящего к деформации системы органов правопорядка, в силу чего необходимо реализовывать меры по профилактике антикоррупционного поведения сотрудников (формирование установки на сознательное соблюдение профессионально-этических принципов и норм, развитие морально-психологической устойчивости сотрудников, информирование их о признаках и последствия негативных изменений личности в профессиональной деятельности, создание благоприятного морально-психологического климата в коллективе и другое) [6, с. 50].
В заключение следует отметить, что отечественное антикоррупционное законодательство в последнее время претерпело положительные изменения: повысился уровень ответственности за коррупцию, совершенствуется правоприменительная практика, начала закрепляться модель ее неприемлемости, повысилось адресное ведомственное реагирование на факты коррупционных действий сотрудниками, что является важным звеном в механизме ликвидации условий коррупции. Необходимо продолжать совершенствовать систему государственного управления, организационно-правовую работу МВД России, последовательно и системно модернизировать механизм осуществления профилактических мероприятий в данной сфере, что послужит своеобразной «нитью Ариадны».
Bibliography
1. Dictionary of the Russian language / ed. S. I. Ozhegov. Moscow, 1990.
2. Dictionary of the Russian language: in 4 vols / ed. D. N. Ushakov. Moscow, 1935-1940.
3. Official discipline and the formation of anti-corruption behavior of ATS officers: textbook / ed. professor S. N. Bocharov and professor S. V. Ivantsov. Moscow, 2016.
4. Osyak A. N., Korchagin K. A. Some peculiarities of social relations emerging in the process of realization of the institution of disciplinary responsibility in the bodies of internal affairs // Jurist-Pra-voved. 2017. № 2 (81).
5. Kushnarenko I. A. Fundamentals of the pro-
5. Кушнаренко И. А. Основы профессиональной этики сотрудников полиции: учебное наглядное пособие. М., 2016.
6. Федеральный закон от 01 июля 2017 года № 132-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части размещения в государственной информационной системе в области государственной службы сведений о применении взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений». URL: http://www.consultant.ru/
7. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации». URL: http://www. consultant.ru/
fessional ethics of police officers: an educational visual aid. Moscow, 2016.
6. Federal law № 132-FZ of 01.07.2017 «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation Regarding the Placement in the State Information System in the Field of the Civil Service of Information on the Application of Penalty in the Form of Firing in Connection with the Loss of Confidence for Committing Corruption Offenses». URL: http://www.consultant.ru/
7. Federal law № 403-FZ of 28.12.2010 «On the Investigative Committee of the Russian Federation». URL: http://www.consultant.ru/
